国际反洗钱经验对我国的启示

国际反洗钱经验对我国的启示

白茹

【摘 要】20世纪70年代以来,洗钱犯罪已成为世界各国的众矢之的.对中国来说,

反洗钱更成为衡量政府能力、国家荣誉的标志.本文通过对国际反洗钱组织,美国、

英国、澳大利亚反洗钱经验的介绍,将对建立与完善我国反洗钱机制有所启迪.

【期刊名称】《青海金融》

【年(卷),期】2013(000)007

【总页数】3页(P60-62)

【关键词】反洗钱;国际;FAFT;经验;启示

【作 者】白茹

【作者单位】中国人民银行海东地区中心支行 青海平安810600

【正文语种】中 文

【中图分类】F832.31

随着市场经济的发展，洗钱犯罪现象也日趋严重。世界各国的反洗钱实践证明，现

代金融体系已成为洗钱的主要通道。借鉴国际反洗钱的经验，并对其符合我国国情

的部分加以吸收利用，将对我国反洗钱事业大有裨益。

一、反洗钱的国际经验概述

（一）国际组织反洗钱运行机制

自20世纪80年代末以来，出现了一系列的全球性反洗钱协议或组织，其中包括

FATF、国际刑警组织、联合国禁毒署、国际清算银行以及一些地区性国际组织

（如欧盟、欧洲理事会、美洲国家组织、巴塞尔委员会、英联邦、南太平洋论坛）

和双边法律援助条约。然而，在过去十几年间扮演领导角色的机构则是FATF（反

洗钱金融行动特别工作组）。

FAFT于1989年7月16日成立，目前拥有包括32个国家和地区以及2个国际组

织在内的34个成员及20多个观察员。FAFT于1990年2月发布年度报告，就反

洗钱问题提出《关于洗钱问题的40条建议》（《40条建议》），在立法、金融

监管和国际合作方面提出相关建议，并于1996年和2003年对《40条建议》进

行了修改。“9.11”事件后，防范和打击与恐怖融资有关的洗钱犯罪活动需求日增，

FAFT于2001年10月，针对打击恐怖融资提出了8条特别建议。2004年10月

22日，FAFT又通过了关于打击通过现钞运送进行洗钱的“反恐融资的第九条特

别建议”。FAFT的《40+9条建议》是国际反洗钱领域中最著名的指导性文件，

对各国立法以及国际反洗钱法律制度的发展发挥了重要的指导作用。

当前FAFT的任务主要包括四个方面：制定和推广反洗钱和反恐融资领域的标准建

议，促进全球性反洗钱网络的建立；监督该组织成员对反洗钱和反恐融资建议的执

行情况；鼓励非FAFT成员实施FAFT建议；研究洗钱和恐怖融资的类型、趋势、

方法和技术以及相应的打击措施，定期出具反洗钱和反恐融资类型报告。

（二）美国反洗钱机制

美国是世界上最早对洗钱进行法律控制的国家，它的反洗钱执法机关包括财政部、

司法部、美联储、税务总署、海关总署、联邦调查局和美国邮政总署，其中财政部

被明确为反洗钱的主管部门。在美国，有关法律已形成了以《银行保密法》为核心，

辅以一系列反洗钱法令在内的完备体系。其有效性体现在以下两方面：1.在金融监

管层面上，一方面监管机构审慎地提高市场准入标准，采取了必要的措施预防和避

免不适当的任何机构和个人直接或间接地控制、参与金融机构的经营和管理；另一

方面财政部对所有金融机构实行统一登记注册管理，这就使得反洗钱监管司法主管

机构，除了因其特殊的政府职能地位而具备统一协调其它各政府监管部门的能力外，

同时还拥有从源头上直接监控洗钱犯罪的金融渠道。2.在信息流动层面上，美国具

有世界上最为先进完善的信息网络，这从技术基础方面为整个反洗钱监管体系的有

效运作提供了保障。

在监管体系运作方面，美国努力贯彻“风险为本”的原则，这一原则的宗旨用学术

界专业语言来描述就是：“反洗钱规制范围内的义务主体，应科学地评估本行业、

本单位、本部门面临的洗钱风险，有轻重、有主次地履行反洗钱合规职责，以有效

监控和防范潜在的洗钱风险行为”。

（三）英国反洗钱机制

收益法》、1987年《金融交易报告法》、《2002年犯罪收益法》、《2002年反

恐融资法》以及一些不具有法律约束效力的指导准则等。它的反洗钱执法机构是由

国家犯罪局、澳大利亚联邦警察、海关总署和税务总署等构成。它的法律规定了客

户身份识别制度、可疑交易上报制度（现金交易或国际电报汇兑中大于或等于

10000澳元的交易）。这些规定不仅适用于银行，也适用于金融公司、保险公司、

信用机构、娱乐场所等行业。澳大利亚还建立了“澳大利亚可疑交易报告分析中心

（AUSTRAC）”，对澳境内及进澳的资金进行监管和跟踪，分析交易数据，寻找

蛛丝马迹，发现洗钱线索，给有关执法部门提供情报信息。在电子化方面，金融机

构按照统一规定的数据格式，在本机构业务处理系统中自动采取交易数据，并通过

网络每天向金融交易报告分析中心传送。分析中心建立了“交易报告运用数据库”，

集中记录、分析、处理各金融机构、人员提交的交易报告，并向有关执法部门提供

信息。

二、我国反洗钱现状

（一）反洗钱法律制度建设情况

我国反洗钱刑事立法与国际反洗钱立法的发展基本上是同步的。1988年联合国

《禁毒公约》生效后，我国全国人大常委会于1990年12月颁布了《关于禁毒的

决定》，规定了“掩饰、隐瞒毒赃性质和来源罪”。1997年修订的《刑法》，以

专门条款规定了洗钱罪。“9.11”事件以后，我国最高立法机关于2001年12月

在《刑法修正案》中，将恐怖主义犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。

我国相继发布了行政法规和一系列金融法规，确立了个人存款账户实名制、银行账

户管理制度以及大额现金管理等制度。2003年3月，人民银行发布了《金融机构

反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑

外汇资金交易报告管理办法》（简称“一个《规定》、两个《办法》”），明确提

出了对银行类金融机构的反洗钱监管要求，确立了我国反洗钱报告和反洗钱信息监

测制度的基本框架。并于2006年11月14日做出重要修改，将反洗钱监管和义

务主体范围由银行业金融机构扩大到证券、期货、保险业金融机构等方面。2006

年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并颁布了

《中华人民共和国反洗钱法》（《反洗钱法》），并于2007年1月1日正式实

施。这标志着以《反洗钱法》为核心，以《金融机构反洗钱规定》和与之配套的

“五个管理办法”为主要内容的中国反洗钱法律法规主体框架体系已经形成。

（二）反洗钱工作开展情况

为履行反洗钱职责，经国务院批准，人民银行于2003年9月成立了反洗钱局，并

于2004年4月，组建了中国反洗钱监测分析中心，负责反洗钱情报的接收和分析

工作。为加强金融系统内部的反洗钱协调工作，2004年4月，人民银行组织召开

了金融监管部门反洗钱工作座谈会，建立了以人民银行牵头，由银监会、证监会、

保监会和外汇局参加的金融部门反洗钱工作协调机制。2004年5月，经国务院批

复同意，调整充实了反洗钱工作部际联席会议组织机构，使成员单位由原来的16

个增至23个，进一步扩大了反洗钱监管领域。至此，国家反洗钱协调机制和金融

业反洗钱协调机制初步建立并开始运转，我国反洗钱工作体系已初步形成。

（三）反洗钱国际合作工作情况

我国政府一贯重视反洗钱领域的国际合作。目前，已签署并批准了《联合国禁毒公

约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》；已经签署了《联合国制止向恐怖主义

提供资助的国际公约》和《联合国反腐败公约》。

2004年10月，欧亚反洗钱与反恐融资小组（EAG）在莫斯科成立，我国成为创

始成员国；2005年1月，我国成为FATF观察员；2007年6月28日，我国成为

FATF正式成员。

三、国际反洗钱经验对我国的启示

以我国的特殊社会制度和社会管理要求为前提，我国反洗钱监管模式必须最大限度

的尊重我国的国情特点，从而表明我国的反洗钱监管模式无法完整照搬任何一种国

际模式。尽管如此，在进行认真比较和分析国际反洗钱经验后，发达国家一些重要

的以及被证实的重要成功经验还是值得我们借鉴的。

（一）建立完善的反洗钱立法体系

国际反洗钱立法从美国最先开始。早在1971年美国国会就通过了《银行保密法》，

其中已经涉及到金融交易的相关规定。1986年美国通过了《反洗钱法》，1989

年开始各国反洗钱的相关法案开始出台。而我国直至2006年才颁布了《中华人民

共和国反洗钱法》，于2007年正式实施。一方面，我国应同步制定《银行保密

法》、《现金交易法》、《外汇管理法》，修订《商业银行法》、《海关法》等，

使这些法律在银行保密制度方面、刑事处罚方面以及调查取证方面与《反洗钱法》

保持一致。另一方面，我国虽于1997年修订了《刑法》，增加了反洗钱条款，但

由于理论上的不足和实践上的缺乏，我国的反洗钱刑事立法还有许多不足。对此，

一是刑法要扩大洗钱罪的对象范围，即洗钱罪的上游犯罪不仅包括毒品犯罪、黑社

会性质的组织犯罪、走私犯罪和恐怖活动四种，还应包括贪污贿赂、逃税、诈骗、

侵占国有资产等犯罪。二是增加相关罪名，保障反洗钱金融制度的执行。以刑法为

后盾，规定任何违反现金交易申报规定，不报、假报信息或故意规避申报的行为构

成妨害交易申报规定罪；以假名开立账户构成犯罪等。

（二）借鉴“风险为本”原则

国际实践证明，以“风险为本”原则构建反洗钱监管模式，两个有效性是各国所共

同的：1.无论是金融机构对其客户、产品的反洗钱监管，还是反洗钱监管部门对金

融机构和特定非金融机构的监管都是比较有效的。2.对于反洗钱监管资源利用的有

险为本”原则作为反洗钱监管模式选择的核心机制是有其科学合理性的。事实上，

2009年后，我国反洗钱监管部门在监管的运作上也潜移默化地倾向于这一原则，

这主要表现在对监管运作进行了一定程度的调整，提出了创建具有中国特色的“以

防为主、打防结合、密切协作、高效务实”的反洗钱机制。

（三）加快电子化建设，建立起广义的社会计算机网络

可由人民银行组织建立金融机构公共网络，利用计算机和网络技术，建立数据中心

条约义务原则或对等的原则提供给有关的国际组织和有关国家反洗钱监管当局，并

从有关国际组织和有关国家反洗钱当局收集反洗钱信息，再及时传达给国内有关部

门。

参考文献

[1]姜威：《反洗钱国际经验与借鉴》[M].中国金融出版社，2010.7.1。

[2]何萍：《反洗钱：比较法的视角》[M].北京大学出版社，2006.8.1。

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