论侦查权的合理配置

论侦查权的合理配置

刘为军

【摘 要】合理配置侦查权是打击犯罪和保障人权的双重需要.我国侦查权配置采用

了多重标准,各侦查系统自成体系,互相平等又同时兼具侦查之外的其他职责,这种模

式总体上是合理的,但也存在一些弊端.合理配置侦查权需要考虑各种因素,最重要的

是侦查效率和侦查公正两大标准,既要符合专业化的发展趋势,又要有利于权力的监

督和制约.以这些标准检视我国侦查权的配置,可以对侦查权进行适度调整,例如可以

考虑将涉税案件侦查权自公安机关移转至税务机关,以提高侦查效率、减轻公安机

关压力并加强对税务机关的检察监督.

【期刊名称】《犯罪研究》

【年(卷),期】2010(000)005

【总页数】8页(P2-9)

【关键词】侦查权;合理配置;涉税案件

【作 者】刘为军

【作者单位】中国人民公安大学

【正文语种】中 文

侦查权是侦查所表现出来的一种权能。从实际存在的侦查权现象出发，完全可以在

多种角度上对侦查权进行界定。① 张步文：《刑事侦查权研究》，中国检察出版

社2007年版，第27-35页。但不管如何概括，对侦查权的完整理解，总是和侦

查行为相联系，且至少应当能够回答以下三个问题：一是哪些主体可以实施侦查行

为，即侦查主体的外延；二是侦查主体可以实施哪些侦查行为，即侦查权的内容；

三是侦查主体可以在何种条件下实施限定的侦查行为，即侦查权运行的条件。以上

问题，都关系着侦查权的配置，并且包含着配置的两大最核心问题：谁是最合适的

侦查权主体以及应赋予侦查权主体的权力限度。为了论述的方便，本文所指的侦查

权配置，是侦查权在不同机关之间以及同一机关内部不同部门之间的划分，前者如

据，如监狱管辖在监狱内部发生的案件，军队保卫部门侦查在军队内部发生的案件，

大致是属人管辖为主的分工模式。① 属人原则在军地互涉案件的管辖方面表现最

为明显，除涉及军事秘密或需要合并侦查，现役和普通公民的共同犯罪案件，

自领域内对数量有限的特定案件行使侦查权。相应地，国家在公安机关的人力、物

力、财力等配备也是最为强大的。不过，这些主体相互之间没有隶属关系。刑事诉

讼法第4条规定“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，

行使与公安机关相同的职权”，第225条规定“军队保卫部门、监狱办理刑事案

件，适用本法的有关规定”，等等，都足以说明这些主体是平等的侦查主体，对自

己所管辖的案件进行侦查时所享有的实际权能也相差无几。虽然检察机关有权对其

他侦查主体的侦查活动进行监督，但从事监督时的检察机关是以法律监督机关而非

侦查机关身份出现的。

侦查主体在侦办案件时的独立性和平等性，是摆脱外界干涉和实现权责自负的重要

保障，但在实际运作过程中很难避免出现一些问题。例如，公安机关受理的案件中，

有时涉及检察机关管辖的案件，而检察机关立案管辖的案件也往往涉及应由公安机

关管辖的案件；又如公安机关在办理经济犯罪案件时，往往能够发现贿赂罪的证据

线索等等，根据刑事诉讼法的有关规定，应该按照移交程序处理，即使不出现“该

交不交、自行处理”或“不及时移交”等违法现象，这种移交程序本身就延误了调

查取证的最佳时机，加上官僚主义作风日盛，给各自工作带来一系列难以挽回的消

极影响。① 何诗扬：《论侦查权的优化配置》，载《法学论坛》2008年第5期。

言之，法律设定侦查主体时应考虑其完成任务和承担责任的现实能力。亦有学者认

为，侦查权的优化配置应遵循人权保障、控辩平衡、资源整合、权力受制等原则。

③ 谭世贵：《论侦查权的配置与制约》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》

2008第6期。这些原则为侦查权配置所设定的标准较多，即由某主体承担侦查权

将比其他主体更能实现保障人权责任，更能整合各种资源，侦查权更易受到监控。

这些标准触及到了侦查权配置的核心，但阐述不够全面，且过于简略。

我们认为，侦查权配置的目的是为了更好地行使侦查权，实现打击犯罪和保障人权

方面的双赢，这些要求可以转化为对侦查效率和侦查公正的双重诉求。据此，侦查

的效率和侦查的公正是侦查权设置时应加以考虑的最核心要素：

一方面，配置侦查权时应考虑侦查的效率。侦查行为是法律行为，但同时也是经济

活动。作为经济活动，侦查行为受制于侦查资源的有限性，必须遵循效率理念，力

求以尽可能少的资源投入获得尽可能大的侦查收益（主要是侦破率）。配置侦查权

时必须充分考虑侦查行为的法律性和经济性，必须保证配置之后的侦查权行使合乎

经济原则。为此，在决定赋予某个机关某项侦查权时，必须审查待授权机关的机构

结珍译，中国政法大学出版社1999年版，第377页。在日本，除警察和检察官

享有侦查权以外，还有大量人员也享有一定范围的侦查权，如监狱长或分监长以及

其他监狱职员、森林管理署的职员、担负公有林业事务的北海道官员、船长和其他

职员、皇宫护卫官、日本国有铁道的负责人员或职员、担负取缔狩猎事务的都道府

县官员、劳动基准监督员、船员劳务官、海上保安官和海上保安官补、麻醉药品取

缔官和麻醉药品取缔员、邮政监察官、矿务监督官、渔业监察官和渔业监督员、自

卫队警务官和自卫队警务官补、国税厅监督官等。① [日]伊藤荣树：《日本检察厅

法逐条解释》，徐益初、林青译，中国检察出版社1990年版，第42-43页。而

在美国，联邦层面享有侦查权的执法机构就达六十余个。② 何家弘主编：《中外

司法体制研究》，中国检察出版社2004年版，第111页。

我国侦查权配置的现状本身就是侦查专门化发展到一定阶段的结果。就这一规律而

言，公安机关之外的其他侦查机关都具有一定的专业属性，如军队保卫部门和监狱

主要负责系统内发生的刑事案件的侦查，带有非常鲜明的“行业色彩”。而公安机

关内部下设的众多而且仍然有继续细分趋势③ 侦查权细分的典型例子如现在许多

地方在公安机关刑侦部门下设的专业队上，比如打黑专业队、打拐专业队等。检察

院系统近些年对渎职侵权犯罪侦查机构的强化和升格也能反映出侦查专门化的特征。

的专业性侦查机构，更足以说明侦查专门化对侦查权配置的深刻影响。可以想见，

之间的内耗和摩擦，从而难以形成打击职务犯罪的合力。”④ 谭世贵：《论侦查

权的配置与制约》，载《汕头大学学报（人文社会科学版）》2008年第6期。我

们并不完全赞同这种看法，但这种看法至少说明一点：不经科学论证且表现得过于

随意的侦查权细分，不但无助于效率的提高，还会变成效率的障碍。所以，侦查权

也非只能分不能合。过度的专门化将导致侦查机关应对犯罪方面的众多困难。正因

为如此，有些国家在经历专门化进程后又出现向一般化回流的趋势。⑤ 何家弘：

《外国犯罪侦查制度》，中国人民大学出版社1995年版，第111-112页。

侦查权分也好，合也好，背后都是对侦查效率的追求，都是实现对有效资源的最大

利用，需要考察当时的具体社会背景和侦查主体自身承受能力，综合权衡。换个角

度讲，我们也没有必要只寻求某机构侦查权的单向扩大或缩小，如有需要，完全可

以对同一机构同步进行扩权与限权。⑥ 在这一点上，瑞典的经验是值得我们注意

的。在近些年的改革方案中，瑞典检察权的扩大和限缩是同步进行的，检察机关对

某些案件的侦查权被要求出让给警察机关，但是同时又强化了检察机关在侦查案件

时对警察的指挥权以及警察的支援义务。参见陈琴、刘为军：《瑞典的检警关系及

发展趋势》，《中国刑事法杂志》2009年第3期。

另一方面，配置侦查权需要考虑对侦查公正的诉求。侦查权是一种国家权力，人们

严格说来，侦查主体之间以及主体内部对侦查权的配置并非实现侦查公正的最重要

因素，但由合适的侦查权主体实施侦查，并彰显对该主体的监督和控制，对促进个

案公正大有裨益。因此，侦查权配置时必须将对侦查权的制约因素纳入考量范围。

除在侦查机关之外，他必须考虑机构改革产生的经济成本，以及观念变革、与现行

政治、行政、司法体制相衔接等各种因素。如果改革的成本太大，而预期的收益并

不明显，那么决策者将转向维持现状，或者对现状进行微调。因此，新的权力配置

模型必须同时具备可操作性或现实可行性。

假定侦查权内容不变，侦查权的配置可以有以下几种方式：一是将本来由某侦查主

体享有的侦查权交由另一侦查主体，例如1996年刑事诉讼法修改时把原属检察院

的经济犯罪侦查权转交公安机关；二是新设侦查主体，海关缉私局即属于此类；三

是同一侦查主体内部增设、调整具体侦办案件的机构。例如公安机关内部经侦、证

券犯罪侦查分局、禁毒、网络监察等部门的设立以及刑侦、治安部门之间在案件管

辖权上的调整。四是侦查权的归集，即将分散在不同部门的侦查权归口至同一个机

构。

侦查权的重新配置极为复杂。对每类案件的侦查权配置进行重新评估都需要开展大

侦处、侦查科、税侦办公室、打击涉税犯罪办公室等，不一而足。在工作模式上，

各地的做法也不尽相同，有的由公安机关独立办案，有的则由驻税务机关独立办案，

还有的由公安机关与税务机关联合办案。① 徐震：《涉税犯罪案件侦查机制研

究》，载赵永琛等主编：《侦查论丛（第1卷）》，法律出版社2003年版，第

373页。管辖与侦办体制不顺，严重影响了侦查职能的发挥。

其次，公安机关在侦查取证上严重依赖税务机关，客观上增加了不少办案环节，也

增加了监督的难度。公安机关立案侦查的税务犯罪案件主要来源有二，即税务机关

的移交和公安机关自己直接受理。实践中，公安机关侦办的大部分涉税案件都是税

务机关移交的。在此过程中，公安机关受理案件的数量受到了税务机关的极大制约。

由于公安机关难以直接监督税务机关，再加上地方保护和部门保护现象的存在，因

此很难避免许多涉税案件被税务机关以罚代刑，擅自行政处理而不移交公安机关侦

查。② 张光全等：《公安机关打击涉税犯罪工作存在的问题及对策》，载《辽宁

行政学院学报》2001年第5期。

再次，尽管公安机关有一支专门的经济犯罪侦查队伍，但是由于许多涉税案件都属

于新型案件，公安机关在这一领域的侦查经验相对欠缺。涉税案件的侦查需要应用

挥，并接受公安部长之协调。

第二种模式：借鉴本国林业、铁路警察的设置模式，由公安、国税总局统筹，在各

级国税局建立税务警察，统管国税、地税警务，业务上受公安部领导。

第三种模式：在公安系统内部组建税务警察，专司涉税事项，统管国税、地税警务。

总的看来，第一种模式下的税务警察脱离于公安机关、税务机关之外，自成一体，

不利于与公安、税务机关的协调，在短时间难以具备组建这样一套体系内的物质、

人力等条件；第二种模式借鉴了铁路、林业等部门下设侦查机构的成功经验，但是

这一模式没有注意到铁路公安机关与涉税犯罪侦查机关之间的差别，它们与地方

（或普通）侦查机关在管辖权划分时有着不同的依据。铁路公安机关等的侦查权实

际上仍然是一般管辖权，而涉税犯罪侦查机关的侦查权是专门侦查权，二者差异十

分明显。更何况，由公安机关在税务机关内部设立一套独立的侦查机构，税务机关

无权主动调遣，实际上仍然无法发挥税务机关在涉税犯罪侦查中的优势；第三种模

首先，赋予税务机关侦查权，有利于发挥税务机关的优势，提高侦查效率。

侦查权合理配置的实质就是把权力交给最适合的主体来行使。税务机关是行使国家

税收管理权的机关，法律法规已经赋予了税务机关诸多具体权力。这些权力使税务

机关有能力了解辖区内纳税义务人的基本情况及其应纳税款和实际纳税情况，这些

处”或“以罚代刑”。

再次，赋予税务机关侦查权，符合侦查专门化的现实要求，有利于提高破案率，尤

其是重大犯罪案件和疑难犯罪案件的破案率。专门化最主要的弊端在于它比一般化

侦查需要更多的人力，① 何家弘：《外国犯罪侦查制度》，中国人民大学出版社

1995年版，第39页。赋予税务机关侦查权，对现有稽查队伍进行有效转化，可

以规避这一弊端。

（三）涉税案件侦查权重新配置的立法配套措施

由税务机关行使涉税案件侦查权，是解决我国涉税犯罪侦查领域内诸多问题的良策。

但税务机关侦查权的高效实现，有赖于侦查权运行机制的合理设计。为此，我们建

议修改现行刑事诉讼法和税收征收管理法，从立法上明确授权税务机关以涉税案件

议把目前设于国税系统的税务稽查部门改组为税务警察机构，在国税总局设税务警

察总部，在各省设分支机构，实行垂直领导，同时行使涉税案件的行政调查权和侦

查权。这种设置与公安机关的治安部门、禁毒部门等相似，兼有行政调查和侦查两