境外人员管理工作中存在的问题和对策探究

境外人员管理工作中存在的问题和对策探究

境外人员管理工作中存在的问题和对策探究

公安出入境管理工作是国家一项重要的涉外行政管理,与政治、经济、社会

生活密切相关,并随着社会的发展而发展,随着形势的变化而变化。我国对外开放

30年以来，出入境管理形势发生了巨大变化：我国公民及外国人出入境人数大

量增加，人员构成、事由和流向呈现多元化趋势，我国社会、科技、经济的发展

对外籍高技术人才、高级管理人才的需求增强。外国人非法入境、非法居留、非

法就业的现象也日趋严重，国际恐怖分子、跨境犯罪集团通过出入境渠道潜入潜

出从事分裂、恐怖、组织偷渡等严重危害我国安全和稳定的威胁上升。

随着我国第十二个五年计划的强力推进和国内经济的快速增长，当前，我省

也积极投入到“桥头堡”建设的热潮中，越来越多的外来力量纷纷加入到我省建

设发展的大潮中来，他们在华从事投资、经商、旅游等各种活动，推动了我国经

济的快速升温。然而，如此的大好形势在某种程度上也使得我省公安出入境管理

部门面临的情况变得日益复杂，工作难度相对扩大。**县作为云南省边境地区的

二线边境县，也是周边国家地区人员进入我国内、省内的重要交通要道之一。在

这样的大环境下，如何抓住机遇，加强我县出入境管理工作显得尤为重要。现结

合我县外国人管理工作实际就当前**县出入境管理部门对境外人员管理服务工

作中存在的问题和薄弱环节及对策，进行简要分析探究。

一、新形势下，我县境外人员管理服务工作中存在的主要问题及其成因:

(一)外国人工作领导小组的作用发挥不到位，影响了对外国人工作管理的

有效性。

外国人工作领导小组是一个由公安局出入境管理部门牵头，包括政府多个部

门组成的对外国人管理工作的组织，应是一个有效的处理外国人相关事件的机构，

由于种种原因，虽然在省、州一级有相对健全的体制和运行机制，但由于是多部

门分工合作，内耗扯皮现象严重，其实是一个有名无实的机构，而在县一级，机

构的设置还比较欠缺，未解决公安机关出入境管理部门单打独斗的实际现状。

(二)出入境管理部门与地方政府相关部门及各警种之间的配合还有待加强。

出入境管理工作中对境外人员的管理不仅仅是当地公安出入境管理部门的

事，它还涉及公安边防部门、外事部门、广电文化旅游局、民宗局及各个警种等

相关部门，在实际的工作当中，这些部门的协调配合还不是很密切，甚至有的部

门根本就不重视对外国人相关工作。

(三)境外人员管理基础信息资料录入工作薄弱，动态管理不到位。

一是

根据我队掌握的情况分析，我局出入境管理部门对境外人员动态管理不到位

问题主要表现为：境外人员申报住宿登记意识低。许多境外人员尤其是入境到我

县的**籍人员不了解我国出入境管理有关法律法规，入境后不主动到公安派出所

申报，且不到出入境管理部门办理临时居留证，造成难以做到“底数清、情况明”。

基础工作不够扎实，将辖区内外国人纳入实有人口管理工作呈滞后状态。有的地

方基层社区民警在实施境外人员管理工作中存在畏难情绪，呈现不敢查、不愿查、

查处不到位或缺乏管理意识的情形。客观上对推进将外国人纳入实有人口管理工

作的进程造成了很大影响。辖区内部分规模相对较小的宾馆旅店对公安机关要求

住宿登记上传的意识较差，加之，公安机关对不及时录入上传外国人住宿信息的

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旅店业处罚不到位。当中旅店业管理人员流动性大，责任心差，是信息录入上报

不及时不准确的原因之一，相关派出所轻检查、轻处罚也是对此现象的纵容，真

接导致了此类现象屡禁不止。部分派出所的民警上报辖区外国人住宿信息不及时、

不准确，外国人相对少的基层派出所社区民警对外国人管理工作意识不强、业务

不熟，不清楚如何登记和上报信息，直接导致了信息录入的不准确，不全面，不

及时。对境外人员的动态管理不到位。加之，来华境外人员目的多样、居住不集

中、活动范围分布广，给出入境管理部门的信息录入工作增加了难度

(四)未按照要求严格落实邀请单位登记备案制度，对信誉等级评价和外国

人签证代办制度工作落实不到位。

一方面是有部分单位在实际工作中，因为业务需要邀请外国人到单位工作和

交流，为了追求利益或对出入境管理法律法规不懂、甚至是法律意识淡薄，警戒

性相对较差，不按相关规定对所邀请到单位的外国人集体和个人进行登记备案。

另一方面是因出入境管理部门工作任务重、重视不够、工作不力、警力不足等诸

多因素的影响，未制定落实单位信誉等级评价和外国人签证代办制度。

(五)与相关部门的沟通联系不密切，对上级业务部门通报出入境管理中的情

报信息研究不透彻或未引起高度的重视。

根据我县的实际工作情况(目前我局出入境管理部门与国保部门是一套人马

两个部门)总结可以看出，在一些非常时期国保部门及其他相关部门收集到的情

报信息也可以为出入境管理工作中对外国人的管理提供决策的依据。其中收集到

包括重点国家人员、重点个人外国人等群体人员的活动的情报信息，都将可能为

我所用。但在实际工作中，少数民警因为部门合作意识差，主观臆断将本部门工

作与其他部门工作分开处理，我县的出入境和国保部门虽然机构设置特殊，但也

会出现类似情况。造成在工作中国保部门收集通报的一些重要的情报信息出入境

管理部门未采纳、未及时通报、甚至于上级出入境管理部门进行通报后未进行认

真组织学习从而导致管控不及时，给予这部分特殊重点人员办理了居留许可证等

相关证件潜入潜出我境内从事非法活动，从而给我国家安全造成重大影响及危害。

(六)对“三非人员 ”的活动规律、趋势、特征及存在的突出问题的研究、

处置不力。

近年来，我国经济快速发展，大量外国人加入到中国经济发展的浪潮中来，

来华外国人在增进了中外交往和经济、科技、文化等领域的交流的同时，也出现

了违法犯罪案(事)件增多等不和谐因素。在全球经济一体化的今天，境外人员在

我国违法犯罪现象不可避免，我国的改革开放恰似打开的窗户，引进阳光的同时

难免也会有苍蝇飞进来。

此外，据各地公安机关通报的数据情况来看，来华外国人违法犯罪绝对数量

不算多，特别是非法居留等一些违法的外国人中，相当部分是由于对我国相关法

律法规和政策不熟悉引起的“非恶意违法”。然而，从近年来的发展状况看，外

国人违法犯罪数量确有逐年上升之势。来自公安部的统计数据表明，外国人在我

国境内从事走私、抢劫、诈骗、盗窃、拐卖妇女、组织偷渡等等违法犯罪活动呈

上升态势，治安问题逐年增多，一些重点城市“三非”(非法入境、非法居留、

非法就业)问题有新的发展。这一系列问题的发展，其中一个重要的因素就是民

警对“三非人员”的活动规律、趋势、特征及存在的突出问题的研究不到位及处

置不力。

根据**近年来的情况来看，因我州地处中**边境，**籍“三非”人员在我州

较为突出，通过我州进入内地的**籍人员也呈逐年增多的趋势，进入我国内地的

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**籍人员很大一部分为“三非”人员，部分人员对我州内地理环境熟悉，他们往

往为减少办证带来的经济负担及办证的繁琐手续，从而选择了绕关避卡偷渡进入

内地。例如：2011年4月18日及2011年5月15日，**出入境管理处分别查获

两起共130余人**籍人员非法进入内地山东务工，两起非法入境人员均系同一家

族**等三人从**召集人员后，采取不为其办理任何有效通行证件偷渡入境后带到

广东某企业打工。查获后，**出入境管理处立即成立了专案组，成立了“4·18”、

“5·15”专案，对两起案件进行了办理，从办理案件中调查的情况分析得出**

籍人员偷渡到我境内的原因有以下几个方面：

1、我国近年来经济飞速发展，加之**内乱、经济萧条，**籍人员进入中国

后可以获得更多的经济收入，甚至部分人员进入内地后不愿回国或与我国公民通

婚，长期非法居留我境内。

2、中**边境地区的**籍人员因历史原因，其大多数人系华人、华侨，他们

在中国有亲戚或祖辈是中国人，经常出入我境内。

3、中国与**的边境线长达2185公里，且大多数边境线无天然屏障，**籍人

员极其容易潜入潜出我境内。

4、绕道避关道路较多，绕过卡点进入我境内极其容易。加之，边防检查卡

点有时疏于检查查验，难免有漏网之鱼，让部分**籍人员绕过关卡逃避了检查。

二、加强对境外人员管理工作的意见和对策：

(一)充分认识加强对境外人员管理工作的必要性。

随着对外开放力度的进一步加大，因公因私来华的外国人逐年递增，这在某

种程度上给出入境管理工作带来了前所未有的挑战。出入境管理部门如何加强民

警队伍自身素质的提高，充分发挥“以人为本”的特色服务，特别是中国是有着

五千年历史的文明古国，要在处理外国人事务中体现中华民族是礼仪之邦的传统，

也就是民警如何文明服务成为了现阶段我国出入境管理部门急需解决的问题。

(二)充分发挥外国人工作领导小组的作用。

外国人工作领导小组按照政府部门的要求已经成立了，就必须要充分发挥其

职能部门存在的作用和意义，这就要求我们公安机关出入境管理部门要按照公安

部、省厅的要求去发挥牵头作用，进行有效的沟通，相关的各个部门，要确定履

行其相关职责，明确工作的具体负责人，做到责任到人，从而使这个机构能够有

效运转，发挥其合力。

(三)加强境外人员管理信息资料录入工作，强化动态管理机制。

紧紧抓住“基础信息采录、网上动态追踪、实地跟踪查控管理”三个关键环

节，着力构建动态环境下“分层分类管理、信息轨迹管理、落地采集查控管理”

的“三位一体”管理新格局，全面提升境外人员管理。

1、明确目标和采集对象。通过开展在辖区内对流动人口信息采集大会战，

努力实现境外人员“信息灵，轨迹清，人来登记，人走注销”信息采集率100%;

2、创新采集方法。一是拉网式集中采集。以社区民警为主导，充分发挥协

管员和社会单位信息采集员作用，依托街道、乡镇、社区等基层组织，对境外人

员进行全面排查清理，开展信息核对和采录工作。社区民警要切实履行对社会单

位信息采集的督促、检查、监管、核验责任，监督社会用工单位、出租房主、特

种行业及娱乐场所、网吧业主，对用工、留宿境外人员信息进行全面采集登记，

落实“人来登记、人走注销”制度。对车站、劳务市场、集贸市场等人口高频流

动地，乡镇派出所要设立流动人口管理工作站，作为流动人口申报点和服务站，

及时对境外人员进行身份核查和信息采集。

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(四)严格落实邀请单位登记备案制度，推行对邀请单位和外国人签证代办

单位进行信誉等级评价。

出入境管理部门要充分重视外国人管理工作，切实提高责任心，切实加强与

社区民警的沟通对接，积极组织相关单位进行宣传培训，建立健全工作资料台账，

逐步推行、落实单位信誉等级评价制度。

(五)加强相关部门之间的协调配合，提高民警的工作能力。

进一步加强对境外人员的管理工作，必须加强各相关单位部门及各警种之间

的协调配合，形成合力，加强民警业务技能学习，不断提升业务水平，特别是出

入境部门是一个业务性、政策性很强的部门，如果出入境管理民警没有相应的知

识，工作只能是纸上谈兵。应以正在开展的“三项重点”及各类“专项行动”、

“双向查缉”等为契机，并结合工作实际，积极开展各项岗位练兵和培训活动，

认真学习法律法规，积极创新境外人员管理方式方法，不断提高民警自身的业务

素质和管理水平。

(六)切实做好宣传教育工作。

结合我县作为边境二线及少数民族聚居地区的实际，分析我县“三非人员”

的活动规律、趋势、特征及存在的突出问题。一是积极拓展教育宣传阵地，向来

华境外人员宣传我国出入境管理法律法规;二是广辟宣传渠道，充分利用发达的

报纸、电视、广播、互联网等宣传媒体，开展出入境管理法律法规宣传;三是利

用办理证件及其他各种与入境人员接触的机会，积极向他们宣传我们的管理理念

和法制理念，促使境外人员能够主动地配合公安出入境管理工作。

(七)建立境外人员长效管理机制。

健全境外人员长效管理机制是确保境外人员管理工作顺利实施的重要因素

之一。具体工作中，一是要规范工作流程，完善和细化规章制度。二是加强领导、

明确职责。进一步明确和落实出入境管理部门各层段、各环节的管理职责，围绕

中心工作，各司其职、各负其责，形成分工明确的管理新格局。三是严格考核、

层层落实。建立一套职责明确、奖惩分明的考评制度，通过不定期考评，推进对

境外人员管理工作的落实。四是加强出入境法律法规立法宗旨的学习，促进出入

境管理工作逐步走上规范化、人性化轨道。

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