中国扶贫攻坚40年

中国扶贫攻坚40年

作者：汤敏

来源：《社会治理》 2018年第11期

从改革开放之初的1978年到现在，如果按当前的扶贫标准，我国已经有7.9亿人脱贫，按

照联合国的统计，该数字占到了这一期间全世界脱贫人口的70%以上。过去五年间，我国已经

有6600万的农村人口脱离了贫困。今天，中国经济已经进入了一个新时代。形势在变，环境在

变，我们未来的任务也在变。但“变”中有“不变”，那就是扶贫助弱是中国特色社会主义的

长期主题。

一、扶贫40年奋斗史

新中国成立以来，党和政府一直推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础

极端薄弱，生产能力低下，经过曲折的发展，到1978年，我国还是世界上贫困人口最多的发展

中国家之一。按世界银行公布的数字，1981年中国的贫困人口高达4.9亿人，贫困发生率为

43%。在过去的40年里，扶贫标准根据经济社会的发展经过几次大的调整，扶贫政策也随之不

断变化：从开始的“救济式扶贫”到现在的“精准扶贫”，中国的扶贫开发大致经过了五个阶

段。

一是体制改革推动扶贫阶段（ 1978 -1985年）。自1978年开始的改革，首先是以家庭承

包经营制度取代人民公社“一大二公”的集体经营制度。通过农产品价格提升、产业结构调整

以及非农业领域就业的渠道，将利益传递到贫困人口。同时，中央开始推动类似扶贫开发的以

工代赈计划和“三西”农业专项建设项目。到1985年底，没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人

减少到1.25亿人。

二是有组织的大规模扶贫阶段（1986 -1993年）。1986年，国务院贫困地区经济开发领导

小组成立，拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发序幕。当时农村年人均纯收入在

206元以下的约有1.25亿人，占农村总人口的14.8%。国家划分了18个集中连片困难地区，依

据农民人均收入，制定了国家贫困县标准，划定了331个国家贫困县。到1992年底，农村依靠

其收入不能维持基本生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

三是“八七”扶贫攻坚计划阶段（1993-2000年）。“八七”的含义是：在20世纪的最后

七年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年“国务院贫困地区经

济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。列入“八七扶贫攻坚计划”的国家重

点扶持贫困县调整为592个。在这七年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。到2000年，

中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，贫困发生率下降到3.5%。

四是以整村推进为主要特征的阶段（2001-2010年）。国家制定了新世纪第一个农村扶贫

开发纲要，扶贫政策在保留和适当调整重点县的同时，把目标瞄准到村级，重点实施“整村推

进”。在全国确定了14.8万个贫困村。此阶段逐步在农村全面建立了最低生活保障制度，对没

有劳动能力或丧失劳动能力的部分农村贫困人口，给予最低生活保障，初步形成了低保维持生

存、扶贫促进发展的工作格局。最后是当前以精准扶贫为特征的阶段（2011-2020年）。在这

一阶段扶贫的标准走出了仅以货币为标准的模式，实行的是多维贫困标准“两不愁，三保障”，

即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，并将农民人均纯收入

2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准，从货币贫困标准的角度看，这一标准一下子

就比2009年的标准提高了92%。这一阶段的特点是把区域发展和个人帮扶结合起来，划定集中

连片特困地区，实施精准扶贫的方略，使得扶贫有效集中在贫困人口身上。

党的十八大以后，在习近平总书记的亲自推动下，“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。

在全国范围内建档立卡识别贫困人口。2015年中央制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中

央扶贫开发工作会议期间，中西部22个省（区）党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，

立下军令状。

二、空前绝后的精准扶贫

中国目前实行的精准扶贫方式应该说是空前绝后、前无古人后无来者的。在全国范围内，

把每一贫困户都找出来，建档立卡，一户一策，在中华民族的发展史上从未有过，所以是“空

前的”；这次脱贫攻坚完成后，中国就没有绝对贫困了，所以是“绝后”的。极少数无劳动能

力的贫困人口会由低保兜底。未来还会有相对贫困的人群，而且相对贫困会长期存在。但是，

解决相对贫困问题不再需要这么大规模的精准扶贫方式。在世界范围来看，也很难有一个发展

中国家能够有这样强的执行力再来推行精准扶贫模式。所以说，精准扶贫是一个前无古人后无

来者的壮举。常言道，行百里者半九十。未来的三年，我国还有3000万贫困人口要脱贫，这个

规模虽然只有五年前贫困人口的三分之一，但扶贫越到后面任务就越艰巨。脱贫攻坚要啃几块

硬骨头。

第一块硬骨头叫做深度贫困地区，即三区三州：西藏、新疆南疆四地州、四省藏区，甘肃

临夏州、四川凉山州和云南怒江州。这是目前中国最困难、最需要帮助的地区。目前这里很多

地方的贫困发生率，也就是贫困人口占当地人口的比例还在20%以上。第二块硬骨头就是扶贫

移民搬迁。我们一共要搬一千万人，现在已经搬了589万人，未来两年还要搬411万人。411

万人是一个什么概念？它是近三个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量、

用了十几年时间才搬迁120万移民，现在不到三年内要完成三个三峡移民的规模，困难之大可

想而知。第三块硬骨头是因病因残等致贫的人口。在余下的这三千万贫困人口里有一半左右是

因病或者残疾致贫的，有超过15 %是65岁以上的老人，传统的产业扶贫模式对这些人群并不

合适。第四块硬骨头为内生动力不足之人。“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”非常形象地

描述了这部分人的状况。虽然这批人在三千万贫困人口里面比例并不大，但是非常难扶持，对

村民的负面影响很大。

党的十九大报告提出要打好脱贫攻坚战。什么叫做“好”呢？第一，要有一个稳定的扶贫

长效机制，短期内让贫困户脱贫相对容易，保证长期稳定的脱贫、不返贫挑战则很大。现在的

政策是“脱贫不脱帮扶，脱贫不脱政策”，就是为了保证脱贫效果稳定。第二个“好”就是让

贫困户有获得感。对这种“获得感”非常形象的一个比喻就是：如果给饿肚子的人一件棉袄，

从数据上看他可能脱贫了，但是他并没有获得感。所以一定要满足贫困人口的真实需要。第三，

打好扶贫攻坚战要坚持现行的扶贫标准，不能降低也不能拔高。一些地方把标准拔高，一方面

导致财政很难长期坚持下去，另一方面还会产生 “悬崖效应”：那些没有被定为贫困户的边缘

户，其实原来生活情况跟贫困户也差不太多，但因为没有被定为贫困户，享受不到精准扶贫的

所有优惠政策与资源，如果把脱贫的标准拔得太高，这样一来，他们之间的差距就越来越大，

悬崖效应会越来越严重，引发新的社会不公。

（一）贫困标准制定及解决贫困的困境

国际上通行的方式是，随着社会经济的发展，贫困的标准也要随之不断地深化，特别是要

由解决绝对贫困逐渐发展到缓解相对贫困上去。最早明确提出相对贫困概念的是美国斯坦福大

学的维克托·富克斯（ VictorFuchs），他认为如果一个人或者一个家庭以收入或消费衡量的

生活状况低于社会平均水平并达到某个程度，则可认定其为相对贫困。这也就是说，相对贫困

与社会经济发展水平无关，而仅仅与收入差距有关。只要存在着收入差距，就存在低收入的阶

层，从而就有相对贫困。绝对贫困可以随着经济增长以及社会发展水平的提高而减少，但相对

贫困却只能随收入不平等现象的减少而随之缓解，不可能消除。

对于中国来说，我们可能也要走同样的路。目前一些学者正在研究如何制定2020年后的相

对贫困标准。可以如同过去一样，再画一条贫困线，然后给出减贫指标，一年一年地减下去；

也可以定一人均收入最低的人口比例，比如10 %，人均收入最低的10 %人群都属于相对贫困人

口。我们还面临城市贫困的问题。2020年后，我们应该开始着手解决城市贫困的问题：是城乡

划同一条贫困线，还是城乡各划一条线？这些都是要认真考虑的问题。对于中国来说，贫困还

存在着地域相对集中的问题，在瞄准相对贫困问题之外，如何解决区域性贫困，也是一个大挑

战。不管最终如何确定这个相对贫困的标准，相对贫困都比绝对贫困更难解决，政府与社会更

需要全方位地在政策、财政投入、产业发展和社会治理上进行干预。虽然相对贫困难以消灭，

但可以减少相对贫困的“度”，也就是经济学家常说的减小基尼系数，防止贫富差距不断扩大，

最好还能够缩小，尽管这在全球范围内都是难题，但我们还将为此继续努力。

（二）解决贫困的方法和实践探索

解决相对贫困的另一条出路是让社会阶层流动起来。相对贫困的人数可以不减少，但可以

让贫困的人流动起来，阻断贫困家庭代际传递。对比减少相对贫困的任务来说，加快社会阶层

的流动性难度较低。最直接的办法就是提供公平的教育，让贫困人群的下一代能够与其他人群

场机制已经在这方面发挥了很大作用。政府除了建立好一个公平的市场环境之外，很多精力应

该放在扶贫与助困上。

除此之外，应推动社会价值投资在中国的落地与发展。社会价值投资，有时也被称为“社

会影响力投资”或“影响力投资”，是一种追求可测量的社会价值并兼顾经济回报的投资形式，

为应对社会领域的投融资困境提供了新的选择。如果将传统的公益慈善作为一极，以传统的商

业投资为另一极，社会价值投资则介于两者之间。这种投资方式具有明确的解决社会问题的意

向，有事前预期和可测量的社会价值，同时兼顾财务收益和可持续性，投资项目的财务回报率