以制度建设为主线推进海关治理现代化

以制度建设为主线

推进海关治理现代化

张建国

摘 要：制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，制度体系是

否科学，直接影响到治理结构是否合理，治理功能是否健全，治理方法是否科学，治

理行为是否有效，治理结果是否满意等。因此，推动海关治理体系和治理能力现代化

的关键是推进海关的制度建设。文章从制度的形成、内容、执行和传承等四个方面详

细分析了当前海关制度建设中存在的问题，并提出相关的思考分析和建议。

关键词：海关制度建设；海关治理体系；海关治理能力；海关现代化

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，

推进国家治理体系和治理能力现代化。这一表述，反映了新形势下我们党对治国理念和方法规

律认识的深化，是中国特色社会主义理论的重大创新和发展。海关作为国家行政执法部门，履

行国家赋予职责所依托的各项法律制度、运行机制和管理模式也是国家治理中的重要组成部

分。海关治理包含海关的治理体系和治理能力两层含义，在推进海关治理现代化的过程中，由

于制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，因此实现海关治理现代化的关键在

于不断地优化和完善海关的制度建设。

一

、

海关治理现代化的关键在于海关的制度现代化

在全面深化改革的背景下，推进海关治理体系和治理能力的现代化的终极目标是实现国家

：．ｃ作者简介：张建国，杭州海关办公室。

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Ｉ Ｉ

在进出境环节上的“善治”，而海关的制度现代化则成为实现这一过程的关键和保障。

（一）制度现代化是现代海关治理的内在要求

从管理到治理是一场革命性的变革，传统意义的国家管理一般以政府为单一主体，是封闭体

系，自上而下单向运行，强调组织、决策、效率；而治理则由多元主体构成，是开放体系，通过

民主式、参与式、互动式的方式使各主体都能平等地参与治理活动，强调民主、法治、制度。①

海关的治理体系是指海关为履行职责，所形成的一整套海关制度体系、组织结构、评价指标等，

是国家治理体系在进出口领域的重要组成。海关的治理能力，是指通过多元化的主体管理、充分

发挥海关治理体系效能的能力水平．是国家治理能力在进出口领域的重要体现。简言之，海关治

理体系和治理能力指的就是海关的制度体系和执行能力。②从一般意义上讲，制度建设是通过组

织行为改进或建立规则的过程，其目的是追求公平和效益。主要包括：制定规则、落实规则、执

行反馈等内容，表现形式是法律法规体系和相应的组织机构。就海关制度建设而言，主要是以

《海关法》为基础，由相关法律法规构成的关税制度、监管制度、通关制度、缉私制度、稽查制

度、统计制度，以及由垂直领导体制、设关原则以及相应的组织机构、行政管理制度、人事培训

制度、财务制度、关务保障制度等共同构成，用以保障和落实国家对外经济和贸易政策的执行。

从海关治理体系和治理能力的辩证关系来看，治理体系和治理能力是一个有机整体，是同一

个过程中两个相辅相成的方面。其中，治理体系是治理能力的基础和前提，只有良好的治理体系

才能提高治理能力，只有提高治理能力，才能充分发挥治理体系的作用。而健全海关治理体系，

提升海关治理能力就必须要确保海关权力运行的制度化和规范化，从而达到善治的目标。现代治

理理论认为，衡量善治有五个标准，即：民主、制度、法治、效率和协调。⑧其中，民主是治理

现代化的基本特征，法治是治理现代化的基本原则，效率是治理现代化的实现目标，协调体现了

现代治理体系作为一个有机整体的运行特点，而制度则是实现治理现代化的根本保障。好的制度

让坏人变好，坏的制度让好人变坏。制度体系是否科学，直接影响到治理结构是否合理，治理功

能是否发挥，治理方法是否科学，治理运行是否有效，治理结果是否满意。因此可以认为，没有

制度的现代化就没有海关治理现代化，而海关治理现代化反过来又反映了海关的制度现代化。从

这个意义上讲，推动海关治理体系和治理能力现代化的关键就是实现海关的制度现代化。

（二）制度现代化是海关改革发展的历史必然

自改革开放以来，中国海关围绕着国家发展战略和中央对海关工作要求开展了大量的理论研

究和实践探索。从１９８７年首次提出“建设有中国特色的社会主义海关”，到１９９８年提出的“现代

海关制度两步发展战略”，再到２００８年提出的“构建海关大监管体系改革发展战略”，乃至到

２０１４年１月成立“全面深化海关改革领导小组”，负责对海关全面深化改革进行总体设计、统筹

协调、督促落实。当我们回顾海关恢弘的改革发展历程不难发现，历次海关改革均从海关业务制

①俞可平主编：《中国治理评论》（第２辑），中国编译出版社２０１２年版。

②详见中国海关学会靳晨光副会长在２０１４年上海分会理论培训班上的讲话材料。

③俞可平：《国家治理现代化的若干问题》，《福建日报》２０１４年６月９日。

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度为切人点。例如，完善口岸通关作业改革、建立以风险管理为核心的业务运行机制、创新加工

贸易和保税监管制度，建立综合治税长效机制，健全海关稽查和企业守法信用体系等等，都是如

此。从管理学的角度看，这段历程实际上就是中国海关不断自我改良、提高效率，从行政管制型

逐步向公共服务型转变的过程。从内在逻辑上讲，这也是一个由传统到开放，由模糊到清晰，由

浅层到深层的发展过程。同时这些尝试也为海关治理现代化提供了坚实的基础和有力的支撑。

但是，我们也应当清醒地认识到，随着改革的持续推进和形势的不断发展，一些深层次的

矛盾也在日积月累，改革已渐人“深水区、攻坚期”；跨境电子商务、供应链管理、离岸贸易、

贸易中间商等新型贸易业态飞速发展，建立在传统贸易模式基础上的海关监管方式与管理模式

受到极大挑战；业务量快速增长和管理资源相对不足的矛盾，严密监管与高效运作之间的矛盾

愈发严重；在全球化进程和新型贸易业态的推动下，越来越多的个人成为跨境贸易和旅游的直

接参与者，传统的海关管理理念和作业模式已难以为继。在这种情况下，积极构建由海关、企

业、社会、民众、媒体等多元主体参与的海关治理体系，并通过制度加以保障，就成为海关继

续发展的必然选择。所以从海关发展的历程来看，“海关治理”实际上是对“海关管理”的一

种“扬弃”，是海关改革发展的历史必然。

（三）制度现代化是摆脱后发劣势的唯一选择

后发劣势理论是由美国经济学家沃森首次提出，后由华人经济学家杨小凯进一步发展完

善。其核心思想是：④落后国家对先进国家在发展模式上有两种模仿途径，一种是制度模仿，

另一种是技术模仿。由于后发国家的模仿空间很大，所以即便没有好的制度条件，也能通过对

发达国家技术和管理模式的模仿，取得发达国家必须在一定制度条件下才能取得的成就。但是

落后国家模仿制度比较困难，因为要改革制度会触犯一些既得利益，因此落后国家会倾向于技

术模仿，并因此而产生路径依赖。所以落后国家虽然可以在短期内取得非常好的发展，但会给

长期发展留下许多隐患，甚至导致全面失败。关于后发劣势的事例也不胜枚举。⑤

通过对中国海关历次改革的动因、过程和实施结果的探究，我们亦可发现，无论是学习国外

先进技术和管理模式，还是接受国际通行规则，中国海关都走在了全国的前列，成效比较明显，

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动作用，但海关的管理能力与中央、地方、企业和社会对海关的期望相比，还存在较大的差距。

由于缺乏相应的制度基础，社会对海关监管和税收征管没有足够的法律遵从意识，由于改革未触

及制度变革，部门间的利益格局不平衡问题依然存在，海关的改革仍处于自我封闭，单打独斗状

态，治理能力受到限制，治理现代化的提升空间受到压缩。从这个意义上讲，中国海关单纯依靠

技术模仿的后发劣势已在显现。因此实现制度现代化就成了中国海关摆脱后发劣势的不二选择。

二、当前海关制度建设与治理现代化要求不相适应的主要表现

海关作为进出境监管机构，其制度体系必须符合国情、关情，要体现国家的总体利益和社

会各阶层的诉求，唯有如此才能适应治理现代化的要求。就目前而言，我国海关制度建设与海

关治理现代化不相适应之处主要变现在：

（一）制度的形成过程缺乏多方参与

目前海关行政执法的主要依据是《海关法》以及由国务院或海关总署颁布的与之配套的行

政法规和部门规章。这些都是宏观层面的制度，落实到微观层面，则是由各职能司局或直属海

关，甚至隶属海关为完成某项工作而专门制定的实施细则、操作规范、工作指引等规范性文

件。从这些制度的形成过程来看，除了《海关法》和部分条例是由全国人大常委会审议通过的

以外，其余或由国务院、海关总署颁布实施，或由职能司局或各级海关直接制定并加以实施。

在制度的形成过程中，明显缺乏与社会各阶层和利益相关者的互动，因此在制度设计上也难以

体现多元化的利益诉求。一个不能反映社会各主体利益诉求的法律制度体系，无法保证全体成

员，至少是社会大多数成员对它的认可，难以承担起“善治”的责任。近年来，网上热炒的

“空姐代购案”、“ｉＰａｄ征税案”等，均使海关执法形象严重受损。单从事件本身来看，“空姐

代购案”本是风险管理在海关旅检现场成功的实战应用案例，但在网络上却被异化为“选择性

执法”。由于缺乏部际协调，商务部个别不负责任的言论则彻底将海关推人舆论的“漩涡”，虽

然事后进行澄清，但影响已难以挽回。如果我们把视角转换到制度层面，不难发现，正是由于

这些制度在设计和形成过程中存在缺陷，没有综合考虑各方的利益，导致海关执法倍受质疑。

现代治理理论强调“多元共治”，在制度设计和形成的过程中应充分考虑并尊重各方的利益，

只有这样才能达成社会各方共同遵守的规则。也只有得到社会各阶层自觉遵守，并共同维护的

制度体系，才能使得我们的执法环境更加和谐，从根本上降低我们的行政成本，提高行政效

率，从而使我们的工作获得全体社会成员的支持。

（二）制度的设计内容与现实脱节

制度的设计内容一定要考虑制度的目标与实施过程中的资源耗费是否匹配，是否与经济发展

的要求相适应，是否具有现实操作性，否则再好的制度也难以落实，治理效果更是无从谈起。目

前海关面临最主要的矛盾就是业务量持续增长与人力资源相对不足之间的矛盾，而且这个矛盾将

长期困扰我们。为有效应对这个矛盾，海关积极引入风险管理机制，但由于在制度体系中未能充

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以制度建设为主线推进海关治理现代化

分体现风险管理思想，导致实际工作中难以落实。总是希望能够管住一切，缺乏主动承担风险的

勇气和抓大放小的智慧。例如，随着跨境电子商务的快速发展，消费者从对外贸易的间接受影响

者变为直接参与者，海关监管对象从传统的大宗货物、进出口企业扩大到社会零售消费终端（个

人），无论是监管范围还是监管难度都大大提高。基于传统理念建立起来的通关监管模式、税收

征管机制都难以胜任形势的变化。虽然海关总署２０１４年公布了５６、５７号公告，但对跨境贸易电

子商务的商品属性和适用税率等关键问题仍未明确，目前海关依然参照个人行邮物品监管征税。

而个人邮递物品制度是在商品匮乏的计划经济时期建立的，以侨眷亲属间的馈赠为主要特征，属

于非贸易物品。网购的个人物品明显带有强烈的商业交易性质，参照传统意义的个人邮递物品方

式监管跨境网购商品显然已与实际情况完全脱节。所以在现实表现上，一方面以“小、零、散”

为特征的网购物品能够轻易避税。另一方面，在征管操作上，还是以传统的申报缴税模式为主，

以快件经营企业为代扣代缴的责任人，以国内收件人作为监管对象，未能有效利用跨境电商服务

平台上经实名认证的支付人信息，不便于海关对跨境贸易的资金往来和贸易真实性的审查。此外，

在关税制度设计上也存在着税目过多、级差过细等弊端，对经济结构、产业保护并无积极影响，

反而人为造成避税空间，为海关执法埋下风险隐患。所有这些问题产生的根源都在于制度设计缺

乏科学性、时代性和现实操作性。因此如果不考虑实际情况，按照传统的思维，沿用陈旧制度，

不管作业环境是Ｈ２０００还是Ｈ２０１０，都只能是用计算机干手工活。

（三）制度的执行环境未引起重视

在制度的制定过程中，必须要考虑所处环境是否与之相配，否则制度设计的目标难以实

现。在现实生活中，很多制度设计的初衷都是“伟大、光荣、正确”的，但实施结果却是令制

定者汗颜、执行者无措、相对人无奈。海关制度的执行环境既包括执法环境，也包括进出口的

市场环境。改革开放以来，为了适应我国外向型经济和对外交流的发展要求，中国海关积极借

鉴国外海关先进管理经验，并逐步内化为我国通关管理中的一些业务运行模式，取得了一定成

效。但我们在学习这些先进经验的时候，关注重点始终停留在体制机制、管理模式、流程设置

等方面，而对于中外海关制度的环境差异却鲜见有深入的比较和分析。例如，在引入风险管理

机制时候，我们关心的是其运作效果如何，解放了多少人力资源，但是对于西方发达国家健全

的市场经济环境，主动的守法意识，自觉的契约精神，完善的社会信用体系，规制严格的银行

资金收付制度等等，都没有进行认真研究。从世界各国海关的职能定位来看，也不尽相同。以

美国海关为例，“９・１ １”之后，其重点转向贸易安全。根据法律规定，所有输往美国的海运货

物，承运人必须于货物在境外港口装船之前２４小时，空运货物在运抵前４小时必须向美国海关

申报货运舱单信息，同时美国海关通过“集装箱安全协议”（ＣＳＩ）和“海关一商界反恐伙伴关

系计划”（Ｃ—ＴＰＡＴ）等行动，与国外海关当局和进出口企业在反恐和贸易安全领域建立良好的

合作关系，海关的布控查验行为并不限于本国的口岸通关环节，无论监管对象在口岸、境内还

是境外，执法机关经过授权均可径行查验。⑥而这些执法条件中国海关目前尚不具备，况且我

⑥Ｓｔｅｆａｎ Ａｎｉｓｚｅｗｓｋｉ，Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ／Ｔａｒｇｅｔｉｎｇ Ｃｅｎｔｅｒｓ－Ｓｔｕｄｙ Ｒｅｐｏｒｔ，２０１ １（６），ＷＣＯ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐａｐｅｒ

Ｎｏ．１５．

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国海关还承担较重的税收职能，管理重点并不相同，简单的“拿来主义”很可能造成“淮南为

橘，淮北为枳”的现象。

（四）制度的传承发展缺乏统筹规划

从１９８０年恢复建制以来，为适应改革开放和经济发展的需要，中国海关积极引入国际先进

经验，不断改革创新，相应的制度体系也在不断修改和完善。这个演进发展历程实际上就是海

关的制度变迁过程。新制度经济学认为，制度变迁应具备科学的统筹和传承机制。⑦从总体上

讲，回顾海关制度变迁的历史，可以说三十余年的改革实践，为海关制度现代化的发展提供了

宝贵的线索和资料，也为推动海关治理现代化提供了坚实的基础。但是不可否认的是，我国海

关在制度演进发展过程中，缺乏一种良好的统筹规划和总结传承机制，这其中既有客观因素，

也有主观因素。从客观因素来讲，多年来海关的许多改革创新都是为形势所迫，为问题所困，

属于“倒逼型”改革。为适应当时的发展要求，很多制度设计带有明显的时代特征，存在“治

标不治本”的缺点。从主观意识来看，对解决现实问题的紧迫感较强，但对问题背后深层次的

原因分析能力不足，对发展趋势的宏观掌控能力不够。两方面的因素造成了海关在制度变迁过

程中，始终未能形成良好的统筹规划和总结传承机制，海关的组织结构、制度建设呈现明显的

“碎片化”特征。许多当年富有成效的制度设计和开创性改革试点，由于种种原因未能坚持到

底。有些改革单纯为了海关管理方便，对外贸发展和企业需求考虑不够，实际效果有限；不同

关区之间的业务改革缺乏统筹，“齐头并进、各自为政、不计成本、管理粗放”，造成资源浪

费；有些问题被重复发现，因而“重复性”的改革创新屡见不鲜。⑧有些改革过于超前脱离实

际，缺乏相应的法律法规体系、配套措施和技术手段的支持，缺乏相关部门的配合，最后只能

不了了之。⑨有些创新仅仅是对政策和功能进行简单叠加，缺乏有效整合。例如，我国目前海

关特殊监管区域包含保税仓库、保税工厂、保税集团、出口加工区、保税物流园区（Ａ型、Ｂ

型）、保税港区、跨境工业园区、综合保税区等十余种之多，不仅外部人员难以理解，就连海

关工作人员也很难说明其中的本质差异。⑩

⑦道格拉斯・Ｃ・诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店１９９４年版。

⑧余大乐：《改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究》（一），《海关与经贸研究》

⑨例如，２００１年８月，时任国务委员的吴仪视察上海海关时就指示要求在条件具备的海关推行

２０１４年第４期。

无纸报关。上海海关于２００２年２月１日率先进行无纸通关试点，随后在南京、杭州、宁波、青

岛、深圳、拱北、黄埔等７个海关进行第一批试点。但由于环保、检验检疫等机构未能实现等诸

多原因，并未形成真正意义上的无纸通关。时隔ｌ０年，于２０１２年开始试点启动通关作业无纸化

改革。

⑩其实不仅在一些具体业务改革中，缺乏统筹传承，甚至在一些关系到海关发展战略等重大问题

上，也是如此。例如，１９９８年提出建立现代海关制度的“两步走”战略，其中第一步战略中提

出的“八大体系”建设目标，第二步战略设定的风险管理目标，并未完全达到，而且对这些重

大战略的实施效果也未进行全面总结评估即转入下一轮改革，使得我国海关在制度变迁过程中

经常出现“断档现象”。

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以制度建设为主线推进海关治理现代化

三、通过制度建设实现海关治理现代化的路径选择

当前海关工作面临的矛盾和挑战十分突出，这些问题绕不开，躲不过，不改革就没有出

路，而改革的关键在于制度。在全面深化改革的大背景下，实现海关治理现代化，就必须以制

度建设为基础和前提，坚持“谁适应谁”的原则，处理好政府与市场、政府与社会之间的关

系，营造公平竞争的进出口市场环境。⑩从海关治理的目标要求和价值取向来看，推进海关制

度建设需要重点把握以下四个方面内容：

（一）制度的形成过程更加民主多元

治理的目的在于通过对不同制度关系中的权力运用进行引导、控制和规范，以最大限度地增

进公共利益。而制度作为治理的基础，也必须符合治理现代化的基本要求。海关作为国家进出境

监督管理机构，处于中央与地方、政府与企业、国家与个人等种种矛盾和利益的焦点，制度影响

面较广，所以在制度形成过程中必须要注意吸收利益相关者的意见。海关制度的利益相关者包括：

负责制定外经贸政策的国家各部委，执行外贸政策的广大关警员，参与外贸或国际旅游行为及管

理工作的地方政府、口岸管理机构、进出口企业、国际物流企业、涉外银行金融机构、社会居民

等等。因此，海关应建立科学的法律法规动态修订机制，保证利益相关者能够参与到制度的形成

过程，让制度最大程度地体现各方利益。在体制内，坚持“顶层设计与基层探索相结合”的原

则。以研究室、研究中心及相关院校为核心形成高层智库，加强顶层设计的系统性、科学性和权

威性，同时开辟基层立法建议通道，积极听取一线执法人员的意见，确保制定的制度易于理解，

便于执行；在体制外，坚持“部门立法与民主协商相结合”的原则，探索构建法制互动机制，通

过网络调查、问卷调查、立法调研、公开讨论、听证等方式，在制度形成过程中最大程度地考虑

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层建筑符合经济基础的发展要求。以互联网、大数据、云计算、物联网、移动互联为核心的现代

科技正在引发新一轮的产业革命，以跨境电子商务、供应链管理、离岸贸易、贸易中间商为代表

的新型贸易业态飞速发展。⑩海关的业务类型和服务对象都发生了深刻的变化，海关治理必然要

跟上变化的节奏。在制度层面上，体现海关现代治理理念，依托现代科技手段，优化作业流程，

使制度的内容更加科学。新形势下海关制度建设应遵循的原则有：（１）有限原则。合理界定海关、

市场、社会的边界，明确海关的主要任务，明晰海关的事权配置。强化企业的申报责任，推行信

息披露制度，还权于市场，让权于社会，放权于基层。在“管少”的前提下，“管精”、“管好”。

（２）法治原则。加快形成与现行国际贸易投资通行规则相衔接的制度体系，尤其是应将重点放在

与新型贸易业态不相适应的制度改革与创新上，通过业务标准化推进执法统一，规范自由裁量，

营造稳定、透明、可预期的执法环境，提供公开、公平、公正的市场环境。（３）智能原则。充分

应用现代科技手段，依托监控指挥中心的平台和大情报体系的建设，将风险管理的思想和方法贯

穿于海关工作全部领域。以区域通关一体化改革为契机，争取早日建成全国统一的审单中心，实

现风险集约化管理的目标。（４）便利原则。优化业务流程，实现通关与征税、监管业务相分离，

管理重点从口岸回归属地，从事中转向事前和事后，监管触角延伸至境内外的市场和供应商，拓

展职能履行的时空范围，提高综合监管效能。（５）协同原则。必须从制度层面上推动海关与其他

政府机关、金融单位、口岸管理部门、企业和管理相对人在进出口环节的协同化治理，包括数据

共享，统一平台和单一窗口建设等内容，实现海关业务平台与企业平台、支付平台的对接。充分

利用企业ＥＲＰ系统、第三方支付系统的信息资源丰富海关的治理手段，形成责任共担、利益共

赢、和谐共治的良好关系。⑩（６）人本原则。好的制度应简洁明了，便于理解执行。对于我国目前

的税则结构中税目过细，级差过多的问题，有必要进行简化归并以减少纳税争议和执法风险。对

于跨境电子商务监管中争议较大的货物属性和征税问题，应尽快明确其货物属性和适用税率。在

税率设置上，将生活必需品和奢侈品通过不同的计征标准、税率和税种加以区分，在满足国内的

正常生活需求的同时，抑制不合理消费，既可以简化海关作业，又不致引起过度反响。⑩

（三）制度的执行环境更加健康和谐

制度的执行力是治理能力的具体体现，是实现治理目标的具体手段和措施，而制度执行力的

提高有赖于执行环境的优化。从海关内部来看，需要规范制度的执行过程，通过标准化、程序化、

公开化和科学化实现海关内部治理环境的优化。即：（１）标准化。以岗位为单元建立作业标准化

体系，统一执法尺度。对于专业性强，难度较大的业务问题建立协调处理机制，减少执法的盲目

⑩新型贸易业态是指贸易主体为满足客户不同需求而对要素进行组合形成的不同经营形态。主要有

以下三种：（１）应用创新的贸易业态，如跨境电子商务；（２）融合创新的贸易业态，如供应链管

理；（３）分工创新的贸易业态，如离岸贸易、贸易中间商。

⑩张建国：《海关视角下电子商务的税收政策选择》，《海关与经贸研究》２０１４年第１期。

⑩社会对海关反响最集中的就是征税工作，在＂３前海关税收还承担较重的财政功能的前提下，尤其 －

应注意税制、税种的结构设计，合理区分大众型消费和少数高端消费。西方税收理论有句名言

“拔最多的鹅毛，听最少的鹅叫”，就是这个道理。

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以制度建设为主线推进海关治理现代化

性和随意性。（２）程序化。以业务流程为主线，以信息化平台为载体，明确行政执法的具体程序，

实现行政执法行为全过程的记录、追溯功能，减少执法风险。（３）公开化。通过科技手段加强海

关单兵作业和风险防控效能，利用移动智能终端等设备，建立电子执法监督体系，规制自由裁量，

执法程序对外公开，让权力在阳光下运行，减少对岗位制约的依赖，有效防范廉政风险。⑩（４）科

学化。完善的责任追究和正面激励机制是都是制度建设中不可或缺的组成部分。海关现行的内控

节点不可谓不全，责任追究不可谓不严，但在一些关键领域还是屡次出现违法案件，在工作中

“多做多错”的影响依然很大。既然我们提出要把风险管理思想贯穿于海关工作的所有领域，那

么在内控方面也应当体现出来，按照抓大放小的原则，针对不同业务类型，确立风险底线，既要

有效监管，又要守住底线。从海关外部来看，要塑造和谐的制度环境，就必须倡导规则意识和契

约精神，并通过制度安排体现这种精神：（１）要确立“当罚则罚，当罪责罪”的意识，通过海关

执法统一性建设，加强政策宣传，逐渐形成法治主导、规则优先、人人自知、进退有节的风气。

（２）通过社会信用体系建设和风险管理机制的运用，充分体现“守法便利、违法惩戒”原则，提

高海关信用等级的含金量。（３）加强与国外海关机构和国内相关部门的联系，加强信息情报交换，

使海关的监管触角延伸至境外厂商和国内市场。（４）通过向市场让权，向社会还权等方式，充分

利用中介组织，协助海关执法，丰富海关的监管手段和资源，营造公正和谐的市场环境。

（四）制度的传承发展更加规范完善

海关的制度现代化既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，只有在持续变革中不断进行调

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而是希望通过正向评价等方式，提高企业知法守法意识，提高参与治理的积极性，从而优化海关

的执法环境，解放人力资源。三是要把握好制度创新中继承与发展的关系。一方面要建立科学的

制度评价体系。对于每一次制度创新，都要能客观地评价治理效果，分析影响治理的原因，以使

制度能够科学地传承。另一方面要提高制度创新的法律地位。对于关系海关发展的重大战略规划

和制度创新，都应在立法层面得以体现，以使执行者具备创新的合法性，提高其他治理主体的遵

从意识，同时避免在制度创新过程中过于体现“领导意志”，出现“人去政息”的悲剧。

四、结束语

从国家层面来看，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化的实质是重塑政

府、市场和民众的利益格局，通过简政放权、转变职能实现还权于民、激活市场、让利于民的

目的。这种触及利益调整的变革必须以科学的制度体系为保障，以制度创新为引擎。海关治理

作为国家治理的一部分，在全面深化改革的背景下，积极推进海关治理体系和治理能力的现代

化，责任重大，义不容辞。改革开放三十多年来中国海关的改革实践积累了宝贵的经验和教

训，为今后的发展提供了坚实的基础。但我们也应清醒地认识到，当前的改革正处于深水区和

攻坚期，改革的复杂性、艰巨性前所未有，转型与变革并存；利益失衡的矛盾日益突出，正因

如此，制度建设对推进海关治理现代化的重要性才更加凸显。在推进海关制度建设的过程中尤

其应注重总体设计，突出系统性、整体性、协同性、可操作性，从而使制度建设成为全面深化

海关改革，推进海关治理现代化的动力和保障。

ｏｎ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ

ｏｎ ｔｈｅ Ｂａｓｉｓ ｏｆ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

Ｚｈａｎｇ Ｊｉａｎｇｕｏ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｓ ｏｆｔｅｎ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ，ｓｔａｂｌｅ ｏｖｅｒａｒｃｈｉｎｇ ａｎｄ ｌｏｎｇ—ｌａｓｔｉｎｇ，

ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ ｏｒ ｎｏｔ ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｄｅｔｅｒｍｉｎｅｓ ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｓ

ｒａｔｉｏｎａｌ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｉｓ ｓｏｕｎｄ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｔｈｏｄ ｉｓ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｃｔ ｉｓ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ

ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｒｅｓｕｌｔ ｉｓ ｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｋｅｙ ｔｏ ｔｈｅ ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ

ｎｄ ｃａｐａｃｉａｔｙ ｉｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｉｎｇ

ｉｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｃｏｎｔｅｎｔ，ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ａｎｄ ｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｎ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｓｙｓｔｅｍ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ

Ｃａｐａｃｉｔｙ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ

（责任编辑赵世璐）

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