张伟与南京市规划和自然资源局行政登记二审行政裁定书

张伟与南京市规划和自然资源局行政登记二审行政裁定书

【案由】行政 行政行为种类 行政登记

【审理法院】江苏省南京市中级人民法院

【审理法院】江苏省南京市中级人民法院

【审结日期】2020.01.15

【案件字号】(2019)苏01行终758号

【审理程序】二审

【审理法官】路兴付双王玉刚

【审理法官】路兴付双王玉刚

【文书类型】裁定书

【当事人】张伟;南京市规划和自然资源局

【当事人】张伟南京市规划和自然资源局

【当事人-个人】张伟

【当事人-公司】南京市规划和自然资源局

【代理律师/律所】彭军江苏宗域律师事务所;杭璐婷江苏天玺律师事务所;陆宏飞国浩律师

（南京）事务所

【代理律师/律所】彭军江苏宗域律师事务所杭璐婷江苏天玺律师事务所陆宏飞国浩律师（南

京）事务所

【代理律师】彭军杭璐婷陆宏飞

【代理律所】江苏宗域律师事务所江苏天玺律师事务所国浩律师（南京）事务所

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【法院级别】中级人民法院

【字号名称】行终字

【原告】张伟

【被告】南京市规划和自然资源局

【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以及其他与行

政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

【权责关键词】行政复议合法违法第三人证明行政复议

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】经审理查明，就本案争议的抵押权登记，双方当事人提交了不同证据。

【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相对人以

及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院

关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于

行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系"：（一）被诉的行政行为涉及

其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要

求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出

处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第十三条规定，债权人以行政机关对债

务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提

起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，上诉

人的原审诉讼请求为确认市规资局擅自将栖他字第263089号对应的房产登记簿记载债权数额

700万元变更为1405万元的行政行为违法；撤销栖他字第263089号对应的房产登记簿1405

记行为之间的关系进行评价，与张伟的诉讼请求不完全相符。张伟作为房屋抵押权的第二顺

位人，其抵押权的实现取决于其在前是否有抵押权以及抵押权的金额。原审中，市规资局提

交的证据与张伟提交的证据所显示的情况存在不一致，原审法院对相关事实未予查清，直接

认为张伟与被诉行政行为不存在利害关系，依据不足。原审法院在继续审理时，应对相关事

实进行认定后，再予处理。 综上，上诉人张伟的上诉请求与理由成立，本院予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适

用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一项的规定，裁定如下

【裁判结果】一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1532号行政裁定； 二、

本案指令南京铁路运输法院继续审理。 本裁定为终审裁定。

【更新时间】2021-11-02 05:44:20

【一审法院认为】原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合行政诉

讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为

的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。"因

此，对于行政行为的相对人而言，侵权的可能性总是存在的，其原告资格总是显而易见的。

但是对于“非相对人"而言，必须与行政行为“有利害关系"才能有权提起诉讼。此处“有利

害关系"也就是有可能受到行政行为直接的、必然的不利影响，具体要考虑以下三个要素：是

否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否直接地、必然地受到被诉行

政行为的侵害。

【二审上诉人诉称】上诉人张伟上诉称，一、原审法院将上诉人原审诉讼请求认定为：确认

违法和撤销被上诉人针对江阴支行及原房屋所有权人刘红烈作出的抵押权登记行为，该认定

错误。上诉人原审要求确认被上诉人擅自将栖他字第263089号对应的房屋登记簿记载的债权

数额700万元变更为1405万元的行政行为违法，上诉人针对的是被上诉人擅自变更房屋登记

簿记载债权数额的行政行为，而非其抵押登记的行政行为。房屋登记簿承担着对外的公示作

用，行政机关如果可以擅自变更其登记记载的债权数额必然会导致抵押登记权利人的权利处

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于一种完全不确定的状态，因此被上诉人擅自变更房屋登记簿记载债权数额的行为是违法行

为。二、原审法院认为，上诉人不是法律规定的利害关系人是错误的。房屋登记簿是房屋权

利归属和内容的根据，结合本案，市规资局公示的是房屋登记簿所登记的房屋权利价值以及

第一次抵押登记后，登记房屋的剩余权利价值，这是上诉人办理第二次抵押登记权利价值的

依据。上诉人同意向刘红烈出借款项是基于上诉人对抵押登记房屋价值的判断，并认为涉案

房屋价值能够达到1700万元，基于对行政机关房屋登记簿效力的确认，除第一次抵押登记的

700万元权利外可以向刘红烈再出借1000万元，因此才通过被上诉人办理了第二次抵押登

记。被上诉人在房屋登记簿上记载了两次抵押金额，第一次权利登记金额为700万元，第二

次权利登记金额为1000万元，上诉人因此向刘红烈出借1000万元，被上诉人擅自变更房屋

登记簿记载的债权数额显然损害了上诉人的利益。刘红烈抵押登记的房屋在江阴法院执行过

程中被拍卖，获得拍卖款1141万元，作为办理了第二顺位抵押的上诉人可以享有优先受偿债

权441万元。被上诉人擅自变更房屋登记簿记载债权数额的行政行为直接损害了上诉人的优

先受偿权，上诉人与本案具有利害关系。三、2014年3月18日江阴法院向被上诉人查询的

房屋登记簿上记载的江阴支行抵押的债权数额仍是700万元，在此之后被上诉人的房屋登记

簿该笔抵押登记的债权数额700万元变更为1405万元，被上诉人上述行政行为显然违法。综

上，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法支持上诉人原审诉讼请求。综上，上诉人张伟的

上诉请求与理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一

款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零

九条第一项的规定，裁定如下：

张伟与南京市规划和自然资源局行政登记二审行政裁定书

江苏省南京市中级人民法院

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行政裁定书

(2019)苏01行终758号

当事人 上诉人(原审原告)张伟，性别××年××月××日生，××族。

委托代理人彭军，江苏宗域律师事务所律师。

委托代理人杭璐婷，江苏天玺律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局，住所地南京市鼓楼区中山路某

某。

法定代表人叶斌，南京市规划和自然资源局局长。

委托代理人郭瑞晓，南京市规划和自然资源局工作人员

委托代理人陆宏飞，国浩律师（南京）事务所律师。

审理经过 上诉人张伟因诉被上诉人南京市规划和自然资源局（以下简称市规资

局）行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1532号行政裁定，向

本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原告诉称 原审原告张伟起诉称，2013年3月21日借款人（抵押人）刘红烈向张

伟借款1000万元，并提供位于南京市××区××路××幢房屋（以下简称涉案房屋）作

为抵押担保，于2013年3月25日办理了抵押登记手续（他项权证号为：栖他字第xxx

号）。借款时刘红烈明确告知张伟该房产已抵押给交通银行股份有限公司江阴支行（以

下简称江阴支行），担保债务本金金额700万元。借款到期后张伟多次催要，截至2018

年7月共偿还借款10万元。2018年7月，张伟得知抵押房屋被江阴市人民法院（以下简

称江阴法院）拍卖，并得知房屋登记薄记载的抵押给江阴支行的债权数额变成14050000

元，拍卖款为11410000元。市规资局行为严重损害张伟合法权益。综上，请求法院判

决：1.确认市规资局擅自将栖他字第263089号对应的房产登记簿记载债权数额700万元

变更为1405万元的行政行为违法；2.撤销栖他字第263089号对应的房产登记簿1405万

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元的行为或者变更栖他字第263089号对应的房产登记簿1405万元为原始记载债权数额

700万元；3.本案诉讼费由市规资局承担。

一审法院认为 原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合

行政诉讼法规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：

“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权

提起诉讼。"因此，对于行政行为的相对人而言，侵权的可能性总是存在的，其原告资格

总是显而易见的。但是对于“非相对人"而言，必须与行政行为“有利害关系"才能有权

提起诉讼。此处“有利害关系"也就是有可能受到行政行为直接的、必然的不利影响，具

体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利

是否直接地、必然地受到被诉行政行为的侵害。

本案中，张伟请求确认违法和撤销的是市规资局针对江阴支行及原房屋所有权人

刘红烈作出的抵押登记行为。作为“非相对人"，张伟主张市规资局抵押登记行为侵犯了

其作为第二顺位抵押权人享有的优先受偿债权441万元。为证明其主张，张伟共向原审

法院提供了4份证据，但是，该四份证据均不足以证明张伟的权益受到涉案登记的直

接、必然影响。从直接性角度，涉案登记并未使张伟的权益受到直接减损；从必然角

度，张伟权益的实现受到刘红烈偿债能力的重要影响。在行政行为作出后，公民的权益

及权益的兑现尚需其他因素介入，则这种影响不足以构成行政诉讼规范层面的“利害关

系"。

综上，张伟不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉

讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的

解释》第六十九条第一款第一项的规定，原审法院裁定：驳回张伟的起诉。

二审上诉人诉称 上诉人张伟上诉称，一、原审法院将上诉人原审诉讼请求认定

为：确认违法和撤销被上诉人针对江阴支行及原房屋所有权人刘红烈作出的抵押权登记

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行为，该认定错误。上诉人原审要求确认被上诉人擅自将栖他字第263089号对应的房屋

登记簿记载的债权数额700万元变更为1405万元的行政行为违法，上诉人针对的是被上

诉人擅自变更房屋登记簿记载债权数额的行政行为，而非其抵押登记的行政行为。房屋

登记簿承担着对外的公示作用，行政机关如果可以擅自变更其登记记载的债权数额必然

会导致抵押登记权利人的权利处于一种完全不确定的状态，因此被上诉人擅自变更房屋

登记簿记载债权数额的行为是违法行为。二、原审法院认为，上诉人不是法律规定的利

害关系人是错误的。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据，结合本案，市规资局公

示的是房屋登记簿所登记的房屋权利价值以及第一次抵押登记后，登记房屋的剩余权利

价值，这是上诉人办理第二次抵押登记权利价值的依据。上诉人同意向刘红烈出借款项

是基于上诉人对抵押登记房屋价值的判断，并认为涉案房屋价值能够达到1700万元，基

于对行政机关房屋登记簿效力的确认，除第一次抵押登记的700万元权利外可以向刘红

烈再出借1000万元，因此才通过被上诉人办理了第二次抵押登记。被上诉人在房屋登记

簿上记载了两次抵押金额，第一次权利登记金额为700万元，第二次权利登记金额为

1000万元，上诉人因此向刘红烈出借1000万元，被上诉人擅自变更房屋登记簿记载的债

权数额显然损害了上诉人的利益。刘红烈抵押登记的房屋在江阴法院执行过程中被拍

卖，获得拍卖款1141万元，作为办理了第二顺位抵押的上诉人可以享有优先受偿债权

441万元。被上诉人擅自变更房屋登记簿记载债权数额的行政行为直接损害了上诉人的优

先受偿权，上诉人与本案具有利害关系。三、2014年3月18日江阴法院向被上诉人查询

的房屋登记簿上记载的江阴支行抵押的债权数额仍是700万元，在此之后被上诉人的房

屋登记簿该笔抵押登记的债权数额700万元变更为1405万元，被上诉人上述行政行为显

然违法。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，依法支持上诉人原审诉讼请求。

二审被上诉人辩称 被上诉人市规资局答辩称，上诉人的上诉请求及事实理由没有

事实和法律依据，应当予以驳回，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，

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请求维持原审裁定。

本院查明 经审理查明，就本案争议的抵押权登记，双方当事人提交了不同证据。

本院认为 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，行政行为的相

对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最

高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情

形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系"：（一）

被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追

加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更

行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投

诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政

诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依

法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，上诉人的原审诉讼请求为确认市规资局擅自

将栖他字第263089号对应的房产登记簿记载债权数额700万元变更为1405万元的行政

行为违法；撤销栖他字第263089号对应的房产登记簿1405万元的行为或者变更栖他字

第263089号对应的房产登记簿1405万元为原始记载债权数额700万元。原审法院对张

伟与市规资局针对江阴支行及原房屋所有权人刘红烈作出的抵押登记行为之间的关系进

行评价，与张伟的诉讼请求不完全相符。张伟作为房屋抵押权的第二顺位人，其抵押权

的实现取决于其在前是否有抵押权以及抵押权的金额。原审中，市规资局提交的证据与

张伟提交的证据所显示的情况存在不一致，原审法院对相关事实未予查清，直接认为张

伟与被诉行政行为不存在利害关系，依据不足。原审法院在继续审理时，应对相关事实

进行认定后，再予处理。

综上，上诉人张伟的上诉请求与理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和

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国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共

和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一项的规定，裁定如下：

裁判结果 一、撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1532号行政裁定；

二、本案指令南京铁路运输法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

落款

审判长 路 兴

审判员 付 双

审判员 王玉刚

二〇二〇年一月十五日

书记员 陈晓君

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