脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的总体思路和政策设计

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的总体思路和政策设计

◎尹业兴 贾 晋

*

 摘 要：

在脱贫攻坚与乡村振兴两大战略政策交汇期和转换期中，政策契合度、实践衔接度决定了能否持续巩固脱贫成

果，实现乡村振兴的重要目标。基于对二者衔接现实需求和逻辑关系的总结研判，进一步明确了两大战略稳步过渡和协同推

进的总体思路，并从推进有效衔接体制机制构建和政策设计方面提出对策建议，以期为全国各地持续巩固扶贫成果、实现乡

村全面振兴提供有价值的参考。

关键词：

脱贫攻坚；乡村振兴；机制构建； 政策设计

当前，我国贫困地区农业农村工作面临全面完成扶贫任础设施建设投入不断加大，农村生产生活条件得到明显改善，

务和稳步推进乡村振兴发展的双重挑战，两大战略的统筹协“三保障”中的突出问题基本解决。另一方面，在自然条件

调和有效衔接，关系到是否能够如期全面决胜小康和农业农和区位劣势下，加上我国长期城乡二元结构和制度隔离，农

村的长效稳定发展。习近平总书记在2018年2月对四川工村贫困地区成为我国发展的不平衡和不充分最突出的体现。

作视察和同年7月毕节试验区改革发展工作中，就多次对“做贫困地区公共服务建设相对滞后、水平不高，导致农民脱贫

好脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接工作”作出重要指示。2020内生动力不强，经济社会分化的扩大化趋势对巩固减贫成果

年3月6日《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》中又进构成了阻力和障碍。

一步强调：“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接”。在三是基层实践“两张皮”，统筹规划不足。一方面，由

脱贫攻坚与乡村振兴工作过渡期和政策转轨期中，对有效衔于脱贫攻坚与乡村振兴任务目标不同，主管部门和责任分工

接的逻辑关系和现实需求进行深入分析研判，明确有效衔接不同，加上部分基层干部对脱贫攻坚和乡村振兴战略的本质

的总体思路、机制的构建和政策设计，既基层实践推进的现认识不清，还停留在“抓扶贫就是给资金”“抓乡村振兴就

实之需，也是抓住乡村振兴战略机遇的必然之举。是搞示范点”等错误和认识，造成“两张皮”现象。另一方

面，各地结合地方发展情况和特点，陆续出台了脱贫攻坚和

乡村振兴规划和实施方案，但由于顶层设计和统筹谋划不足，截至2020年底，全国所有贫困县实现了脱贫摘帽，区

长短规划缺乏有效衔接，出现产业升级换挡困难、资源配置域性整体贫困得到有效改善，绝对贫困问题基本得到解决。

效率不高和重复建设严重等问题。目前脱贫攻坚和乡村振兴衔接工作主要面临着如何实现战略

四是新村建设初现成效，但部分地区面临农村“二次空协同推进和工作重点稳步承接，以及如何通过相关政策的优

心化”问题。一方面在异地搬迁扶贫过程中和乡村振兴优化化调整推进乡村全面振兴和建立脱贫长效机制两个方面的问

用地结构和节约集约用地原则下，建成了大量基础设施完善题，其现实需求具体表现为以下几个点：

的新村集中安置点，为推进乡村振兴发展提供了良好的前提一是需要保持扶持力度不减，持续巩固脱贫成果。一方面，

条件。另一方面，部分地区新村由于农民进城居住、就业、全国建档立卡贫困户由2013年的9899万减少到2019年底的

就学比例不断上升，新村住房空置率高达60%以上，加上产551万人，贫困发生率逐年下降至0.6%，601个贫困县宣布摘帽，

业支撑极度匮乏，公共服务配置有待完备，政策激励和体制2020年又有52个贫困县实现脱贫摘帽，脱贫攻坚取得了阶段

机制创新不够等问题，出现农村“二次空心化”趋势，造成性胜利。另一方面，目前部分地区脱贫质量不高，其长效产业

了新村居民阶层分化、脱贫内生动力不足等问题，面临社区培育、农村现代化建设、乡村治理水平等方面仍处于低中水平，

治理的失败和留守问题的加剧的风险。产业基础薄弱、同质化严重、就业不够稳定等问题依然存在，

一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的现实需求

离开主要扶持政策和帮扶力量后返贫风险较大。

二是“两不愁三保障”目标基本实现，但贫困地区发展

相对落后的矛盾仍然存在。一方面，贫困群众近年来收入水在具体实践中，需要准确把握扶贫演变趋势和乡村振兴

平显著提高，832个贫困县农民人均可支配收入在2019年达发展规律，推进两大战略在精准理念、战略思维、发展理念

到了11567元，“两不愁”问题得到全面解决；贫困地区基上做到有机衔接。

二、推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的总体

思路

※基金项目：中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接问题研究”（项目编号：

201915）阶段成果。

- 37 -

首先，做好精准理念的衔接：从精准施策到分类指导。源的配置效率。通过“内育”与“外引”相结合、长短产业

习近平总书记于2013年在湖南考察时首次提出“精准扶贫”布局，引导产业发展重心由“短平快”向优势产业发展和长

理念，并将其完善和概括为“六个精准”基本要求，对指引效产业培育方向过渡，实现产业扶贫和产业振兴的发展衔接，

脱贫攻坚全面胜利起到了决定性的作用。精准理念同样适用推动农业现代化发展。在摸清涉农资金底数的基础上，继续

于乡村振兴，坚持乡村振兴发展的精准，需要在对规律的趋推进涉农资金统筹整合，优化财政涉农资金投入方式，提升

势科学研判和准确把握的基础上，根据村庄发展程度、区位财政资金使用效益。

条件、自然资源和人文禀赋情况，通过科学归类、系统规划，三是建立政策衔接运行机制。实现由脱贫攻坚向乡村振

坚持分区分类有序推进乡村振兴。兴发展的平稳过渡，主要政策措施不能急刹车，继续落实“四

其次，做好战略思维的衔接：从扶贫攻坚重中之重到农个不摘”要求，防止返贫和新贫困发生。及时建立政策衔接

业农村优先发展。党的十八大以来，党中央始终将精准扶贫、运行机制，设置政策过渡期并出台政策衔接相关细则、方案，

精准脱贫作为决胜全面建成小康社会工作的优先任务，以全建立临界贫困户监测和返贫防范机制；健全和完善政策衔接

力解决好贫困户“两不愁、三保障”基本问题为前提，将政保障机制，通过大数据平台建设实现脱贫攻坚和乡村振兴信

策着力目标主要集中在解决“农民”贫困问题方面。乡村振息的分享和共建、扶贫资金和帮扶队伍的有效配置，避免重

兴战略则更多的基于“五个振兴”出发，通过大力支持农业复和盲目投入。在逐项梳理归纳各项支农惠农和扶持政策的

发展和农村建设，着力解决城乡发展不平衡、不充分的社会基础上，通过对产业扶持、基础设施投入、人才资源、医疗

主要矛盾。因此，必须做好战略思维的衔接，全局规划、统卫生、民生保障等重点政策的调整和优化，实现扶贫工作和

筹推进，通过乡村振兴战略的深入推进，进一步做好脱贫后乡村振兴工作重点的承接和转变。

续巩固工作，确保贫困群众稳步增收和乡村面貌持续改善。

最后，做好发展理念的衔接：从统筹城乡到城乡融合。为保证政策效果具有长效性，不断巩固深化脱贫成果，

近年来，我国在统筹城乡发展方面进行了大量探索并取得了有必要保持贫困地区相关扶持政策在2020年及未来几年内

社会流动背景下农村社区协同治理体系建设研究

◎龚 艳

*

 摘 要：

经济社会发展加速了社会流动，同时也给社区治理带来了新挑战。农村社区治理环境变得更为复杂，传统依靠

政府和村委主体的治理模式已经不能满足现况，协同治理作为一种新的治理模式具有应用的可能和必要。在具体实践中，需

要对社区资源进行有效整合，构建更为完善的协同治理体系，创新社区治理路径，发挥社区组织和社区居民的作用，主动应

对社会流动对农村社区协同治理带来的冲击。

关键词：

社会流动；农村社区；协同治理体系

社会转型背景下，农村社区人口流动要考虑两方面因素，村社区协同治理体系构建的必然性及可行性建议。

一是新生代人口的流入，导致农村社区治理的诉求更加多元

化和复杂化，流动人口一般都以青壮年为主，他们更希望融在国家相关部门指导下，各地对本地区的农村社区治理

入社会，参与政治生活，同时也能够获得精神文化生活。二模式进行了探索，围绕农村社区建设实际需求，对原有的权

是部分农村主要劳动力的流出，老年和儿童成为农村社区的力结构进行重构，创新管理体制和机制，探索出了多元主体

主流人员，想要实现协同治理的难度较大。基于此，我们要协同治理新模式，具体可分为政社互动、社团化治理、治理

从当前社会背景和农村社区发展面临的新境遇出发，分析农体系及治理流程再造三种主流模式。

一、农村社区协同治理的主要模式及具体实践

※基金项目：本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“新型城镇化进程中乡-村关系法治化研究”（15SFB3003）阶段性研究成果；国

家社会科学基金项目“网络谣言依法综合治理研究”（15CFX023）阶段性成果。

机制，完善缴费补贴政策，建立缴费补贴动态调整机制。体吸纳贫困劳动力就业的相关补贴，在人力资源的配置上由

三是调整优化基础设施和公共服务设施建设政策。统筹政府引导转变为市场主导，提高资源配置效率。逐步完成驻

规划好乡村振兴和脱贫攻坚的项目安排，推进农业基础设施村工作队的梯次性有序撤回，在保持基层战斗力不减的情况

提档升级。加大农田水利工程、高标准农田建设，推进现代下，有效防止人才“沉淀”。

农业产业基地水、电、路网等基础设施配套，促进农业节本

增效。允许涉农产业项目资金优先用于贫困地区产业基础设

施投入，进一步优化拓展以工代赈实施新领域。将贫困县和［1］王欣.关于实施精准扶贫的思考［J］.农业经济，

非贫困县、贫困村及非贫困村纳入统筹考虑、统一规划，特2016（6）：62-63.

别是要注重边缘贫困行政村的均衡发展，根据各类非贫困村［2］汪三贵，曾小溪.从区域扶贫开发到精准扶贫——改

基础设施建设需求实际，推动非贫困村基础设施发展，合理革开放40年中国扶贫政策的演进及脱贫攻坚的难点和对策［J］.

规划布局社区卫生服务中心、养老院等基本公共服务设施建农业经济问题，2018（8）：40-50.

设。建立现代公共文化服务体系，形成覆盖城乡的市、县、镇、［3］温铁军，邱建生，车海生.改革开放40 年“三农”问

村四级公共文化网络格局。题的演进与乡村振兴战略的提出［J］.理论探讨，2018（05）：

四是逐步取消“输血”性质政策，倒逼农业产业升级和5-10.

效率提升。贫困户产业扶持资金、定向采购扶贫产品等政策［4］张海鹏，郜亮亮，闫坤.乡村振兴战略思想的理论渊源、

旨在鼓励贫困地区发展农业产业，实现“输血”到“造血”主要创新和实现路径［J］.中国农村经济，2018（11）：2-16.

的转变，在2020各村各户有一定产业发展基础后，逐步调［5］徐虹，王彩彩.乡村振兴战略下对精准扶贫的再思

整贫困户产业直补、以购代捐等仍带有一定“输血”性质的考［J］.农村经济，2018（3）：11-17.

政策，以市场为导向，倒逼产业升级，实现由传统种养到特

色种养，由粗放生产到集约农业，由小农经济到规模化、标

准化生产转变。逐步取消就业扶贫政策中对各类生产经营主

参考文献

●作者单位：西南财经大学中国西部经济研究中心

四川 成都 611130

- 39 -