政府创业投资引导基金简介(新)

政府创业投资引导基金简介

一、背景：

我国创业投资业的发展，已经有十几年历史了，但在创业投资的法

律、政策条件、政府支持的意识和行为模式以及创业投资机构本身的投

融资实践等方面，还仅仅处在起步阶段。

随着国家对自主创新支持力度的加大，创业投资作为一种“支持创

业的投资体制”，成为培育企业自主创新能力的重要途径。目前国内一些

省市已着手研究如何通过设立创业投资引导基金，来加大对高新技术产

业的投资。

（一）设立创业投资引导基金的时机和政策已经成熟

党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定“十一五”规划的建

议和胡锦涛总书记在全国科学技术大会的讲话明确提出把增强自主创新

能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节。要培育一大批具有

自主创新能力、拥有自主知识产权的企业，加快发展创业投资是一条重

要的途径。为加大对高新技术产业的投资力度，2005年11月，经国务

院批准，国家发改委等十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》

（以下简称《办法》），于2006年3月1日起施行。《办法》从政策上规

范了创业投资企业的投资运作，鼓励其增加对中小企业特别是中小高新

技术企业的投资。

同时，国务院日前下发的《关于实施〈国家中长期科学和技术发展

规划纲要（2006-2020年）〉若干配套政策的通知》中（以下简称《配套

政策》），明确了加快发展创业投资的有关政策。

二、政府投资引导基金概述

作为创业投资领域的主体之一，政府的作用是极为重要的，不仅要

充分发挥其宏观指导与调控的职能，保障创业投资良好的外部环境，为

创业投资提供政策、法律上的支持，并会直接参与资本的进入，完善市

场体制，做好创业投资的监管，规范投资行为。“十一五”规划的出台，

为我国创业投资的发展奠定了基础，《创业投资管理暂行办法》从宏观上

为创业投资的发展优化了外部环境，证监会开设创业板，为创投提供了

最佳的退出机制。政府参与创业投资的方法主要有以下几种：

近年来，政府在创业投资领域的角色在发生转变——由直接投资者

转变为间接投资者，不再直接投资设立创业投资公司，而是设立政府引

导基金，引导更多的资金进入创业投资领域，进而引导这些资金的投资

方向。

（一）政府引导基金定义

政府设立引导基金的宗旨主要是为了发挥财政资金的杠杆放大效应，

增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场

失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创

业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重

建企业的不足。这实际上要求引导基金在两个层面发挥引导作用：一是

引导社会资金设立创业投资子基金；二是引导所扶持创业投资子基金增

加对创业早期企业的投资。

（二）政府引导基金的作用

（1）引导社会资本，推动形成创业资本的集聚效应

中国本土LP（有限合作人）市场发展还处于非常初级的阶段，真正

意义的本土LP群体主要由全国社会保障基金、政府财政和民营资本（民

营企业/富有个人）组成。政府引导基金的设立会极大地改善创投资本的

来源问题。一方面，设立政府引导基金本身为创投市场提供了一个资金

来源渠道；另一方面，也会通过政府信用，吸引民间资本、国外资本进

入创业投资领域，同时也可以通过在引导基金运作机制中设计相应的

能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创投机构进一步投

规避一定的风险。

（3）优化资源配置，促进自主创新

目前，我国民间存在大量的闲置资金。通过设立政府引导基金，以

政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向

高科技产业，通过运用创业投资机制，利用创业投资机构的综合能力，

对处在生物医药、集成电路、软件、新能源与新材料等领域的企业加大

扶持力度，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，

提高我国自主创新能力，带动我国以自主创新为主的高新技术产业的发

展。

（4）培养人才，促进本土创业投资发展

培养创业投资家是一个地区创业投资发展的关键因素之一。通过设

（一）国外政府投资引导基金现状

（1）美国

根据1958年《小企业投资法》批准设立的SBIC计划，由美国小企

业管理局（SBA）批准设立小企业投资公司（SBIC），通过使用政府担保

的方式（而非直接的政府资金）为SBIC提供杠杆融资。

①SBIC计划的运作流程

SBIC是由经SBA审核的、由职业投资人组建的投资管理公司，目前

有428家。SBIC要向投资人募集并组建有限合伙制的投资基金，并按管

理资金量的2%到3%提取管理费。SBIC主要通过长期贷款、可转换债券、

股权投资等方式向创业小企业提供资金支持。

SBA提供政府信用担保，通过受托机构在债券市场上募集资金。在

SBIC获得执照和通过审查后，SBA将通过担保债券、参与证券等方式向

SBIC提供其自有资金2～3倍的杠杆资金。

SBIC需向SBA支付各种费用和利息；如果采用参与证券的形式，

SBA还将分享SBIC约10%的净利润。

②激励措施

除了调低长期投资收益税率（1978年风险资本盈利税率从49%降低

到28%，1981年降为20%）之外，SBA还向SBIC提供2/3的资金，并承

诺在成功时让利于投资人。按照现在的安排，政府虽然出资2/3，但之

分的利润的10%，其余90%的利润按照8：2的比例在投资者和基金管理

人之间进行分配。这种做法大大提高了私人资本参与风险投资的积极性。

③引导效果

从1958年至2000年,SBIC已向近9万家小企业提供了270亿美元

的长期贷款和权益资本。2000年9月，被授权的SBIC有404家,遍及45

个州,管理着超过160亿美元的资金。其中108亿美元是私人资本,52亿

美元是SBA担保的资金。2002年，SBIC所进行的创业投资已占到美国创

业投资总数的58%以及价值的11%，成为美国科技型小企业的一个重要资

本来源。尤其在风险投资业不发达的州，SBIC对当地小企业的发展起着

更为重要的作用。

（2）英国

英国政府通过设立母基金和官办风险投资公司的方式直接参与和引

导风险投资活动，收到了良好效果。

①、英国高技术基金

1998年设立的“母基金”英国高技术基金，与以色列YOZMA运作方

式基本相同：

高技术基金（政府资金）→→→创业投资公司（基金）→→→高技

术产业

政府通过此种间接方式而成为高技术产业的投资者和投资引导者。

目前该基金由一家私营证券公司管理，已通过向9个创业投资基金注资，

间接帮助110家科技型企业获得风险融资1.23亿英镑。

②、英国技术集团

英国技术集团（BTG）是英国官办的最大风险投资公司。其前身是

1949年英国政府成立的“国家研究开发公司（NRDC）”；1983年NRDC与

另一英国国家机构国家企业联盟（NEB）合并组成BTG。BTG的主营业务

是利用风险投资支持技术创新与转移。

A、运作方式

BTG不仅高度关注高新技术的产业化，而且积极介入其研发阶段，

以提供资金、管理等方式来帮助处于早期阶段的公司尽快成长起来。公

司主要是通过专利产品的商品化（与专利所有者平分从生产厂家那里得

来的利益份额）来获取盈利。

B、政府资金的退出

为了推动BTG的市场化运作,1991年英国政府把它转让给了由英国

风险投资公司、英格兰银行、大学副校长委员会等组成的联合财团,售价

2800万英镑。1995年BTG在伦敦股票交易所上市，1998年市值达3亿

英镑。

C、引导效果

在政府资金的引导和带动下，英国主要金融机构积极参与高科技创

业投资活动，1979～1987年期间先后建立了105家风险投资公司，风险

资本达8亿多英镑，占到总风险投资资本的70%以上。最近15年英国风

险投资额一直保持30%的年均增长率，1997年已经占欧洲风险投资总额

的50%，成为欧洲规模最大、发展最快的风险投资基地。

（3）香港

1993年，香港政府为了支持具有商业发展潜质的科技开发和科研项

目，设立了由港府全资拥有的创业资本基金，总资本额达7.5亿港元。

该基金的管理是由香港政府全资拥有和专为履行此项职能而成立的应用

研究局执行。应用研究基金的管理分两个阶段：“直接管理”→→“委托

管理”。

①1998年以前，香港应用研究基金的运作是由公务员以兼任的形式

执行基金管理事务；主要是提供贷款；而且该计划要求基金每年实现最

少5%的回报。事实证明，这一阶段的运行模式并不成功。

②1998年11月以后，应用研究局对应用研究基金的管理模式进行

了调整，如取消了固定投资回报的要求；通过公开招标的方式，聘用私

营创业投资管理公司。由创业投资管理公司负责对科技开发项目进行可

行性评估和投资方案设计，然后提交应用研究局董事局进行核准。目前，

受托管理应用研究基金主要是：软库亚科网投资管理有限公司、华登科

技管理（香港）有限公司，所获分配管理的金额依次为2.5亿元、3亿

元港币，。

③实施效果

香港创业投资获得了长足的发展。截至2004年年底，中国香港的创

业资本和私募股权基金管理者管理的资本占亚洲地区总量的26%强，近

200名基金管理人员管理者总额超过275亿美元的创业资本，总量位居

亚洲第一。

2001年，投资香港本地的资本数量达到了创纪录的18亿美元，这

一数字在2003年呈现下滑趋势以后在2004年又开始稳步回升，表明香

港地区的创新事业仍然不乏新的活力。

通过设立政策性创业投资引导基金来引导民间资金设立商业性创业

投资基金是创业投资发达国家和地区的重要经验。引导基金运作模式因

各国国情而异：美国通过政府基金提供融资担保，引导民间资金设立

“小企业投资公司”，投资处于创业前期的中小企业；英国设立政府创业

投资基金，主要通过参股投资方式支持各地区设立商业性创业投资子基

金；香港是通过公开招标的方式，聘用私营创业投资管理公司。由创业

投资管理公司负责对科技开发项目进行可行性评估和投资方案设计。

（4）国外政府引导基金典范的成功运作带给我们的启示包括：

①明确角色定位。政府引导基金的建立旨在引导社会资本进入到那

些市场化基金不愿进入的、高风险的高新技术领域，引导创业投资企业

加大投资处于种子期和起步期的企业。政府要通过制度化管理真正做到

有所为和有所不为，不因市场环境的变化轻易改变自身的市场角色。

②完善退出机制。根据国内外经验，创业投资真正获得收益通常需

要5-7年的时间，过晚或过早退出都会影响政府引导基金的成效。政府

引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径，实现退

出，保证政府引导基金的使用效率。

③模式的灵活运用。除了通过FOF方式运作政府引导基金来吸引社

会投资外，对于不同地区，可尝试灵活配合其它模式。例如，对创业投

资发展处于初期阶段的地区，可采用引入风险补助模式以解决创业投资

企业的后顾之忧，引导社会资本进入高风险、高潜力的领域。

（二）国内政府投资引导基金案例

上海浦东科技园区创业投资引导基金：

上海浦东科技园区创业投资引导基金（以下简称“上海浦东创投引

导基金”）成立于2006年，资金规模10亿元人民币，由上海市浦东科技

投资有限公司（以下简称浦东科投）具体负责运作。

上海浦东创投引导基金的运作模式最有创新性，首先成立人民币基

金，然后再走出海外设计架构，投资于美元基金，再回到中国进行投资，

开创出引导基金“走出去”投资外资VC的先河。例如引导基金成立当年

的第一单，浦东科投在开曼群岛设立一支有限合伙制基金，以外资LP身

份给德丰杰龙脉中国投资基金500万美元，避免了商务部、中国人民银

行等审批程序的麻烦，成功走出一条国有资本参与国际主流创业投资基

金的合规路径，成为中国第一个规范登记的示范案例。

浦东创业投资引导基金虽然要求合作设立的基金优先投资浦东，但

这项地域限制并不严格，而且浦东新区本身蕴含丰富的项目资源，即便

GP（普通合伙人）不与引导基金合作，浦东新区仍然能够吸引大量的GP

前去淘金。从合作对象来看，多家国际一流的GP选择与浦东科投合作说

明其运作模式的市场化程度得到了GP的认可。引导基金少量出资撬动了

大量民间资本，包括优质的境外资本。2008年4月，浦东新区政府决定

将引导基金规模追加到20亿元，2009年引导基金撬动的社会资本超过

240亿元人民币，极大地满足了浦东、张江乃至长三角地区的创业企业

的资金需求。

四、创业投资引导基金的设立运作模式

引导基金的设立运作可有以下三种模式：

（一）补偿基金加股权投资

可考虑依托现有的中小企业专项资金，每年将部分专项资金作为引

导基金。将引导基金分成两部分，以一部分基金吸引部分社会资金共同

投资或组建一家创业投资公司，另一部分作为创业投资的补偿基金。创

业投资公司以股权投资的方式投资风险项目公司，并进行风险投资项目

的筛选、辅助调查、后期跟踪等工作。

为解决创投公司融资问题，提高创投公司资本运作能力，创投公司

可以用引导基金的补偿基金作为向银行申请贷款的信用担保，在公司正

常经营下，如不能按时偿还部分贷款，由基金的补偿基金偿还。

（二）引导基金加担保机构

这种模式是在第一种模式的基础上，引入担保机构，并将创投公司

作为风险项目公司的投融资平台。政府通过补偿基金放大担保公司给创

这种运作模式可以考虑引导基金只作担保公司的补偿基金，而对创

投公司不进行投资。这样一方面减少了政府的初期投资，另一方面也利

于创投公司的市场化运营。

（三）引导基金作为母基金吸引社会投资

这种模式是先由政府投资的公司吸收其他社会资金共同组建母基金。

母基金可以采用有限责任公司形式或股份制公司形式。由母基金作为引

导基金，和国内外具有优良管理能力和投资能力的创业投资基金管理机

构或团队，以共同组建创业投资子基金的方式，建立支持创业投资发展。

政府通过组建母基金的方式与企业资金按照一定的匹配和放贷来支持风

险投资项目。母基金可在发起期（一般指前三年）、出资期（一般指4-

10年）和回收期（一般指11-13年）内根据发起设立子基金的协议，逐

步向子基金拨付资金，回收子基金收益和投资成本并对收益进行再分配。

在回收期可对子基金进行清算，并最终将基金卖给社会投资者。

在最初设立母基金时，根据《配套政策》，公司型基金可以向国家开

照章程和决策程序，按市场化、专业化的尽职调查、市场分析和专业评

价作出的投资决策，政府仅通过政策引导和股东表决权引导投向符合我

市产业发展战略的重点领域、重点项目和中小企业，以减少项目投资决

策的外部干预和主观性、随意性。

（三）管理机构

（1）.引导基金管理委员会及职责。由市科技和信息化局、市发展

改革委、市财政局、市金融办、市国资委等部门负责人组成引导基金管

理委员会（下称“管委会”），管委会负责引导基金的资金筹措、引导资

金合作伙伴选择、引导基金退出、管理制度、绩效奖励等重大事项决策，

审定专家评审委员会名单，审议合作创立的创业投资企业的章程和决策

规则等。管委会的日常工作由市科技和信息化局承担。

（2）.专家评审委员会。引导基金聘请政府、金融、投资、法律等

专家组成专家评审委员会，负责对拟与引导基金合作的创业投资机构和

管理团队进行专业化的审查和评估，提出独立的评估意见，为管委会决

策提供科学依据。（专家评审委员会的评审办法另行制定）

权退出工作；

④监督检查引导基金参股设立的创业投资基金所投资项目的实施情

况，定期向管委会报告监督检查情况，并对监督检查结果提出处理建议。

（4）.托管银行。由管委会选择一家商业银行作为引导基金的托管银

行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，对引导基金投资区域、

投资比例进行动态监管。托管银行每月向管委会出具监管报告。

（四）引导基金的引导方式

试点阶段引导基金主要采用阶段参股方式。由引导基金向创业投资

机构参股，对创业投资机构和管理团队给予一定让利，并按约定条件在

一定期限内有偿退出。

（五）引导基金的绩效评价

建立引导基金的绩效评价机制，地方政府资金纳入公共财政考核评

价体系，定期对引导基金的引导规模、投资情况、投资收益等进行绩效

考评，并以此作为合作创投机构和管理团队的奖励依据。

六、政府参与引导基金的运作

（一）创业投资企业的组织形式

政府引导基金参股或合作设立的创业投资企业可采用公司制或有限

合伙等合法的组织形式。

（二）参股设立创业投资企业

政府引导基金通过参股现有或新设创业投资企业方式设立创业投资

具备下列条件：

（1）.要求在临港依法注册设立创业投资企业或投资管理企业；

（2）.合作设立的创业投资企业实收资本应不低于XX万元人民币，

或承诺筹集的境内基金规模不低于XX亿元人民币；

（3）.主要负责人具备创投企业管理经验，且已取得良好的管理业

绩；

（4）.有至少X名具备X年以上创业投资或相关业务经验的专职高

级管理人员；

（5）.具有科学合理的项目评估标准、有效的投资决策程序和风险

控制机制和健全的内部财务制度。

（四）参股或合作设立创业投资企业的程序

（1）向社会公开征集拟与引导基金合作的对象；

（2）拟合作方提交引导基金参股或合作设立创业投资企业的实施方

案。

（3）由上海市相关部门对实施方案进行尽职调查，提出审查意见；

（4）专家评审委员会对实施方案进行可行性评估，提出独立专家评

估意见

（5）管委会根据审查意见和专家评估意见，择优选择合作对象；

（6）上海市相关部门与合作各方共同签署合作协议。

（五）引导基金参股的创业投资企业应遵循的原则

（1）投资对象仅限于未上市企业。但对上市企业的定向增发和所投

资的未上市企业上市后，创业投资企业所持股份的未转让部分及其配售

部分不在此限；

（2）投资对象应以初创期和成长期企业为主；

（3）对单个创业企业的累计投资不得超过创业投资企业自身注册资

金或承诺资金总规模的20%，以保证创业投资企业资金的流动性，分散

风险；

（4）不得投资于其他创业投资企业；

（5）原则上投资时不得控股被投资企业。

七、政策支持

（一）引导基金的退出政策

引导基金参股设立的创业投资企业稳定运营以后，可在适当时机通

过公开转让股权或到期后清算等方式退出。通过公开转让方式退出的，

创业投资企业原股东可在同等条件下优先受让。

参股设立创业投资企业的其他股东购买引导基金在创业投资企业中

的股权，在引导基金参股3年内，转让价格按引导基金原始投资额确定；

超过3年、不足5年的，转让价格按引导基金原始投资额与转让时中国

人民银行公布的同期贷款基准利率计算的收益之和确定。超过5年的，

引导基金采取同股同酬的方式退出。

非创业投资企业股东的投资者购买引导基金在参股创业投资企业中

的股权，可按上述转让价格为基价，以公开拍卖方式进行转让。

（二）管理费及奖励

(1).管理费：按照国家有关规定，国家资金与地方政府资金、社会

资金共同按创业投资基金章程规定支付基金管理机构管理费用（一般按

照每年1.5%-2.5%）。

(2).业绩分成：每只子基金将净收益的20-30%奖励给参股创投企业

投资管理团队或管理公司。

(3).特别奖励：对参股创投企业投资于广州地区的项目，根据具体

运作情况，经管委会同意，从引导基金在参股创投企业所分配的投资收

益中安排一定比例作为参股创投企业投资管理团队或管理公司的特殊奖

励，以引导、鼓励参股创投企业支持广州地区的科技型中小企业发展。

（三）风险控制

为控制风险，同时引导、鼓励社会资本进入风险投资领域，引导基

金也可以要求享有优先清偿权，保证政府出资的本金安全，以最大限度

控制引导基金的资产风险。如引导基金要求优先清偿权，则采取“保本+

固定回报”的方式参股创投企业；当子基金有赢利但低于同期存款利息