2020年后扶贫开发面临的老命题与新挑战

2020年后扶贫开发面临的老命题与新挑战

◎赵 智

*

 摘 要：

反贫困是一项长期而艰巨的工作，2020年现有标准下的贫困人口有望全员脱贫，并不等于为扶贫开发任务彻

底划上句点。届时，扶贫开发将进入“后脱贫时代”，可能会面临脱贫成果巩固与提升的老命题，以及贫困表征演变、扶贫

主战场变动、扶贫开发与国家战略融合等新挑战。可采取措施及时应对：继续扶持产业发展解决脱贫人口生计的脆弱性；基

于次生贫困、相对贫困、多维贫困的新特征动态调整贫困标准；关注城市新底层群体，努力做到城乡统筹兼顾；四是构建扶

贫开发与国家发展战略长期衔接机制。

关键词：

扶贫开发；后脱贫时代；老命题；新挑战；路径思考

作为全党“两个一百年”奋斗目标的“战略锚点”，打2020年最后一批脱贫的群众，这部分人口脱贫水平较低、质

赢脱贫攻坚战是党对人民许下的庄严承诺。“不平衡、不充分、量有限，经济收入来源较少，一旦遭遇偶然事件（疾病、升学、

底子薄”的发展特征，要求各级领导干部务必清醒认识到扶灾害）开支猛然加大，家庭能够支配的经济积累和社保底线

贫开发工作的长期性和艰巨性，做到未雨绸缪、超前部署。通常无法抹平经济收支差值，稍有不慎，甚至可能重新滑入

随着2020年脱贫攻坚目标达成日期的临近，有望取得斐然贫困的泥沼。

脱贫成绩的同时，2020年后的“后脱贫时代”扶贫开发工作整合

该如何规划与开展，堪堪迈上小康大道的脱困地区和脱困群多方资源固然能够在短期内集中力量进行“输血”，以完成

众要怎样稳定发展势头、防止返贫等新问题，又开始摆上了2020年前脱贫攻坚任务。可是此种做法不仅存在挤占其他（非

台面。在即将实现“2020年全面建成小康社会”目标之时，贫困，亚贫困）地域、人群和项目资金的弊端，引发社会资

进一步研究、解答这些问题并给出对策思考，就显得尤为迫源配置公平性的争议。而且容易使贫困人口滋生“我贫困、

切而紧要。我有理，我贫困、我有利”的错误思想，抑制个人发展内生动力，

（三）整合多方资源达成短期效果的可持续性。

甚至陷入贫困福利陷阱难以自拔。此外，有少部分地区出于

政治锦标赛等方面的考虑，运用政府兜底等行政手段以应对

脱贫攻坚工作考核。这种措施短平快达到考核要求的同时，脱贫地区的支

长期的财政转移支付也让地方财政叫苦不迭，政策可持续性柱产业不少是依靠财政转移或社会扶持完成，原生性内在发

受到考验，埋下了脱贫地区和脱贫群众重新返贫的隐患。展资源与动力不足，现代产业发展依旧相对滞后，产业生态

一、2020年前延续下来的老命题：脱贫质量如

何巩固与提升，确保2020年后脱贫的可持续性。

（一）扶贫产业体系发展尚未完全成熟。

链条脆弱，单独抵御市场风险的能力较低。如，现实中农产

品滞销的新闻报道层出不穷，不少地方主动开拓市场推销农

产品并取得成效。可依然掩盖不了贫困地区农产品自身竞争

力不足的问题，扶贫公益属性仍旧是褚（时健）橙、柳（传志）随着社会经济的发展，贫困的表现形态不

桃、潘（石屹）苹果等知名扶贫农产品能立足市场的要诀之一。断发生着转变，次生贫困、相对贫困与多维贫困会成为新贫

倘若2020年完成脱贫攻坚目标后，相关倾斜资源贸然抽离，困标准调整的新尺度。一方面，由于历史社会和自然原因产

会导致脱贫地区发展出现帮扶力量真空。新产业将剥离扶贫生的原生性绝对贫困顽疾被攻克，乡村贫困会出现次生贫困、

公益属性独自直面复杂的市场环境，其能否顺利生存尚且成相对贫困、多维贫困的新表征。“原发性绝对贫困”将在

疑，更遑论为脱贫质量的巩固提供产业支撑了。2020年脱贫攻坚目标达成后成为历史名词，乡村贫困开始出

（二）部分脱贫人口返贫压力较大。

到2020年已经越现一系列新的表象。由于扶贫生态搬迁失据、产业转型不成

过贫困线的人口中，发展基础不牢靠、返贫压力较大的脱贫功或城乡迁移不彻底而形成的次生贫困，经济收支不平衡、

特征，在很大程度上成为他们继续向上发展的羁绊。如到社会基尼系数拉大、个人发展水平差异等造成的相对贫困，

二、2020年后可能出现的新挑战：贫困表征演变，

主战场时空变异，以及融合国家战略。

（一）出现次生贫困、相对贫困、多维贫困等新表征考

验贫困标准更调。

※基金项目：重庆市社会科学规划（博士）项目“产销平衡区的粮食安全特征、风险与应对策略研究”（2017BS66）；国家社会科学基金

西部项目“武陵山民族地区全面建成小康社会的困境与对策研究”（13XMZ012）

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以及更多发展需求考量视角下的多维贫困，将成为乡村贫困第一，稳字当头固本强基，保持对脱贫地区产

的主要表现形式。这些新的贫困形态就需要决策部门出台前业发展的关注力度。到2020年脱贫攻坚取得阶段性成果之时，

瞻性较强的举措来应对，确保扶贫开发工作永远保持在正轨依然要紧绷扶贫工作这根弦。摒弃可能产生的“松口气、歇

之上。另一方面，贫困标准会随着社会经济的发展动态调整歇脚”的松懈思想，将扶贫开发定力一以贯之，扶脱贫产业

与提升。贫困标准并非一成不变的，1985年我国确定的贫困上马后做到再送一程。还要考虑到地方“造血”功能提升，

线为200元，之后便参照CPI指数等指标进行年度微调。至稳步推进短中长期多元产业发展规划，杜绝断鹤续凫透支地

2011年，贫困线标准就确定为当年2300元，并以此作为不方发展潜力的短期行为，建立起有地方优势和特色的产业，

变价基准逐年上调，对应到2019年的贫困标准就成了3747可持续的增加脱贫群众的经济收入。第二，应助尽助应扶尽

元/人｡年。由此推测，2020年后也将依据届时国内外社扶应保尽保，建立起脱贫群众基本生活保障制度体系。从完

会经济研判，重新对贫困标准和人群进行界定，以便采取新善基本生活保障制度体系入手，解决“看病贵、升学难、看

的措施来应对贫困形势的新变化。天吃饭”的问题，减轻脱贫群众的经济负担。如，构建起多

（二）扶贫开发主战场态势和空间地域发生转变。

根层次乡村医疗卫生、基础教育服务体系，加大对脱贫地区基

据西方发达国家的发展历程以及我国学者对贫困发生地的研层的资源倾斜力度，整合优化城乡医疗、教育资源配置，探

判，贫困发生空间地域与社会经济发展阶段密切相关，其主索分级诊疗新模式拓展脱贫地区群众的看病渠道；着力完善

要发生地域是动态变化的，具体发生空间地域依次为乡村、脱贫地区农业生产基础设施，加大对土地整治、水利兴修、

城乡并行、城镇三个阶段。一方面，乡村是原发性绝对贫困道路硬化的资金、项目和政策的倾斜力度，健全农业自然灾

的聚集地。在国家长期对城市工业部门的扶持政策的影响下，害预警和应急处理机制，减少脱贫群众因灾返贫的可能。第

乡村地区特别是脱贫乡村地区发展背负了沉重的历史发展欠三，革除体制弊端，继续提升脱贫人口的发展禀赋。农村改

账，加上客观自然条件制约和思想意识相对保守的桎梏，共革会在“后脱贫时代”逐渐进入深水区，这一时期进一步在

同形成了脱贫乡村地区发展的天花板。到2020年后，随着土地、户籍、财税、收入分配等制度上进行优化升级，将有

党和国家制定的脱贫攻坚目标达成，乡村地区的原发性绝对助于减少脱贫群众的发展制约，更好地完成扶贫开发所涉及

贫困会在扶贫开发的过程中，予以彻底消除。另一方面，城的政治、社会、经济多重命题。如，以更加灵活、宽松、惠农、

乡并行、城镇为主将成为2020年后扶贫开发中长期工作的信息化、均等化的户籍制度服务于城乡人口流动，来给脱贫

主战场。改革开放特别是21世纪以来，城乡社会经济与人人口提供多样化发展机遇、降低农村地区的贫困人口基数。

口结构产生了巨大变革，为了追求更高层次的生活质量、更第四，调好调顺调优农业结构，确保农产品市场竞争力。因

为优厚的福利待遇以及更为巨大的发展机遇，乡村中释放出地制宜，不断发掘脱贫地区农业资源禀赋，开发地方特色的

的巨量农业富余劳力开始携家带口涌向城市。可以想象，低优质农产品，将绿色化、科技化、差异化、品牌化、电商化、

收入、高消费加上失去土地保障，以农业转移劳动力和随迁高效增收的农业供给侧改革思路贯彻始终，提高脱贫群众的

人口为代表的乡村低收入群体，很可能将乡村地区的贫困问产业发展参与度，以达到脱贫地区农业增产农民增收的目的。

题空间转移到城镇中来，致使乡村转移出的贫困问题发生城此外，脱贫地区的粮食生产也不能放松，“调结构与稳粮食”

镇变种和固化。此外，城镇中原有弱势群体的贫困问题也会要两手抓，规避农业种植结构变动中“种桑误国”式的粮食

在城镇化进程中被放大，这类人群在城乡结构变革中获得的安全风险。

额外收益，与其所承担的社会变动外部性风险严重不成正比，

他们也成为下一轮扶贫开发中不容忽视的工作对象。相对于原发性绝对贫困来说，次生贫困、

（三）扶贫开发工作与国家战略的有机融合。

扶贫开发相对贫困、多维贫困的动态性、隐蔽性和广泛性更强，更加

是一个长期的课题，需要有足够的战略定力来推动。十九大需要合理把握新的贫困衡量尺度，找准“后脱贫时代”扶贫

报告指出，要坚定实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展、开发工作的着力点。一方面，落实责任防范次生贫困。发生

乡村振兴、区域协调发展、可持续发展、军民融合发展等多次生贫困的表面原因，是贫困户由于自身原因在新的环境中

个发展战略。2020年后的扶贫工作就需要与这些发展战略衔无法适应致使生计无着。细究之下，其深层次原因与地方监

接起来，有机融入整个国家的历史发展之中。可见，如何将管责任不到位、扶贫工作方法单一不无关联。在新产业、地

2020年后的扶贫开发工作与这些长期发展战略有机衔接、融域转变的过程中，脱贫群众承担了社会变革中的巨大风险，

合，真正建立起长中短结合、标本兼治、统筹衔接的长效机制，乡村原有的网络化、集体化、熟人式的生产生活状态被打破，

亦是需要扶贫开发工作者关注的重点之一。独自面对未来的不确定性。与此同时，不少地方却自认完成

三、2020年后扶贫开发工作的路径思考

（一）继续扶持脱贫地区产业发展，稳定脱贫群体中长

期收入来源。

（二）基于次生贫困、相对贫困、多维贫困的新特征动

扶贫开发不仅仅在于简单改变脱贫群众的生产生活方式，急战略衔接上，要站稳产业兴旺、区域协同、城乡统筹的落脚

切将人“哄出山、推进厂、赶上楼”，而是要充分尊重脱贫点，建立起一二三产业融合的农民增收长效机制。引导农村

群众发展意愿的基础上，稳步提升其新环境中的发展存量。地区人口有规划地向城镇地区转移，减少乡村发展的人口压

另一方面，合理界定相对贫困和多维贫困。社会分配和再分力，达到生活共同富裕的目标，形成东西部、城乡之间互动

配的不公平是相对贫困产生的重要诱因。因此，需要在要素发展的良好格局；第四，在与军民融合发展战略的衔接上，

收益、社会保障、基础教育等环节加大对脱贫群众的倾斜力适当扩大脱贫地区的兵源，为脱贫地区创造出更多地以适龄

度，在医疗卫生等资源配置上也要考虑到脱贫群众的获得感，青年通过参军入伍、留军效力、退伍安置等形式，锻炼身心、

降低相对剥夺感对“后脱贫时代”脱贫群众的负面影响。此提高学识、彻底走出贫困的机会。此外，还可以针对老少边

外，还要剖析多维贫困的最新表现，参照全球多维贫困指数山穷地区的脱贫人口，展开护边员、清洁工等非涉密、技术

（MPI）等广为公众认可的维度和指标，对现有的贫困标准需求相对较低公益性岗位的招聘，最大限度实现扶贫与国防

进行修订与提升，以精准标定多维贫困人群。事业的有机统一。

（三）关注城市新底层群体，努力做到城乡统筹兼顾。

针对贫困发生地出现的时空变异，及时调整工作的主战场。扶贫开发不仅涉及贫困群众和贫困地区的切身利益，还

在城乡并重的扶贫开发工作中，除了继续关注农村脱贫地区关系到国家社会经济发展的战略实现。地方政府作为扶贫开

的脱贫质量巩固与提升外，还要尤其注重农民工、失独老人、发的主导者，必须认识到扶贫开发工作的长期性艰巨性，在

无业大学生等城市新底层群体的合理诉求，以最大限度的克“后脱贫时代”不断强化自身主体责任。针对扶贫开发工作

服“木桶效应”的城市发展短板。一方面，完善城市功能，中可能遇到的新状况新问题积极作为，决策部门应及时联合

鼓励农业转移人口市民化。农业转移人口猛然进入一个陌生出台有针对地举措加以应对，以期提升脱贫攻坚工作的长期

的发展环境之中，难以享受同等的城市本土居民福利待遇和绩效，追求城乡之间统筹互动平衡发展和每位国人特别是困

社会话语权，经常为社会治安不靖、生态环境恶化、生活成难群众的幸福指数、获得感。

本飙升、公共资源紧张、文化冲突和诚信危机凸显等负面事本研究将2020年后扶贫开发面临的老命题新形势进行

件“背锅”，存有沦为城市边缘化“二等居民”的社会风险。梳理并进行路径思考的做法，在一定程度上模拟了扶贫开发

所以要从完善城市社会经济功能出发，提供城乡文化交流平工作的宏观走向，拓展了“后脱贫时代”扶贫开发的工作思路。

台，让农业转移人口真正融入城市。如，强化城市经济功能，研究存在的不足之处，譬如：扶贫开发工作面临的形势是错

优化城市差异化落户政策，锻造产城良性互动的产业链条，综复杂的，会否存在其他重要问题及影响如何，不同地区的

创造足够岗位以容纳新市民，同时提高城市人口生态与社会工作着力点存在多大异同等，都有待在下一步的研究中得以

承载力，提升城市生产生活的品质；增强“新老市民”的深深化。

度交流，移风易俗，打破城乡之间隐形的“文化藩篱”，让

农业转移人口真正成为城市的新主人翁。另一方面，自信开

放包容，提升城市本土弱势群体的发展禀赋。将城市本土弱［1］李小云，许汉泽.2020年后扶贫工作的若干思考［J］.

势群体的扶贫开发工作纳入重要日程，进一步完善城镇居民国家行政学院学报，2018，（1）：62-66.

社会保障体系，巧妙运用财政杠杆降低城市内部贫富差距。［2］倪彦红.生态移民的次生贫困化问题研究——以W

引导城镇居民放下“城里人心态”和“乡巴佬歧视”，减少市C村为例［D］.长春：吉林大学，2017.

面对社会变革不确定所产生的心理浮躁，通过技能培训、文［3］朱姝，冯艳芬，王芳，曾小洁.粤北山区相对贫困村

化教育增强城市本土弱势群体自身素质，留下城镇本土弱势的脱贫潜力评价及类型划分——以连州市为例［J］.自然资源

群体足够的生存和发展空间。倡导社会各界共同做大“城市学报，2018，33（8）：16-28.

蛋糕”，让城市本土底层弱势群体有机会与农业转移人口一［4］Sabina Alkire， James Foster. Counting and

起互动激励、同步提升。multidimensional poverty measurement［J］. Journal of

（四）构建扶贫开发与国家发展战略长期衔接机制。

第Public Economics，2011，95（7-8）：476-487.

一，在与科教兴国、人才强国战略衔接上，可以从强化脱贫［5］刘艳华，徐勇.中国农村多维贫困地理识别及类型划

地区基础教育、教育阻断贫困代际传递的角度入手，斩断长分［J］.地理学报，2015，70（6）：993-1007.

久不绝的贫困遗传链条；第二，落实创新驱动发展战略衔接

上，要进一步拓宽工作视野，做好全面深化改革工作，放宽

对要素流动的不必要束缚，创新管理模式以优化扶贫资源优

化配置；第三，在与乡村振兴、区域协调发展、可持续发展

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四、结语

参考文献

●作者单位：中共重庆市委党校经济管理教研部

      重庆 400041