晚清财政制度变革

课题论文

财税制度现代化的开端：

晚清财政制度变革

姓 名：

院(系)别： 经济学院

专 业： 经济史

学 号：

2014年12月

摘 要

清朝财政到嘉、道年间已因多年来收支失衡，形致拮据。1840年鸦片战争爆发，战

费支出浩大；战败后，英国侵略者借机敲榨巨额赔款，加重了清政府财政困难。内外交

困，财政改革势在必行。

无论财政改革抑或革命，经济实力和财政管理体制的调整都起着十分重要的作用，

而在中国最后一个封建王朝覆灭的过程中，与经济紧密联系的财政和与改革紧密联系的

官吏，二者有机结合的财政管理体制改革无疑对晚清及后来中国政治经济社会的动态发

展影响巨大。本文试图分析晚清时期财政制度、财政收支状况，探讨晚清中央政府财政

管理体制改革的“势在必行又难行”、中央和地方财政管理体制的调整，晚清各种势力

矛盾的激化，及财政变革深层原因和对其历史教训的思考。

关键词：财政制度；财政收支；财政变革

ABSTRACT

Qing finances to Kerry, said years have been due to years of payments imbalances,

shape-induced constraints. 1840 Opium War, fighting huge expens; after the defeat of the

British invaders took the opportunity to blackmail a huge indemnity, incread the Qing

government financial difficulties. External and fiscal reforms.

Whether fiscal reform or revolution, the adjustment of economic strength and financial

management system plays an important role, and the last feudal dynasty fell in the process,

and cloly linked to the financial and economic reform in clo contact with officials in

China, the two combine the financial management system is undoubtedly the late Qing

Dynasty and later the dynamic development of China's political economy and society a

tremendous impact. This paper attempts to analyze the financial system, fiscal balances the

late Qing Dynasty, the late Qing to explore the central government financial management

reform "imperative and hard-line", the central and local financial management system of

adjustment, the various forces in the late Qing Dynasty contradictions intensification, and the

underlying caus of the financial reform and ponder their history lessons.

Keywords: Financial institution; financial revenue and expenditure; financial reform

目 录

第一章绪论 ..................................................................................................................... 1

1.1背景 .......................................................................... 1

1.2文献综述 ...................................................................... 1

1.2.1国内综述 .................................................................. 1

1.2.2国外综述 .................................................................. 2

1.3主要内容和实现意义 ............................................................ 2

1.3.1主要内容 .................................................................. 2

1.3.2现实意义 .................................................................. 2

第二章内外交困的晚清财政变革 ................................................................................... 4

2.1晚清时期财政收支状况 .......................................................... 4

2.2晚清财政结构变革 .............................................................. 4

第三章晚清财政变革的原因及历史教训 ........................................................................ 6

结 束 语 .......................................................................................................................... 7

参考文献 .......................................................................................................................... 8

第一章 绪论

1.1背景

清朝初年，由于明末王朝四十多年的残酷统治和满洲贵族的屠杀劫掠，中国经济一

片萧条。清军入关后，为巩固其统治，在财政方面制定了一些有利于其长远利益的措施：

一方面对反清势力采取严厉打击政策；另一方面．又逐步采取了一些有利于缓和阶级矛

盾、民族矛盾和有利于社会经济恢复的措施，尤其在赋税方面制订了一些怀柔政策。当

时财政的主要收入为田、漕、盐、关四项，其他杂赋所占的比重不大。四项之中，尤以

地丁最为重要，约占全部岁入的2／3。其次则为盐课。经过百余年的统治，清朝的财政

收入和财政支出都有增长，但相对于当期的西方各国，增长幅度明显缓慢。

在中国财政史上，出现过劳役、实物和货币三种不同形式的赋税形式，这三种形式

虽然直到清末依然存在，但在不同时期、不同形式的赋税在财政中的地位显然是不同的。

到清代，货币形式的赋税最终取代了劳役和实物形式而占据主导地位，除了社会经济条

件的成熟之外，货币赋税比较劳役、实物有着明显的优点构成了这一取代进程的内在逻

辑。清朝财政是一个高度发展了的货币化财政，这个财政货币化的过程一直延续到鸦片

战争以后，这个基本特点对于近代经济的发展产生了重要的影响。经过太平天国时期南

方六省的漕粮改折以及庚子以后江浙漕粮的改折，实物收入已在清朝财政中微乎其微

了，而当时中国农村经济的商品化程度恐怕不会超过20％。清政府的财政收人货币化程

度远远高于农业经济收入的货币化，必须凭借国家的强制力迫使农民向市场抛售农产品

以供纳赋。

1.2文献综述

1.2.1国内综述

清末财税制度的研究集中在20 世纪后。吴廷燮的《清财政考略》（1914 年铅印本）

是国人从整体上研究清代税制的第一部著作。1917 年商务印书馆出版的王振先的《中

国厘金问题 》是国内学者研究厘金问题的第一部著作，受到同时代的国外学者的注意，

如木村增太郎的《中国财政论》（东京大阪屋号书店 1927 年版）就引述过王氏的著作。

罗玉东的《中国厘金史》（商务印书馆 1936 年版）则是 20 世纪上半叶最具代表性

的清代厘金问题领域的研究著作。

在一些通史性著作中，对清末税制也有专门的论述。如刘秉麟的《中国财政小史》

（商务印书馆 1931 年版），对《赋役全书》、《奏销册》等赋税册籍以及田赋、盐税、

关税、杂税等都有简要的叙述。在论文方面，夏鼐的《太平天国前后长江各省之田赋问

题》（《清华学报》1935年 10 卷 2 期）、梁方仲的《田赋史上起运存留的划分与道路远

近的关系》（《人文科学学报》1942 年 1 卷 1 期）、李文治的《清代屯田与漕运》（《学

原》1948 年 2 卷 2 期）是田赋、漕运方面的代表作。汤象龙的《民国以前关税担保

之外债》（《中国近代经济史研究集刊》1935 年 3 卷 1 期）与《光绪三十年粤海关的

改革》（《中国近代经济史研究集刊》1935 年 3 卷 1 期）则是两篇专门研究清末关税

1

的力作。 新中国成立后，对清末税制的研究陷入低谷。在著作方面，主要有彭雨新的

《清代关税制度》（湖北人民出版社 1956 年版）。论文则有汤象龙的《鸦片战争前夕中

国的财政制度》（《财经科学 》1956 年第 1 期）、彭泽益《十九世纪五十至七十年代

清朝财政危机和财政搜刮的加剧》（《历史学》1979 年第 2 期）为代表。 进入 80 年

代以后，清末税制的研究成果层出不穷。如孙翊刚、董庆铮主编的《中国赋税史》（中

国财政经济出版社 1987 年版）、北京经济学院财政教研室编写的《中国近代税制概述》

（北京经济学院出版社，1988）、陈支平的《清代赋役制度演变新探》（厦门大学出版社

1988 年版）、殷崇浩等的《中国税收通史》（光明日报出版社 1991 年版）、郑学檬主

编的《中国赋役制度史》（厦门大学出版社 1994年版）、周志初的《晚清财政经济研究》

（齐鲁书社，2002）都从整体上对清代的税收制度的变化予以充分的注意。

1.2.2国外综述

对于清末税收制度的研究，最早可以追溯到 19 世纪末，时任上海领事的英国人哲

美森撰写的《中国度支考》（上海广学会，1897）中首次介绍了中国的各项税收制度，

如海关洋税、新关洋税、常关税、土药税、杂税等。该书的史料价值很高，在刘锦藻的

《清朝续文献通考》中卷六十六，《国用四》和卷六十八，《国用六》均有所引用，并称

其记述“外人信为无误”。对清末税制的关注也是外国（地区）专家学者研究的重要视

角。除了哲美森的《中国度支考》，在日本有日野勉的《清国盐政考》（东亚同文会，1905）、

吉田虎雄的《中国关税及厘金制度》（东京北文馆，1915）、高柳松一郎的《中国关税制

度论》（京都内外出版株式会社，1920）、木村增太郎的《中国的厘金制度》（东京东亚

事情研究会，1926）、佐伯富的《清代盐政之研究》（东洋史研究会 1956 年版）、重田

德的《清代社会经济史研究》（岩波书店 1975 年版）、冈本隆司的《近代中国与海关》

（名古屋大学出版会 1999 年版）等。在欧美有 E.G. 比尔的《厘金的起源 ——

1853-1864》（麻省坎布里奇，哈佛大学 1958 年版）、英国人莱特的《中国关税沿革

史》（姚曾廙译，三联书店 1958 年版）、王业键的《中华帝国的田赋》（麻省坎布里奇，

哈佛大学 1973 年版）等。在台湾地区有何烈的《厘金制度新探》（台北中国学术著作

奖助委员会 1972 年版）、王业键的《中华帝国的田赋》（哈佛大学出版社 1973 年版）、

赵淑敏的《中国海关史》（台北中央文物供应社 1982 年版）、何汉威的《清末赋税基准

的扩大及其局限》（《中央研究院近代史研究所集刊》1988 年版）等成果。

1.3主要内容和实现意义

1.3.1主要内容

文章首先从大体上阐述晚清时期的财政制度，利用数据对晚清时期的财政收支状况

加以描述，进而对清政府自鸦片战争以来的财政制度变革加以概括，从而深入分析晚清

财政变革的真正原因和历史教训。

1.3.2现实意义

中日甲午战争是1894年7月末～1895年4月日本侵略中国和朝鲜的战争。甲午战争的

失败固然和清政府在政治外交层面上的腐败无能有关，但本质上却体现了一个失败的财

2

政制度对国家政权的影响。在社会的转折时期，现存的形式相继陨灭，转变为新的形式。

“社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机”。诺斯在追究西方世界的兴起时也认

为，竞争中的民族国家，成败的关键在于统治者面临财政压力时采取的所有权政策不同。

华裔学者黄仁宇在他的《中国大历史》等著作中，也多次出色地运用这一方法，来解释

中国历史的变迁，认为中国缓慢衰落的历史与“盛唐之后中国再无有效的税收制度打开

局面”有关。因此，就有必要对晚清财政状况进行深入分析。

第二章 内外交困的晚清财政变革

2.1晚清时期财政收支状况

鸦片战争是晚清财政发生危机的开始。在战争以前，主要依赖于田赋收入的清朝政

府财政尚能维持，政权也因此稳定。表现在财政收支上，每年都能有所结余。但战争一

爆发，军费、赔款立刻使清朝财政显露出固有的弱点，即主要岁入田赋没有什么弹性，

财政收入增长的空间不大。从战争爆发的道光二十年(1840年)到道光二十九年(1849

年)9年时间里，只有一年财政结余。常年财政收支的紧张状况，还不足以显示鸦片战争

后1O年内清朝财政问题的严重性。除常年财政亏空外，1O年间还有例外支出8000万两，

盘查省库等亏空1543万两。

太平军起义(1851-1864)爆发后，清政府军费开支激增，税源大量减少(税收的重要

来源地长江地区成为战区)，财政危机更加严重。1821至1834年，户部平均库存银两为

2000万两，1850年下降到不足200万两，而下表2显示，在1853至1858年间，户部结存的

银两竟然只有1O万两左右，1858年更降到5万多两。

甲午战争及对日赔款，将本已得到一段时间恢复的清政府财政，再一次推向危机之

中。由于户部档案被八国联军战火毁灭，难以得到较可靠数字，只能用当时掌管海关的

英国人赫德的调查数据。数据显示，1895至1901年期间，清政府岁人总数约为8800万两

白银，而岁出为10100多万两白银，每年亏空高达1300万两。1894至1899年5年间户部库

存白银，除1897年外，有4年大大低于1894年之前的储银水平，1898年户部储银不足4O

万两，只有1891年的36.5%。当时的财政危机状况可见一斑。

八国联军侵华战争，把清政府财政推向崩溃的边缘。庚子赔款总额高达4.5亿两，

39年本息共计9.8亿两。1903年清财政收人为10492万两，支出13492万两，亏空额达3000

万两；1910年预算收人为2.97亿两，支出为3.39亿两，亏空额达4169万两，比1903年又

增加了1000万两。

2.2晚清财政结构变革

晚清财政一次次遇到危机，迫使清政府不断去寻找财源，弥补亏空，维持大一统中

央集权政权的存在。鸦片战争后的财政危机，清政府弥补亏空的方法是大开捐输事例(卖

官鬻爵)和要求商人报效捐款，来暂时挽救财政危机，所得收入弥补了亏空总额的一半

多(55.5% )。但显然，这些临时性的措施，只能在短期内奏效，不能解决根本问题，还

会带来吏治的腐败和社会风气的腐化。1848年开始对传统财政收入中的票盐制度、地丁

钱粮和漕政进行整顿，也因种种原因半途夭折。这十年间，有些现代气息的是，来自于

商品进出口贸易的关税收入，在财政收入中的地位越来越重要。关税收入1843年之前，

税额很小，基本上归地方政府和征收者支配；1843年之后，大部分收归中央，到1850年

前后，已超过300万两，约占清政府财政收入的13%。

太平军起义期间，政府应付财政危机的措施主要有：捐输、铸发大钱、举债、创办

厘金。捐输是老调重弹，在1851年开捐时确实增加了不少收入，但此非长久收入，两年

4

后就锐减至可有可无的地步。铸发大钱，实际上是收通货膨胀税，严重损害经济，受到

商民抵制，1853年开铸，1859年就被迫基本上停止。政府举债(以外债为主)，虽古已有

之但确实罕见，是晚清财政中的新事物。但清政府发行的内债，大多伴随着勒索和摊派，

只能救一时之急，始终在收入中不占重要地位，也激化了社会矛盾。而且债务毕竟是需

要归还的，其收入只能救急，不能长期依靠。属于晚清财政收入中的创新形式是在1853

年创办了厘金，一种针对内贸、值百抽一(税率1%)、在过关卡时征收的税。厘金和关税，

这两种针对商品贸易的税收，共同形成了甲午战争前清政府新的财政收入形式。

甲午战争后的清政府，应付财政危机的只有向外国3次借款、在国内息借商款、压

缩开支、整顿财政(将一部分地方财政权收归中央)等办法，除了息借商款这种开始有些

正规的内债形式有点新意，已无新招可支，惟有加重钱粮徭役，造成民怨很大。庚子事

变之后，面对严重的财政危机，清王朝除了以关税、盐税为担保大举外债之外，几乎所

有重大的筹款措施，都是通过向地方摊派进行的，而地方只能再向老百姓搜刮。财政危

机带来严重的社会危机。清朝的灭亡，财政破产肯定是重要原因之一。

到了光绪后期，清政府开始整理财政，并于光绪三十四年颁布《清理财政章程》，

规定在户部以下设清理财政处，职责之一是审核中央和地方的预决算报告，汇编国家预

算；各省成立清理财政局，主要为拟定各该省收支章程，造送各该省预决算报告册；宣

统二年正月，拟定《预算册式及例言》，规定预算年度，并于宣统二年、三年，分别编

制出宣统三年、四年全国预算，第一次编成近代形式的预算。另外，清王朝还提出了统

一国库办法，在北京设总库，各省设分库，省下地方设支库，国库由大清银行经理，国

家收支全部汇总国库。

第三章 晚清财政变革的原因及历史教训

可以看出，清朝晚期财政变革是被动的，且向现代财政手段的过渡是片面的，畸形

的。综合上述分析，可以从中得出其深层原因：

首先，晚清财政变革是内外因素共同推动的。在内部，由于吏制腐败和封建制度的

顽固性，政府并不能根据社会经济发展形势的要求调整财政制度。导致人民不堪忍受，

纷纷反抗，较大规模的斗争如太平天国起义和辛亥革命，给本已摇摇欲坠的晚清财政雪

上加霜。由于开支增加，为减少中央财政的压力，伴随摊赔等做法税收主权下放，使得

各地各自为政，不但整个赋税制度无法与近代经济相适应，而且中央财政也失去了抵御

外侮的能力。尽管中央、地方都想增加财力，却都在加重赋税，结果只能引起内乱。而

晚清财政危机的直接因素是白银外流导致银根紧张，这是欧洲列强用鸦片打开，并用火

炮和工业品输出强化的结果。同时，还存在着主观的原因：大量赔款、举借外债，并将

一部分财政主权拱手让于外国入侵者（如海关关税）使整个国家的财力减弱。而清政府

为继续支撑其财政又不可能不依靠外债。于是，中国在中外财政关系中的不独立，进一

步削弱了抗抗外强入侵的能力，增加了晚清统治的反动性和晚清社会的半殖民地性。

其次，通货膨胀迫使清政府不断寻找新财源，扩大财政规模。在自然经济环境下形

成的清朝财政制度，随着商品市场经济的发展和中国经济日益卷入到世界资本主义市场

体系中以后，它的不适应性日益暴露出来。撇开晚清的内忧外患所造成的财政支出大幅

度增加不论，就是这种物价和金融的压力，也足以迫使清王朝加速它的财政规模的扩大。

从1895年到1911年，清朝财政规模由l亿两扩大至3亿两，也正是物价上涨最为猛烈和银

价下跌最为迅速的时候。在我们谴责清政府的种种倒行逆施时，不应该忽视清末财政扩

张中的这种必然因素，正是这种必然因素使中国国家的财政由封建走向近代，而近代国

家乃至现代国家是不能无视财政收支的市场风险的。清末政府对于币制问题的重视，这

也是一个重要原因。

再者，对新兴工商业主的课征刺激了清朝财政收入制度的发展。中国自秦汉以来，

就建立了高度集权的封建专制制度，到清代达到了一个新的高峰。在这种政治框架内，

统治者排斥了封建特权阶层以外的其他社会集团参与政权，更无须资产阶级在资金、人

材和知识方面的支持。重农抑商的经济思想虽然指导着封建国家的经济政策，但是，在

财政上却恰恰相反，即国家的主要财政收入是田赋而不是工商税收。这种情况到了太平

天国以后才发生重大变化。厘金、关税和盐税三大收入成为新的财政支柱。但中国向来

结 束 语

考察这段历史及其成败得失主要的目的还在于以史为鉴。清末，作为近代中国财政

税收制度现代化的开端，所体现出来的历史特征，对于我国当前正在进行的税制改革

具有相当重要的借鉴意义。如何对清末财政改革的原因和历史经验的总结，是本文最

后试图探寻的历史规律和经济规律。参考内外交困的清末财政改革的经验教训，可以

从税收体制、制度和管理三个方面对下一步中国税收改革的方向提供思考问题的视角。

目前中国的税收体制在政府级次和税种划分上存在较大的问题，应该在规范行政体制

的前提下重新划分中央和地方政府的税权。在税制建设方面，可以考虑稳定商品流转

税基础上逐步提高直接税比重，在税系内部作结构性调整改革。税收管理改革亟待解

决的是机构设置的问题，应改变现有国地税机构分设的做法，借鉴历史和外国的经验，

按照税种来设置机构，以期实现高效率、专业化管理。

参考文献

【参考文献】

孙文学，刘佐.中国赋税思想史【M】.中国财政经济出版社.2005.

孙翊刚，王文素.中国财政史【M】.中国社会科学出版社.2007.

黄仁宇．中国大历史【M】．三联书店.1997.

周育民．晚清财政与社会变迁【M】．上海人民出版社.2000.

周伯棣.中国财政史【M】. 上海人民出版社.1981.

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