“十四五”时期社会保障发展的目标思路与关键举措

“十四五”时期社会保障发展的目标思路与关键举措

摘要：“十四五”时期，我国社会保障面临着一系列新的挑战和不确定性

因素：反贫困从解决绝对贫困问题为主转入重点解决相对贫困问题的新阶段；

人口快速老龄化的冲击日益显现；经济增速放缓对社会保障事业未来发展的约

束进一步增强；人口流动日益频繁和就业形式多样化对社会保障制度带来压

力。当前，我国社会保障体系和制度运行还存在诸多问题。对此，本文提出了

“十四五”时期社会保障发展的目标思路：适应未来经济社会转型发展要求，

形成完善的社会保障制度体系框架，健全社会保障管理体制与运行机制；巩固

脱贫攻坚与全面小康社会建设成果，探索推进相对贫困治理的有效途径；加快

推进并实现基础养老金全国统筹；强化社会保障收入再分配功能；促进社会保

障公共服务发展；建设多层次社会保障体系，实现社会保障更加公平、更有效

率、更可持续、更高质量发展。在此基础上，我们还从社会救助、养老保障、

医疗保障及其他重要领域提出了若干改革举措与政策建议。

关键词：“十四五”时期，社会保障，社会救助，养老保障医疗保障

“十三五”时期，我国进一步加大了社会保障制度的建设力度，在消除绝

对贫困、促进更加公平的收入分配等方面取得了显著成效，基本实现了规划目

标，并提前完成了部分项目。当前，我国正处在转变经济发展方式、优化经济

结构、转换经济增长动力的攻坚期，国内经济下行压力加大，世界经济增长持

续放缓，全球动荡源和风险点显著增多，增大了当前经济社会运行的风险和不

确定性，对更加公平、更高质量、更可持续的社会保障提出了更高的要求。无

论是就促进经济发展和社会稳定而言，还是就保障民生和个人福祉而言，在新

一轮国民经济与社会发展五年规划中，社会保障都被赋予了更多期待。“十四

五”时期，我国经济发展将进入中高增速增长阶段，经济与财政收入增速下行

对社会保障制度的财务可持续性、各级政府社会保障责任分担的均衡性增添了

8.2%下降到2%。2020年是脱贫攻坚工作收官之年，也是全面建成小康社会目

①

标实现之年。在绝对贫困问题基本解决之后，返贫问题和相对贫困问题的解决

则将成为“十四五”时期社会保障制度发展面临的重要任务。“十四五”时

期，社会保障制度一方面依然要紧紧围绕“真脱贫、稳脱贫”目标，继续做好

兜底保障工作，巩固脱贫攻坚成果；另一方面要积极重视边缘贫困群体、低收

入和贫困人口的社会保障，聚焦相对贫困治理。因此，需要进一步发挥社会保

障在相对贫困治理中的作用，增强社会保障的公平性，推动共同富裕目标的实

现。

2.人口快速老龄化与家庭规模小型化。人口快速老龄化已经成为我国的重

要国情之一。截至2018年底，我国60岁以上人口达到2.5亿，占总人口的比

重为17.9%；65岁以上人口达到1.67亿，占总人口的比重为11.9%。根据美

②

国人口普查局的统计和预测，65岁及以上人口比重从7%上升到14%所需经历的

时间，法国为115年，瑞典为85年，美国为66年，英国为45年，中国只需要

25年（熊必俊，2009）。人口的快速老龄化将带来快速增长的养老服务、医疗

保障和基本生活需求。如何应对人口快速老龄化的挑战、满足老年人日益增长

的美好生活需求，是未来社会保障体系建设的一项重要任务。与人口老龄化相

关联的是家庭结构趋于核心化，家庭规模趋于小型化。1953年，我国家庭平均

人口约为4.5人，此后家庭规模逐渐下降，1987年为4.2人，1990年为3.96

人，2000年为3.44人，2010年进一步减少至3.1人。有学者预测，2045—

③

2050年将下降到2.7人以下（胡湛，2018）。丁克家庭、失独家庭、空巢家

庭、单亲家庭等家庭形态日益增多，家庭的保障功能受到冲击，给社会保障体

系建设带来了更大的压力。

3.经济发展方式转型进入攻坚期。我国正处在转变发展方式、优化经济结

构、转换经济增长动力的攻关期，“三期叠加”对经济社会发展的影响持续深

化。应当认识到，我国经济增长的“高增长、高投资”时期已经过去，目前已

进入中高速增长的新常态时期。在这一背景下，应杜绝社会保障制度在项目和

待遇方面的非理性扩张。伴随经济增长速度的放缓，部分行业的用工规模缩

小，待业和失业问题将有所加重。这不仅影响参保者持续缴纳社会保险费的能

力，也给社会救助和失业保险等带来了更大的压力。并且，非正规就业和灵活

就业人数的不断增加，将进一步增加社会保障体系经办运行的复杂性。受经济

形势影响，地方财政收入的可持续增长压力加大，使得财政的社会保障转移支

付压力也会有所上升。在经济增速减缓和财政约束趋紧的背景下，需要积极防

范债务型社会保障问题的出现。

4.人口流动日益频繁与就业形式多样化。新中国成立70年来，经历了世界

历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2018年末，我国常住人口城镇化率

达到59.58%，流动人口共2.41亿。快速的城镇化与人口跨区域频繁流动，增

④

大了社会保险缴费和待遇计发衔接核算的复杂性，社会保障经办管理业务压力

将持续加大，参保对象的社会保障权益的顺畅转移将面临越来越多的难题。跨

国劳动力流动也对我国社会保障体系提供国际化经办管理服务提出了新要求。

伴随着“一带一路”倡议的深入推进和高水平对外开放的稳步实施，人口的跨

国流动日益频繁，对社会保障的国际化提出了新的要求。此外，伴随着诸多新

业态的出现，就业形式更加灵活多样，给社会保障制度的设计、覆盖面的扩

大、管理服务体系的完善也带来了持续的压力。

二、当前中国社会保障存在的主要问题

“十三五”时期，我国社会保障体系建设取得了重要进展与成效，同时仍

存在不少问题，主要包括以下六个方面。

1.社会保障离“应保尽保”还有较大距离。虽然近些年来我国加大了社会

保障制度建设和投入力度，越来越多的人纳入到了社会保障的范围中来，尤其

是医疗、养老保险的覆盖面拓展成效显著，但是仍有不少人群没有机会获得相

应的社会保障，社会保障尤其是社会保险所基本实现的“制度全覆盖”，与

“人群全覆盖”的目标相比仍有一定的差距，人人享有社会保障的目标尚未完

不分现象突出，经办服务体系的独立性和专业化程度不高，经办服务能力不

足。财政、税收、社保、民政等不同部门在社会保障治理中的合作不充分，出

于整体利益的考量不多。社会保障是基于形式上的整合管理还是基于需求的专

业化管理值得进一步研究。尤其是人口老龄化背景下健康保障与养老保障的行

政管理体制有待进一步改革完善。社会保险费的征收体制改革尚未完成，改革

压力依然较大。基于风险防范的社会保障监管体系尚不完善，相关利益主体的

参与不够（王增文、林闽钢，2015）。社会保障基金管理与投资体制不完善，

基金保值增值压力较大。社会保障部门之间难以实现信息共享，大数据与现代

科技手段在社会保障管理、服务和监督中的作用发挥不充分。此外，社会保障

法制建设的不完善也在很大程度上制约着社会保障的治理效果。

足，市场资源未能得到充分地挖掘利用。从社会来看，对社会资源的整合利用

仍不充分，社会主体参与社会保障体系建设的程度不高，慈善捐赠比例相对偏

少，社会组织的公信力不足，对社会主体参与社会保障的监管和激励不足。

6.社会保障的可持续性与动态适应机制有待加强。可持续发展是社会保障

改革的重要目标，面对人民群众日益增长的美好生活需求，社会保障的可持续

性尤其重要。当前，社会保障可持续性面临的主要问题在于责任分担机制的不

完善、财务收支平衡能力的不足与社会保障改革的动态适应机制缺乏三个方

面。

（1）在责任分担机制方面，合理的责任分担机制是实现社会保障可持续发

围绕上述目标，“十四五”时期社会保障发展的基本思路可概括为：覆盖

全民、保障适度、权责清晰、统筹发展、治理科学。

（1）覆盖全民。社会保障要从“广覆盖”走向“全覆盖”，从“制度全覆

盖”走向“人群全覆盖”。让各类人群均有享受社会保障的机会，针对低收入

群体、灵活就业人员、新业态就业人员等参保困难群体，进一步扩大社会保障

覆盖面，提升社会保险参保率，实现人人享有基本社会保障的目标。

（2）保障适度。实现社会保障与经济发展水平相适应，确保人民群众公平

共享改革发展成果。坚持尽力而为、量力而行，一方面要稳步提升社会保障待

遇水平，与人民群众的美好生活需求和共同富裕目标相契合。另一方面要完善

社会保障待遇调整机制，建立社会保障与经济社会发展动态协调机制。

（3）权责清晰。明确不同社会保障主体的责任，相互协调、互相补充、各

司其职。明确中央和地方政府的责任，合理划分不同层级政府之间的财权与事

我国现行的社会救助制度总体上看是一种选择性、补充性的社会保障制

度，尽管对被选择对象可以发挥一定的作用，但在贫困救助、分享经济社会发

展成果方面的整体作用还不够充分。目前社会救助存在的主要问题是：资金体

量小，覆盖面窄，待遇水平低；制度不够优化、定位不清、衔接不畅；救助资

源分配不均衡；管理服务能力弱。一些地方出现了救助对象规模减小、福利叠

加、漏保错保等问题。由于管理体制方面的原因，社会救助与其他反贫困政策

之间存在资源分散、重复投入等问题，难以形成反贫困的合力。围绕“十四

期，帮扶低收入群体增收的开发式扶贫仍然要坚持：重点向农村劳动力转移、

低收入群体充分就业倾斜；强化教育救助和医疗救助，着力提升贫困人口的人

力资本水平和自我发展能力；其他补偿性的救助制度，要适当区分丧失劳动能

力和条件、部分丧失劳动能力和条件、完全拥有劳动能力和条件等不同情况，

采取差异化的政策。要通过优化救助制度的运行机制，激励受助对象特别是有

劳动能力者积极参与就业和实现自我发展，对有劳动能力的救助对象要明确采

取以工代赈进行救助，或者明确参加公益活动的要求。

4.精确瞄准救助对象。建立更精细的贫困救助标准，探索建立一般贫困标

准和专项救助标准、类别标准相结合的多维标准体系。加快推进贫困线、低保

线两线合一，可以基于“基本生活水平”设计全国统一的贫困（低保）底线标

准，各地在此指导下制定与本地经济发展水平相适应的标准；面向低收入家庭

尤其是支出型贫困家庭，建立“支出”和“收入”相结合的专项救助标准，据

此对高于一般贫困线之上的群体提供专项救助；类别标准则是以社会人口特征

（残疾、老年、孤儿、失业）等认定救助对象。在具体实施过程中要依据标准

并综合考虑收入、家庭、生理、社会等特征，精确识别救助对象并及时进行动

态调整。在此基础上，进一步针对不同的困难情形、困难程度、困难持续时

间、致贫原因、家庭规模和需求、抗击风险能力等，将救助对象分成不同类

的4649亿元。三是多层次养老保险制度体系发展不平衡，政府主导的基本养

⑤

老保险制度一支独大，第二、三层次养老保险发展迟缓。四是法定退休年龄过

早与平均预期寿命延长的矛盾突出，居民平均预期寿命与法定退休年龄之间的

差距逐渐扩大，城镇职工退休后的平均余命逐渐延长。五是老年人多样化养老

服务需求难以得到满足，一方面，养老服务发展不平衡问题突出，既有区域间

不平衡，也有城乡间不平衡，更有居家养老、社区养老和机构养老间的不平

衡，医养和康养间的不平衡，以及养老机构一般性养老床位与护理型床位比例

失衡等；另一方面，养老服务的供给与需求脱节问题严重，虽然各地养老床

位、社区日间照料中心、居家养老服务等设施建设逐步达标，但是服务质量

低、服务方式单一等问题仍然突出。对此，“十四五”时期养老保障领域应积

极推进以下几个方面的改革：

1.全面实现基础养老金全国统筹。“十三五”时期我国建立了中央调剂制

度，为实现基础养老金全国统筹的目标奠定了一定基础。“十四五”时期要将

中央调剂制度逐步过渡为基础养老金全国统筹制度。在现行调剂比例基础上，

加快提高调剂金比例，待调剂基金达到一定规模后，将养老金统筹部分的全部

缴费上升集中到中央机构管理，形成单一的全国养老保险统筹基金。建立全国

养老保险收支预算制度，根据收支缺口确定财政补助规模，保障全国范围内的

本问题。全国统筹则有助于更好地增强制度的公平性、流动性、效率性与可持

续性。

2.着力增强养老保险的财务可持续性。面对养老保险基金收支缺口的持续

扩大和地方财政对社会保障转移支付能力的不断下降，在“十四五”时期，亟

须拓展养老保险的资金来源，盘活存量资金的潜在收益，构建与经济发展水平

相适应的弹性调整机制，以强化养老保险的财务可持续性。具体而言，可从以

下五个方面着手。

（1）通过优化制度来增加养老保险基金收入。着力形成稳定的社会保险筹

资机制，确保新增就业人员，尤其是大量的新增灵活就业人员能够参加社会保

险项目并稳定缴费。同时，建议针对部分低收入灵活就业人员中断缴费的突出

问题，适当降低养老保险缴费基数，并增加缴费弹性区间。需要强调的是，在

就业形式多样化和新业态从业人员快速增长的背景下，在推进灵活就业人员参

保扩面的同时，需要在完善社会保险制度总体设计的前提下推进相关制度建

配功能，其保障水平不应过高。第一层次养老保险主要是保障公平，第二、三

层次养老保险应以市场为导向，成为第一层次的重要补充。养老保险的差别主

要体现在第二、三层次上，第二、三层次养老保险应更加注重效率。明确三层

次养老保险金的目标替代率，基本养老保险金目标替代率不应超过50%，远期

进一步下调至40%左右。逐步增加第二、三层次养老金的目标替代率，远期应

达到与基本养老金持平或者更高的水平。

（2）在不增加企业和个人负担的基础上，拆分基本养老保险费率。由于我

国基本养老保险费率相对较高（目前大致为24%），可适当对基本养老保险的

费率进行拆分，10%的养老保险费率仍作为基本养老保险缴费，剩余14%的费率

作为补充保险费率，在不增加企业和参保人负担的基础上优化多层次养老保险

制度，提高我国多层次养老保险的整体效率。

（3）完善税收优惠政策，优化补充保障制度设计，增强参保的激励性。需

要继续完善企业年金制度，引入“自动加入”机制，在缴费、投资和给付环节

加大税收优惠力度，支持企业设立企业年金计划。

4.实施推迟退休和领取养老金待遇年龄的政策。随着我国人均预期寿命的

延长，延迟法定退休年龄已经成为政策研究和制定层面的共识，但是至今尚未

正式实施。延迟退休年龄不仅是完善养老保险制度的需要，也是经济社会发展

的必然要求，是应对“人口红利”消失和维护劳动者权益的需要。我国退休年

龄在总体偏低的同时，还体现出缺乏公平性、包容性、灵活性等问题，未来需

要基于公平、柔性和增权的原则制定相关方案，延长和完善退休年龄规定。

“十四五”是实施上述政策仅余的窗口期，必须尽早明确延迟退休年龄政

策的方法和路径。可以采取分步走、小步慢走的方案，稳步推进延迟退休年龄

和领取养老金年龄的政策措施。可考虑“分三步走、先女后男、小步渐进”的

调整方案：第一步是提高女职工的退休年龄，采取“小步渐进”的方式逐步将

休年龄与人口预期寿命的动态关联机制，将人口老龄化、预期寿命、劳动力供

求状况等因素考虑进来。

5.加快建立多层次、多样化养老服务供给体系。为满足老年人日益增长的

多层次、多样化的养老服务需求，“十四五”时期需大力推进养老服务体系建

设，注重多元主体的协同参与，为老年人提供全面、专业化、多层次、多样化

的养老服务。对此，我们提出以下一些具体建议。

（1）完善居家养老服务支持体系。“十四五”期间，发展养老服务的发展

需要转变思路，适应老年人的需求，从“重机构、轻居家”转变为大力发展居

家养老服务，巩固居家养老的基础地位，加快完善居家养老服务支持体系，并

建立居家养老服务政策实施机制。

（2）需要重点考虑高龄老人的生活照料和医疗护理。应采取有偿与无偿相

结合的方式，对一些孤寡老人、“五保户”、贫困老人给予一些基本的无偿服

“十四五”时期，伴随着人口老龄化的加速，慢性病高发、多发问题将更

加突出，与此同时，大量新设备、新技术、新药品加速应用于临床医学，健康

中国建设与居民健康意识提升等一系列因素，将导致医疗需求进一步上升，医

疗费用快速增长的势头较难遏制。对此，要坚持以人民健康为中心，加快建成

覆盖全民、城乡统筹、保障适度的多层次医疗保障体系，实现医疗保障的公平

发展、协调发展和可持续发展，促进健康中国战略的实施，提升人民群众的健

康水平。具体而言，应从以下几个方面推进医疗保障改革。

1.完善基本医疗保险制度设计，建议取消个人账户。“十四五”时期，要

继续优化基本医疗保障制度设计。进一步明确基本医疗保险的功能定位，改革

“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。针对目前个人账户所出现的公平

支付压力正在日益增长。对此，需要尽快引入退休人员的缴费责任，研究制定

退休人员的缴费标准。

3.探索居民医保与职工医保的整合，加强医疗保险与医疗救助的衔接。推

进城乡统筹与制度整合是我国医疗保险制度改革的一项长期任务。目前城乡统

筹的目标已基本实现，统一的居民医疗保险制度业已建立。下一步应继续加大

制度整合力度，研究探索居民医保制度与职工医保制度的整合，缩小二者的制

度差异与待遇水平差异，提升医疗保险制度的公平性与效率性。职工医保与居

5.优化基本医疗保险补偿机制，加大支付方式改革力度。完善医保基金管

理，建立医保目录动态调整机制。动态调整的内容既包括具体医疗服务和药

品，也包括中央与地方在目录调整中的动态化权限，此外还要建立应对公共卫

生事件的医疗服务和药品纳入机制。具体可从以下三个方面着手。

（1）继续完善补偿机制，合理确定补偿水平。需要在明确制度定位的基础

上明确“保基本”的具体含义及实施标准，适当提高封顶线，降低补偿门槛，

提升总体补偿水平。应适当体现医疗保险制度的疾病预防功能，从被动的、事

后的疾病治疗走向适当兼顾疾病预防。对于上年度未使用医保基金的患者，建

议给予免费体检的机会（医保基金支付）。同时，继续完善慢性病和门诊补偿

机制。

除了上述三大领域的改革外，“十四五”时期还应积极推进以下几个方面

的改革。

1.建立社会保障缓解相对贫困的长效机制。在完成现行标准下贫困人口全

部脱贫的任务后，“十四五”时期我国面对的贫困问题将主要是相对贫困。对

此，必须探索建立解决相对贫困的长效机制，同时要发挥好社会保障在缓解相

对贫困方面的积极作用。一是仍要大力实施积极扶贫政策，把“精准扶

贫”“精准脱贫”的有效举措延续下去，同时努力探索用积极的就业、脱贫举

措解决相对贫困的长效机制。二是要提升和拓展社会保障制度的收入再分配功

领导、政府协调、主管部门牵头、相关部门协同配合、社会相关方积极参与的

科学制度。既实现党政统一领导、科学决策，又实现各级政府及分管部门权责

清晰、责任落实，形成高效协调的管理体制和运行机制，建立更加完善的社会

保障治理体系，不断增强社会保障治理能力。

4.加强社会保障法制建设。加强法制建设是实现社会保障科学治理的必然

要求，是建成高质量社会保障体系、提升治理能力的重要举措。“十四五”时

期社会保障立法、修法任务繁重，必须做好规划，确保依法治理社会保障事

务。具体而言，应充分做好以下三方面的工作。

（1）制定《社会救（援）助法》。深入总结评估《社会救助暂行办法》的

实施成效与经验教训，在此基础上积极推进《社会救（援）助法》起草与立法

工作。把精准扶贫等积极救助举措形成的经验纳入其中，将“最低生活保障”

（“低保”）调整为“基本生活保障”（“基保”），将其他社会“救助”措

施调整为社会“援助”，将最低生活保障对象拓宽至各类低收入群体和边缘贫

免。二是要完善住房支持政策，包括住房建造、住房价格、住房贷款、住房税

收等方面的支持政策。三是要完善时间支持政策，包括落实正常的法定假日、

落实探亲假与年假、增设高龄照护假、建立照料者喘息制度等方面。四是要完

善服务补贴政策，包括进一步落实和完善现有的三项补贴制度，即高龄补贴、

护理补贴和养老服务补贴，实现三项老年照料相关补贴的制度全覆盖与人群全

覆盖，以及尽快建立高龄、失能老人照料者津贴制度。五是要完善公共服务政

策，这既包括直接针对老年人的公共服务政策，也包括针对家庭的公共服务政

策，在公共服务政策制定中应纳入家庭视角，充分考虑老年人与老年人家庭的

需求满足（龙玉其、刘莹，2020）。

国务院发展研究中心副研究员单大圣、北京石油化工学院王国洪副教授分

别对社会救助、养老保障部分的写作做出了贡献，在此表示感谢。感谢匿名审

稿人的意见，文责自负。

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