我国海关非传统职能研究的基本状况及发展趋势

上海海关学院学报 ２０１１年第１期

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研究综述・

编者按：对社会科学而言，基础性的研究内容之一就是对本学科及其相关领域进行系统的研究综述，适时

对过往学术研究的具体过程、方法、成果等内容，进行回溯性的文献综述和系统总结。这不仅有利于各学科和

研究领域汲取过往学术研究的经验，而且会有利于对学科现状的了解，影响各学科及其研究领域未来发展的方

向。我刊已子２０１０年推出“研究综述”栏目，并得到了读者的认可。近期我刊将继续编发海关有关业务领域的

研究综述，以期对有关领域学术研究提供参考。

我国海关非传统职能研究的基本状况及发展趋势

周 阳

摘要：随着国内外形势的巨大变化，海关管理制度及手段、海关工作的领域以及国家对海关的工作要求

的不断改变，推动了我国海关非传统职能研究。但已有研究仍然脱离不了管理型政府行政理念的桎梏，忽视了

本身提法的不科学性，也混淆了海关职能与海关职责之间的区别。因此，我们需要在服务型政府行政理念的大

背景下去开展海关非传统职能的研究，并在其发展过程中坚持海关非传统职能的主体多元化与职能发展形式的

多样化。

关键词：服务型政府；海关非传统职能；研究综述

一

、

我国海关非传统职能研究概况

效能，主要涉及海关管什么、海关怎么管以及海关

（一）职能、政府职能与海关职能

发挥什么作用等问题。不同历史阶段的海关具有不

职能一般是指对机构的职责和功能的概况描

同的职能，并由此决定其性质、地位和作用也各不

述。它由一个机构之所以存在或者之所以成为该机

相同。③在其众多的特点中，我们尤其需要注意

构的内在规律所决定。在行政管理体制中，职能、

“法定性”与“动态性”这两点。

结构、功能是其有机结合的重要组成要素。三者

海关职能的法定性是指海关职能必须由法律的

中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机

明确规定作为依据，而不能超出法律规定之外行使

制，最终体现为效能。①政府职能是指政府在一定

时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责

职权，更不能自说自话自己赋予自己某项职能。这

和功能。它反映了政府的基本方向、根本任务和主

是因为职能法定是现代法治国家政府职能的首要特

周 阳：我国海关非传统职能研究的基本状况及发展趋势

国把关”，首先必须严格遵守海关职能的法律规定。

这里的法律有广义与狭义两种理解，前者是指包括

行政法规在内，后者则仅仅特指由全国人民大会或

人大常委会通过的法律。

相对于法定性而言，海关职能的动态性是指随

着经济、社会与科学技术的发展以及不同历史时期

所具有的职能。例如，我国古代海关（关卡）似乎

有以下职能：第一，侦察敌情，保卫所辖范围内田

地，保卫地方安全；第二，检查、保护经过海关的

商人和使团的行李物品；第三，控制战略物资出

口，如武器、金、银、铁器、马匹、铜、丝绸、粮

食和重要文件；第四，收取关税，虽然这只是税收

中很小的一部分。④显然，我们现在通常所说的海

形势和任务的变化，海关的职能会发生变化与革

新，原先的一些职能之间的主次关系会重新调整，

关传统职能绝非是指古代海关的四种职能。因此，

一

些职能可能会消失，新的职能也会出现。例如，

在这个意义上，海关传统职能实际上就等同于海关

西周时期的关卡，只检查，不征税，因而孟子说：

现有职能，之所以现实中人们仍然大量使用非传统

“（周）文王之治歧也……关市讥而不征。”春秋以

职能的说法，主要是想与所谓的海关新的职能相互

后，关开始征收关税。根据《左传》上的记载，春

区分的缘故。

秋前期（公元前八世纪）开始的“关市之征”是我 政府的任何职能均应该有法律的明确规定，海

国关税的起源，它比公元前５９４年的鲁国“初税

关职能也不能例外。１９８７年７月１日实施并于

亩”（按亩增收农业税），还早一、二百年。①可到

２０００年重新修订的《中华人民共和国海关法》（以

了明朝，情况又发生了较大的变化。明代的海关税 下简称《海关法》）第２条的规定，“中华人民共和

制经历了一个长期演变的过程。这个过程大体可划

国海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督

分为三个阶段：正德以前为第一阶段，海关无任何 管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法

税收；正德、嘉靖年间为第二阶段，征收２Ｏ 的 规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮

实物税；隆庆开放后为第三阶段，进出口税制逐步

递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货

完善，由抽实物改为抽银。②１８６４年以后，随着我

物、物品），征收关税和其他税、费，查缉走私，

国与列强陆续签订了很多新条约，以及对华商和华

并编制海关统计和办理其他海关业务。”准确地说，

船管理规则的变更，我国海关所涵盖职责领域大大 该条文并未出现“海关职能”的字眼，而采取的是

扩展了，主要的变动如下：（１）对通商口岸西式华 “海关业务”的表述，也可以理解为“海关任务”。

船实施管理； （２）子口税制度的适用性扩展至华

因此，在究竟什么是海关传统职能的问题上主要有

商；（３）管理与港澳两地的民船贸易；（４）管理通 两种不同的观点：一是认为中国海关具有两大职

过陆路边境的贸易；（５）管理铁路；（６）管理内河

能：“把关”与“服务”。把关就是通过征收税款、

航运；（７）管理厘金征收和常关；（８）其他辅助职 实施贸易管制和打击走私来把好国门；服务就是通

能（与海关业务相关或无关的事务）。③

上海海关学院学报 ２０１１年第１期

是：监管、征税、查私三项。１９５５年４月全国海

关关长会议决定，将“检查揭发货运事故”增列为

海关的基本任务之一，这一规定于１９８１年４月的

全国海关关长会议上予以废除。而目前我国海关官

上升为海关传统职能，这也是近些年来海关大力推

动非传统职能研究的一个重要动因。

（三）海关非传统职能研究现状

１．中国海关国际问题研究中心对海关非传统

职能的探讨

方网站中的相关表述也印证了这一点。①本文采纳

的是第二种观点。

随着国内外经济社会的发展，海关管理制度及

中国海关国际问题研究中心（以下简称“中

心”）是由海关总署批准设立的，专门研究海关国

手段、海关工作的领域以及国家对海关的工作要求

等都发生了巨大的变化。《海关法》中所规定的职

能不仅难以涵盖海关当前正在实施的各项工作，还

远远不能适应国内外经济、社会发展形势的需求。

２００８年全国海关关长会议上，时任海关总署署长

牟新生在报告中提出：“海关税收、监管、保税、

打私、统计等传统职能任务更加艰巨，维护贸易安

际合作中出现问题的学术团体，其成员包括有关直

属海关与个人两种形式。自２００５年５月成立以来，

“中心”已经先后组织海关政研骨干与院校教师开

展了数十个相关课题的研究，取得了一批较有价值

的研究成果。２００６年，“中心”首次以“国际海关

发展趋势——非传统职能对中国海关的影响和对

策”为主题进行了相对系统性的研究，取得了一定

成果。２００７年，“中心”在２００６年成果的基础上，

又开展了研究，重新做了相当大的修正，最终的研 协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保

究报告也顺利地通过了专家评审。考虑到“中心”

的官方背景色彩，可以说这两份报告中的观点在相

当程度上反映了我国海关总署在海关非传统职能问

题上所持有的态度。

全与便利、保护知识产权、履行原产地管理职责、

障、参与反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理等

非传统职能任务不断加重。海关工作在整顿和规范

市场经济秩序、落实区域发展总体战略、参与国家

宏观经济政策制定、促进社会和谐等方面的作用更

加重要。”②这是海关非传统职能第一次作为一个

整体概念正式出现在官方报告中，标志着海关非传 关于海关非传统职能研究学术论文在国内公开

统职能这个名词正式登上了历史舞台。

那么，海关传统职能与非传统职能之间究竟是 息中以“海关非传统职能”为关键词进行检索，没

一

２．海关非传统职能学术论文的发表情况

种什么样的关系呢？首先需要明确的是，两者均

周 阳：我国海关非传统职能研究的基本状况及发展趋势

在对海关非传统职能的构成范围及其应对之策上，

而对其他问题几乎没有任何的涉及。产生这种现象

的原因其实也很简单，因为海关非传统职能的具体

内容是任何海关非传统职能研究都无法避开的逻辑

起点，这也客观地反映出我国海关非传统职能的研 且体现了不同利益主体之间的交涉和互动关系。它

究整体上还处于一种非常浅显的初期阶段，并直接

导致下文中对主要研究观点的介绍将围绕这一点来

展开。

１．现有海关非传统职能的研究成果是我国管

理型政府行政理念指导下的产物

行政理念是指导政府行政活动的理论基础和主

导价值观，它不仅把个人的理性选择汇集起来，而

能渗透到行政管理行为和行政权力的行使过程中，

保障社会机制的有效运行。管理型政府的行政理念

是管理，其政府的主导职能由统治让位于管理，即

主要依靠政府管理职能的履行来实现对社会事务的

治理，来维护整个社会秩序的稳定。当然，政府在

管理职能的行使中，强调政府与市场之间明确的分 非传统职能对中国海关的影响和对策》研究报

工，即政府来管理公共事务、市场来调节私人事

务，而且政府在公共事务的管理中，排斥其他利益 查”、“口岸管理”、“边境保护”、“服务商界”及

主体的参与，甚至是公众，强调自身唯一的管理主 “参与政策制定”等六项职能属于新时期下海关非

体地位。④ 传统职能。２００７年，“中心”的研究报告对此进行

最先对海关非传统职能的具体内容进行系统表

述的是２００６年“中心”的《国际海关发展趋势

告，它认为“加工贸易管理与保税监管”、“海关稽

——

了大幅度的修正，确立当前我国海关需要强化的非 因此，在目前所探讨的绝大部分海关非传统职

传统职能，即“知识产权海关保护”职能、“海关

边境保护”职能、“保障供应链的安全与便利”职 究报告中，凸显的是海关管理的主体地位，背后隐

能与“口岸一体化管理”职能，并提出了我国海关

能中，尤其是具有官方背景色彩的“中心”两份研

含着是一种自上而下的权力式话语。虽然在有些领

域内，我们也注意到海关也引人了一些新公共管理

强化知识产权海关保护等四项非传统职能的具体对

策。

上海海关学院学报 ２０１１年第１期

身提法的不科学性，混淆了海关职能与海关职责之

间的区别

自从２００８年正式出现在官方报告中，海关非

传统职能的研究毕竟也取得了一些成果。但是，它

的滞后性和规范性。我国海关官方网站中的一段文

字清楚表明了两者之间的区别：“中华人民共和国

海关是国家进出境监督管理机关，实行垂直领导体

制。基本任务是出入境监管、征税、打私、统计，

对外承担税收征管、通关监管、保税监管、进出口

统计、海关稽查、知识产权海关保护、打击走私、 题视而不见，有意无意地将署长报告中的提法作为

口岸管理等主要职责。”①同时，海关作为国家的

进出境监督管理机关，在其必须履行的进出境监督

管理的过程中，由于新形势新情况新问题的出现， 种先有结论后有论证的法条式研究方法。

们都对海关非传统职能本身这种提法是否科学的问

自己研究的前提，这从根本上就注定了大多数研究

成果实质上就是对署长报告内容的进一步阐述，是

一

顾名思义，之所以采用“海关非传统职能”这

极有可能承担一些不是海关的法定职能，但又是海

种表述是想表明与海关传统职能之间截然不同的差

关所必须承担的职责，因此，海关职责的内容也极

异。“传统”与“非传统”给人的感觉是时间上的

有可能超出海关法定职能的内容和范围。例如，

差别。表面上看，海关传统职能意味着老，非传统

“履行原产地管理”、“率先推行风险管理”、“加强

职能代表着新，两者应该是泾渭分明的，但事实并

能力建设”等等都应该属于海关职责，而不应被认

非如此。例如，大多数研究成果均将“促进贸易安

定是海关职能，更不是所谓的海关非传统职能。

全与便利”作为当前海关的一项重要非传统职能加

三、我国海关非传统职能发展的趋势

以阐述。让人产生疑问的是，难道以前海关所有职 人类的行政发展史经历了一个从统治行政到管

能的一个重要目的不就是为了维护贸易的安全与便

理行政的演进过程，现在，人类社会正走向后工业

利吗？如果是，那么这种将海关职能与其所指向的 社会，行政发展的逻辑把服务行政推展到我们面

目标混为一谈的做法显然就是错误的。

前。②而服务型政府是在公民本位、社会本位理念

由此可见，采用时间作为标准划分海关传统职

指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定

能与非传统职能之间区别的做法有可能造成这样的 程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗

一

周 阳：我国海关非传统职能研究的基本状况及发展趋势

政府强调以人为本，因此，保障和实现公民权利就

是这种新的政民关系的内在要求。在政府职能上，

服务型政府是一切从服务出发的政府，决定了其职

能与管制型政府有着原则区别。在管制型政府模式

下，政府与社会之间呈现出“大政府、小社会”格

局，政府职能无限扩张，有时甚至是“为管制而管

制”。在服务型政府下，由于公民权的兴起，以管

制为主的行政模式不能再起主导作用，必须以为公

望的服务，也可以在他没有要求时，拒绝任何服务

者提供的他不期望的服务。

其实，我国海关已经有了类似的实践。２００６

年海关总署以课题方式委托上海、广州、北京海关

进行引入中介协助海关加工贸易核查核销工作的试

点，基本思路是：围绕“海关监管、企业自律、政

府支持、社会参与”的综合治理改革方向，借助会

计师事务所，拓宽海关保税核查渠道，提高保税实

民服务为根本的出发点和归宿。在法制保障上，无

际监管效能，规范企业经营行为，营造良好的外部

论是从保护公民权利方面看，还是从规范政府行为

执法环境，构建保税监管综合治理大格局。事实证

方面看，服务型政府都需要以法治作基础。管制型

明，在引入会计师事务所协助核查的试点实践中，

政府体现的是人治格局。①

上海海关按照前述原则，积极探索取得了较好成

因此，海关非传统职能的研究及其发展首先应

效，主要表现在：（１）有效缓解了海关保税监管人

当放到服务型政府行政理念的大背景下去设计，由

力资源紧约束压力；（２）提高了海关的工作效能和

于服务中强制性的有无是管制型政府与服务型政府

的根本区别。在管制型政府模式下，一切服务都不

实际监管水平；（３）确保了保税货物内销税款“应

排斥强制性（包括出于好心的服务）；而服务型政

收尽收”；（４）规范了企业内部管理行为；（５）有

府模式下，服务的成立条件则是被服务者的要求与

利于推进政府职能转变和管理的社会化进程。◎但

自愿。⑦所以，海关应当强调与商界等主体之间的

是，这种实践更多的是海关出于自身工作的角度出

互动，相互交流信息，相互协商，达成一致。具体

发下的有益探索，社会中介组织在其中并不能完全

而言，有以下两个方面需要我们去坚持：

上海海关学院学报 ２０１１年第１期

（二）海关非传统职能发展形式应当坚持多样

施中每一个环节都有可能因为主观或客观方面的因

化

素出现偏差或者失误，为此，掌握优势信息资源的

海关非传统职能发展的主体多元化带来了提供

海关经常通过信息反馈掌握制度执行的动态以及制

服务形式上的多样化。作为对主体多元化的折射性

度环境的内生性和外生性变化，从“控制信息”向

反应，形式上的多样化表现在以往单一的海关供应

“信息透明”转变。另一方面，商界可以随时将自

的形式被多种形式所取代。以我国海关与商界之间

己的感受以及对制度的建议通过各种渠道传递给海

伙伴关系为例，伙伴关系只会发生在平等主体之

关。在新一轮的利益表达、利益综合和修改方案推

间，并且是处于一种愉快合作的状态。它必须具备

出后，制度存在的问题将会得到有效地解决。

一

些基本的要素。海关与商界之间伙伴关系特别强

在这个方面，我们也看到海关已经迈出了重要

调双方之间的信息交流与双向沟通渠道的畅通。贸

的一步。２０１０年６月２２日，海关总署举办了《中

易商是最有可能支持海关改革的。他们是最先受益

华人民共和国海关企业分类管理办法》修订立法听

于透明和快速通关程序，同时是最先对于低效能和 证会。这是我国海关组织的第一次立法听证会。参

昂贵的服务产生抱怨的人。让他们参与到改革的设

加此次听证的代表是通过互联网和其他途径征集遴

计和实施中，让他们一直知道改革的进程是非常关 选而来，充分兼顾了不同方面法规管理相对人的权

键的。行业协会有相当的政治影响力，不仅能够争 益。代表中既有进出口收发货人，也有报关企业；

取到更多的预算，而且能够给其他政府部门施加压

既有上一年度进出口总值３０００万美元以上、上一

力，使他们的工作能够和海关改革后的工作相配

年度代理申报的进出口报关单及进出境备案清单总

合。私营企业界还能够监督海关改革的进程，使其

量在２万票以上的规模较大的企业，也有规模相对

关注点放在贸易便利的目标上。在改革的实施中他