略论近代中国花捐的开征与演化及其财政

略论近代中国花捐的开征与演化

及其财政－社会形态

张 侃 刘伟彦

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内容摘要 在近代中国的诸多杂捐中，花捐是向妓女和妓馆开征的一

种杂税。西方殖民者利用租界“国中之国”的行政特权移植公娼制度，并

按照欧洲惯例实施花捐。租界的花捐征收方式对中国财政近代化形成辐射

效应。警察制度是清朝推进新政的重要内容，中国地方官员因经费严重不

足，只得利用花捐解决困境。在此过程中，花捐作为地方税并纳入近代财

政体系，加快了章程化、组织化的进程。

关键词 花捐 地方税 花捐公司 财政－社会形态

杂税是溢出正税之外的财政收入的统称，名目琐细是其基本特征之一。

前近代的财政体系中，一般称田赋以外的一切收入为“杂税”。近代以来，

杂捐与杂税为同类异名的财政收入，“名虽称为捐，其实则与税无异”。近

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年来，学界如徐毅、陈锋、王燕等人对杂捐杂税研究颇有成绩，咸同军兴

以后，各省以“捐”的名目开征各色杂税，涉及大部分的可征税对象，其

收入总量相当惊人，成为与厘金、海关税并列的近代新税之一。但杂捐杂

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税时存时废，名目各异，呈现不确定性。由于未纳入各省每年向中央政

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本文为国家社会科学基金重大项目“近代中国工商税收研究”（１６ＺＤＡ１３１）的阶段性成果。

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吴兆莘：《中国税制史》下册，商务印书馆，１９３７，第５页。

徐毅：《晚清捐税综论———以１８５１—１８９４年为背景》，《中国经济史研究》２００９年第３期；

陈锋：《清代前期杂税概论》，《人文论丛》２０１５年第１辑；《晚清财政摊派与杂税的产生

之研究》，《人文论丛》２０１５年第１辑。

王燕：《晚清杂税名目及其产生之必然性初探》，《江汉论坛》２０１３年第８期。

王燕、陈锋：《试论晚清杂税的不确定特征》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）２０１６

年第３期。

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近代史学刊（第２０辑）

府奏销的财政收入，梁启超认为这是供应地方挥霍的经费，“徒以供官吏中

饱，劣绅包揽之资”。不过，杂捐杂税的开征与展开的历史情境极为复杂，

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规模扩大与晚清不断扩张的地方事务有关，远非“包揽中饱”所能概括，

而且这种财政转变塑造了“道府州县为单位、以捐税收支为基本支撑的地

方财政”，正如学者认识到的，“杂捐在很大程成为地方财政尤其是县级财

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政的主导力量”。可以说，杂捐之“杂”展现了近代财政制度的多元性特

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征，一方面征税对象越来越多元，另一方面征税和用税过程又牵涉了多方

博弈。

在近代中国的诸多杂捐中，花捐作为向妓女和妓馆开征的税收，是较

为特殊的一种杂捐，在各地有不同称法，如妓捐、娼妓捐、乐户捐、娼寮

捐、花粉捐（九江）、嫁业捐、妓门捐、妓女营业捐、妓女营业牌照捐等。

地方政府征收花捐之余，还派生出花筵捐、花捐附加费等杂捐。虽然花捐

开征尚有道德争议，但在地方财政中具有重要地位。１９４９年上海解放之际，

饶漱石还在接管上海的指示中说：“对上海旧有的税收，原则上仅个别明显

的苛捐杂税与政治上对我们不利的反共戡乱税等应停止，一般仍照旧征收，

就是花捐，也不应马上废除，因为上海的妓女非短期内所能取消，当然还

要照旧收税。如果说它不合理，也只是大合理中的小不合理。”目前除了

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部分娼妓史研究论著涉及近代花捐外，只有苏全有、曹瑞冬等人的专题论

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文有所论述，还有继续拓展的空间。本文在前人研究基础上，以财政－社

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会的视野考察近代花捐的历史演进，分析其开征与展开所交织的多重社会

经济关系。

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梁启超：《中国改革财政私案》，《饮冰室合集》，《文集》第１册，中华书局，１９８９，第５２

页。

徐毅：《晚清捐税综论———以１８５１—１８９４年为背景》，《中国经济史研究》２００９年第３期。

王燕：《晚清杂税与杂捐之别刍论———兼论杂捐与地方财政的形成》，《清华大学学报》（哲

《饶漱石关于接管上海问题的报告（１９４９年５月６日）》，中共上海市委党史研究室、上海

学社会科学版）２０１８年第３期。

市档案馆合编《接管上海》（上），文献资料，中国广播电视出版社，１９９３，第３９—４０页。

２００９；刘雅婧：《近代苏州娼妓问题初探（１９２１—１９２８）———以〈吴语〉的相关报道为中

心》，《近代史学刊》２０１４年第１期。

⑥

《中国近代妓女史》，上海人民出版社，２００５；张超：《民国娼妓盛衰》，社会科学出版社，

张白庆：《中国城市早期现代化过程中的娼妓问题》，《史学月刊》１９９９年第１期；邵雍：

苏全有等：《论清末妓捐》，《濮阳职业技术学院学报》２０１３年第２期；《论民国妓捐》，

八届张晋藩法律史学基金会有奖征文大赛获奖论文，２０１８。

《安阳工学院学报》２０１３年第１期；曹瑞冬：《清末民初广东的花捐包征与政商关系》，第

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略论近代中国花捐的开征与演化及其财政－社会形态

一 租界移植公娼制与花捐开征

近代中国花捐开征与西方殖民者移植的公娼制度有密切关系。近代公

娼制度起源于法国大革命，当时性病影响了军队战斗力，迫使政府对妓院

进行规范管理。１７９８年，警方雇用两名私人医生为巴黎妓女体检。１８０２年，

巴黎建立了一家诊疗所，妓女登记造册，要求每周进行两次体检，因此公

娼制度也称为娼妓检验制度。公娼制度从法、德开始，很快传遍欧洲。英

国割占香港后，就逐渐采用国际惯例建立公娼制度。１８４５年，香港总督德

维斯（ＪｏｈｎＦｒａｎｃｉｓＤａｖｉｓ）承认妓院公开营业，下令按月向妓院、妓女征收

１５８人，月征妓捐３９０元。后人为了说明上海在１８７７年征收花捐的合理性，

还特别指出“西官欲以治香港者治上海”的渊源。

上海公共租界最早开征花捐除了维护公共卫生的目的之外，与租界市

政经费的筹集也有关联。１８４９年７月，道路码头委员会开征码头捐，成为

市政经费的常规来源。但１８６５年，码头捐收入比估计减少了白银２５０００

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两。为了弥补缺口，工部局筹划针对类似码头捐等具有特许性质的经营活

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动开征税收。此时租界内的娼妓业逐渐繁荣，“上海之洋泾浜，甚胜地也，

中外杂处，商贾辐辏，俗尚繁华，习成淫佚，故妓馆之多，甲于天下”。

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根据统计，接待洋人的妓院有２７家，妓女９２人；华洋兼营的妓院３５家，

妓女１３１人；接待华人的妓院３８２家，妓女１３５２人；法租界妓院２５０家，

妓女２６００人，其中２４家妓院（妓女９０人）为洋人常去的场所。于是，

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租界工部局将花捐提上了日程。１８６８年，工部局董事米契（Ｍｉｔｃｈ）向董事

会提出对租界内妓女进行医学检查。１８７０年，工部局警务督察彭福尔德向

工部局董事会提交了一份关于界内开设妓院的法规，要求批准颁发开设或

经营妓院的执照前，按标准向工部局缴纳保证金，在妓院停业时将其予以

退还。妓院将分为两等：一等妓院的妓女须每人交１０元保证金，二等妓院

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妓捐，妓院每月５元／户，妓女每人１􀆰５元／月。当时全港妓院３１家，妓女

武强：《近代上海对外贸易与市政经费筹集：以码头捐为中心的分析》，《国家航海》２０１５

年第１３辑。

李东鹏：《租地人会议时期上海工部局财政收入研究》，上海师范大学中国近代社会研究中

《上海新报》１８６９年１１月１３日。

心编《情缘江南：唐力行教授七十华诞庆寿论文集》，上海书店出版社，２０１４，第６１９页。

转见邵雍《中国近代妓女史》，上海人民出版社，２００５，第９２页。

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