天北新区体制创新访谈录.doc

作者简介：

葛海彦，男，中共中央编译局人事部处长，中共中央编译局

政党研究中心副秘书长、副研究员，全国党的建设研究会特邀研

究员，法学博士。主要从事党的建设、中国特色社会主义理论与

实践等研究。近年来，在《求是》杂志、《学习时报》、《大众

日报》、《中直党建》、《人大研究》、《当代世界与社会主义》、

《马克思主义与现实》等报刊发表论文、研究报告等20多篇；合

作出版著作多部。主要有《改革开放三十年的党内民主建设》、

《论中国共产党依法执政的科学内涵与实践要求》、《新形势下

改进机关党建工作机制的若干思考》、《美国政府的绩效评估及

其启示》以及《马克思主义哲学导论》、《“三个代表”与党的

先进性》、《怎样进行党性修养与党性分析》等。

理论家眼里的天北新区体制创新

葛海彦 李伟道

2010年12月，北京大学出版社出版了由著名学者、中央编译

局副局长俞可平主编的《中国地方政府创新案例研究报告

（2009-2010）》一书，书中收录了中共中央编译局副研究员、法

学博士葛海彦撰写的《新疆生产建设兵团发展体制创新的成功探

索—以农七师奎屯天北新区发展模式为例》一文，对天北新区体

制创新的相关问题进行了理论阐述，分析了天北新区发展的优势

和面临的问题，并对加快天北新区的发展提出了自己独到的见解。

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作为中共中央编译局的一名官员和理论工作者，葛海彦博士

对天北新区的发展给予了热心关注，2009年底，冒着严寒，他代

表中国地方政府创新奖评选委员会对天北新区进行了实地调研，

三天紧张的工作日程，一路的所听、所见使他感慨良多，兵团人

坚忍不拔的毅力和勇往直前的创新精神给他留下了深刻印象和深

深思考。返京后，他不仅向评选委员会提交了高水平的调研报告，

而且力荐天北新区入围中国地方政府创新奖。

就天北新区体制创新问题，笔者在读了他的理论文章，结合

天北新区工作实际，对葛海彦博士进行了联线访谈：

笔者：您怎么会想到对天北新区作为案例进行研究呢？

葛海彦：胡锦涛总书记去年在中共中央、国务院召开的新疆工

作座谈会上指出，新疆生产建设兵团在新疆发挥着建设大军、中

流砥柱、铜墙铁壁的作用。要把城镇化、新型工业化、农业现代

化作为兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措

施，增强兵团自我发展能力，支持兵团切实履行好屯垦戍边的重

要职责。近年来，新疆生产建设兵团农七师大力发扬兵团人敢为

天下先的精神，自觉加强体制机制创新，为各项事业发展不断注

入新的生机与活力。2010年1月，由农七师奎屯天北新区管理委

员会申报的“天北新区兵地融合管理体制创新”项目，即奎屯天

北新区发展模式，荣获第五届中国地方政府创新奖，受到学界和

社会有关方面的充分肯定，成为兵团在发展体制创新方面的成功

案例。

奎屯交通便利，能源充足，工业体系比较完整，近年来成为新

兵团的重要组成部分，改革开放以来特别是西部大开发以来，经

济社会健康发展。即使如此，到本世纪初，由于种种原因，奎屯

市发展的区位优势并没有充分发挥出来，城市发展不平衡，基础

设施滞后，产业结构单一，发展速度缓慢等，成为制约其科学发

展的主要因素。现实的挑战主要包括：

一是奎屯自身发展条件有限。土地面积、资源、产业和人口总

量等明显受到限制，特别是缺乏深度发展的支撑力和物质条件。

二是农七师在奎屯发展不足，作为有限。农七师长期以种植棉花

五是如何汲取历史经验教训，推动兵地双方共同发展。奎屯系

兵团所建，1975年以前，奎屯由农七师统一领导，经济发展较快。

1976年后，奎屯分为农七师和奎屯地方政府两个主体管理，即奎

屯由伊犁州直管，农七师划归乌苏中心县管理，这导致兵地双方

经济发展速度很快放慢。1979年到1982年，奎屯市与管理农七师

的奎屯农垦局合署办公，这时奎屯的生产总值又快速增长。此后，

兵团恢复建制，奎屯再次划分为农七师和奎屯市两个管理主体，

双方经济社会发展速度随之相应放缓。反反复复，奎屯的历史发

展经验启示人们，奎屯经济社会的快速发展需要兵地融合。

笔者：作为兵地双方相互融合、共创共建的新生事物，天北

新区与您所研究的其它政府管理方面的创新体制有何不同呢？

葛海彦：天北新区创造的发展体制和模式，有着明显的特点和

优势：

一是天北新区拥有相对独立的行政管辖权和政府管理职能。

2002年7月16日，中共伊犁哈萨克自治洲委员会、伊犁哈萨克自

治洲人民政府联合发文，在《关于对建设奎屯天北新区若干问题

的批复》（伊州党发[2002]34号）文件、即批准成立天北新区的

文件中明确指出：按照有关法律、法规和法定程序，委托农七师

全权负责新区的投资、建设、管理和内部司法、行政事务和社区

服务。天北新区的工商、税务由奎屯市工商、税务系统进行管理。

为完善对天北新区的管理，农七师、天北新区管委会随后制定了

《奎屯天北新区管理条例》并以议案形式提交伊犁州人大和政协

进行审议。经过兵地双方积极协商，2007年10月，伊犁州政府在

《关于印发自治州州直行政执法主体及执法主体资格依据的通

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知》（伊州政发[2002]20号）文件中明列：奎屯天北新区管委会

财政局、经济发展局、城建局、国土资源房产局、综合行政执法

局为自治州州直行政执法主体、拥有执法主体资格。从实践看，

在运行中，天北新区实际是一个享有相对独立管理权限的行政区

域，天北新区管委会拥有除工商、税务之外的全部政府管理职能，

行使对本辖区61平方公里的行政管辖权。应当说，天北新区并不

是完全意义上的行政区域，但为了保证其拥有相对独立自主的权

利和发展活力，通过奎屯市政府作为行政主体的合法授权有效地

实现了这一目的。

二是明确税收分成比例和保障兵地双方各自权益。中共伊犁州

委、州政府在《关于对建设奎屯天北新区若干问题的批复》（伊

州党发[2002]34号）文件中明确规定：天北新区税收中地方收入

镇化。如天北新区成立第二年，兵团即两次拨付基础设施建设资

金1800万元，并把新区列为优先发展区域，向国家有关部门申报

了投资约3.4亿元的5个基础建设项目。同时通过税收留成建立

造血功能，实现新区的可持续发展。

三是天北新区具有比较健全的城市区域自主发展功能。中共伊

犁州委、州政府在有关文件中规定，天北新区产业结构定位以房

地产开发、商贸、文化教育和旅游等产业为主。天北新区利用其

拥有自主开发建设、招商引资、社会管理的职能，发挥其享有比

较健全的城市独立运行功能优势，在奎屯市整体规划基础上，进

行具体规划设计，推动新区科学、创新、快速发展。在新区规划

建设上，按照“一岛（天北绿岛）、二湖（人工建设姊妹湖）、

四区（行政区、商业区、工业园区、旅游区）”的框架， 突出大

绿化、大水面、大广场和人文景观，在绿化、美化、亮化和净化

上做文章，在城区品牌化、环境生态化、建筑艺术化、基础数字

化、服务个性化上下功夫，真正落实以人为本。在经济发展上，

发挥优势，加强结构调整，重点发展轻工业，尤其着力发展棉纺

四是天北新区实行精简高效的“小政府、大服务”市场化运

作方式。目前奎屯市城区建设面积约36平方公里，其中天北新区

占18平方公里；市区总人口约15万人，其中天北新区约有5万

多人。这就是说，天北新区管理着奎屯市二分之一的城市面积和

三分之一的市区人口，而新区设臵的职能部门却只有10个，管理

人员包括城市开发建设投资经营公司在内共有50多人。新区管委

会以有限的机构、精干的人员和按照服务型政府的要求，通过市

场化运作方式实施有效管理。如新区环境卫生管理问题，就通过

向奎屯市环卫部门支付一定费用购买服务来解决，这样既不用增

加新区人员编制，又可以使奎屯市原有的人力资源得以充分利用。

这种集约化、低成本、服务主导的管理方式，大大提高了行政效

率，促进了政府职能转变，有力地推动了城市经济社会发展。

笔者：天北新区作为特定条件下的创新成果，您认为它有什

么样的示范作用呢？

葛海彦：天北新区发展模式的主要示范作用，我认为在五个

方面。

一是为兵团正确处理屯垦与戍边关系提供了新的思路。党中央

和国务院对兵团的地位与作用向来十分重视和肯定，对兵团的发

展建设一直非常关心。几十年来，兵团几代人发扬艰苦奋斗、无

私奉献的精神，推动兵团各项事业取得了伟大成就。在新的历史

条件下，兵团如何适应新的形势和任务需要，如何应对新的挑战，

如何赋予“屯垦戍边”以新的时代内涵，完成从“屯垦戍边”到

“屯城戍边”、从以从事农业为主到以从事二、三产业为主的历

史性转变等等，是摆在兵团人面前的重大而紧迫的课题。天北新

区的成立，为兵团没有城区平台的师、局发展提供了启示和借鉴，

为兵团正确处理屯垦与戍边的关系、实现新形势下战略性转变、

有效完成中央赋予的神圣使命提供了新的思路。

二是为兵团特殊体制与市场经济对接搭建了桥梁。天北新区

的成立，使农七师较好地解决了兵团特殊体制与社会主义市场经

济对接的难题。天北新区有一个重要功能，就是依托现代城市和

农七师的优势资源，通过税收返还等利益分配机制，为新区市场

业，为推动农七师农业产业化和新型工业化、实现农七师和奎屯

市产业结构战略性调整起到了巨大的推动作用。

四是为推动兵地城镇化建设提供了动力。没有师市合一、没有

相应的政府职能，单纯的兵团驻地推行城镇化建设举步维艰。天

北新区的成立，不仅为兵团拓展二三产业搭建了平台，还为团场

劳动力转移创造了条件，有力地促进了城镇化建设。特别是新区

成立后，奎屯优越的地理位臵充分显现出来，大大加速了生产要

素流动，使相邻周边区域城镇化建设优势从潜在变为现实。天北

新区处在217、312国道交汇处，公路、铁路交通便利，扇形辐射

霍尔果斯、阿拉山口、巴克图、吉木乃等边疆口岸，物流、人流、

信息流、资金流集聚。同时新区依托七师10个农牧团场，南与国

家级石化基地独山子毗邻，西接乌苏农牧大县，与奎屯市连成一

片，三地区域相连、人口集中、资源互动，产业发展互为补充，

是新疆三次产业发达和集中的区域，也是自治区确定沿天山北坡

经济优先发展的核心区域，必将为全疆城镇化建设起到重要的带

动和示范作用。

五是为改善和提高居民生活水平创造了条件。奎屯天北新区

新区还通过开发商业、扩大服务业和工厂招工等途径，先后安臵

下岗职工1200余人，辖区群众成为新区发展最直接的收益者。

六是为推进新疆兵地融合发展提供了成功经验。天北新区创建

以来，以新的理念、模式、体制机制，开创了新时期兵地融合发

展的新局面。天北新区与奎屯市统一规划、合作发展、利益共享，

奎屯市为新区提供发展空间，新区为奎屯市提供高端产业和发展

后劲，有效促进了两者之间良性互动，防止了相互之间恶性竞争。

可以说，这种融合是实质性的互利融合，是各方面都满意的融合，

因而成为全疆兵地融合的典范。近年来，天北新区吸引全疆各地、

兵团各单位纷纷前来学习考察，并迅速在自治区各地以不同方式

兴建了一批天北模式的兵地融合发展区域。毫无疑问，这种融合

发展已成为新疆兵地双方的共识，它为促进边疆区域经济跨越式

发展提供了成功范例。

笔者：天北新区作为兵地融合发展的具体实践，在哪些方面

还需要进一步加深认识，或者说进一步突破思想局限呢？

的政策以及财政供给力度，有效提高中央财政对兵团各项事业发

展的保障水平，大力加强兵团干部人才队伍建设，不断增强兵团

自我发展能力，对于保证260万兵团人在新疆安居乐业、更好地

履行屯垦戍边的光荣职责和神圣使命具有重大意义。

二是兵团的发展壮大离不开融入社会主义市场经济。

建立和发展社会主义市场经济体制，是我国深化改革、扩大开

放的必然要求。新疆生产建设兵团作为一支参与新疆建设和发展

的重要力量，虽然是在计划经济年代形成的特殊体制，但也不能

游离于社会主义市场经济之外，而要积极、全面融入社会主义市

场经济大潮。兵团只有融入社会主义市场经济，积极参与市场分

工与合作，通过市场竞争锤炼自己，才能借助市场机制有效整合

资源，调整产业结构，转变生产方式，提高生产效能，把自己的

优势产业做大做强，从而发展壮大自己。否则，就可能被市场经

阂。特别是天北模式为兵团科学有效地找到了成功融入市场经济

的接口，为兵团人在市场经济中奋力拼搏、大显身手提供了舞台，

为兵团在市场经济中发展自己、壮大自己注入了动力和活力，值

得充分肯定。我们相信，从这一模式中产生出的巨大效能和作用

必将随着时间的推移日益显现出来。

四是天北模式是创新的产物同时需要在创新中不断发展。

天北模式是创新的产物，是兵地双方通过观念创新、制度创新

和体制机制创新在实践中探索形成的，没有思想解放和观念转变、

要通过融合真正达到优势互补、形成合力的目的。要做到这点，

最主要的就是要深化改革，加快创新，要坚定不移地通过观念、

政策、制度和体制机制创新，切实增强人们的开放发展意识、区

域经济概念和相融共赢思想，努力解决天北模式中存在的各种问

题，从而推动天北模式不断深化发展。

五是要通过发展完善使天北模式真正成为成熟的样板模式。

设立天北新区，既是为兵团农七师融入市场经济、推动其发展

壮大搭建平台，也是为不断加快奎屯城市化建设、推动奎屯经济

与社会事业快速发展、增强奎屯经济在天山北坡经济带乃至北疆

地区的辐射力和推动力创造载体。在中央实施西部大开发和推动

区管委会作为农七师派出机构模式延伸至新区范围内的相关事

项；四是可考虑按照新区行政权属于地方政府序列的制度性要求，

通过新区管委会作为奎屯市政府派出机构的模式，行使各项政府

职能，同时也接受奎屯市政府的监督。这样，就可以保证天北新

区在管理上做到独立、统一、高效，使之真正成为区域经济发展

和城市化建设的带动者。

其次，应明确天北新区管委会是新区唯一拥有独立法律地位

的行政主体。应依法规定，新区管委会下设的行政机构在法律上

对外代表管委会行使相应管理权，同时在业务上分别接受农七师、

第四，应始终坚持市场化的模式主要借助市场的手段发展完

善的方针，切实做到突出服务，转变职能。天北模式是时代创新

的体现和反映，“小政府、大社会”是天北模式的显著特征。新

区管委会应自觉按照现代政府治理的要求，坚持把深化行政体制

改革、转变政府职能、提高服务效能和水平、建设法治政府、实