中国城镇化发展模式_如何走向科学发展之路_陆大道

2007年3月苏州大学学报（哲学社会科学版）

第2期Academic Journal of Suzhou University (Philosophy and Social Science)

Mar.2007

No.2

科学发展观与中国城镇化发展道路（一组）

编者按 ：2006年12月22~23日，教育部人文社会科学重点研究基地“苏州大学中国农村城镇化研究中心”主

办了“科学发展观与中国城镇化发展道路”“10+10”全国高层论坛，与会代表分别从城市地理学、城市社会学、城

市生态学和城市哲学的角度对中国城镇化进程中存在的严重问题的成因、表现、后果进行了深度反思，就我国城

镇化发展如何转换模式、走科学发展之路等一系列重大问题做了深入探索。本刊发表一组文章，以飨读者。

中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1001-4403

()

200702-0001-19

中国城镇化发展模式：如何走向科学发展之路*

陆大道，宋林飞，任 平

123

（1.中国科学院，北京 100864；2.江苏省社会科学院，江苏 南京 210013；3.苏州大学 中国农村城镇化研究中心，江苏 苏州 215021）

一、中国城镇化发展道路中存在的主要问题

任平：中国的城镇化发展正进入一个新旧观念、新

旧道路和新旧模式转换的关键的十字路口，需要我

们从理论和实际的结合上加以全面反思。城镇化的动中国和世界经济的发展，为顺应全球化和现代化

问题正在成为影响我国未来进一步发展的关键环发展提供了相当可观、十分宏大的空间框架性支

节。经济学诺贝尔奖获得者斯蒂格里茨曾指出：未

来对世界经济起重大影响的两大因素，就是美国的组中国经济框架、带来经济迅猛发展的同时，也在

高技术产业和当代中国的城镇化。数以万亿计的重组中国社会结构，使乡村中国逐步变成一个都市

年城镇投资规模，对全国经济GDP增长贡献率不

断攀升，在地方政府年财政税赋来源中占比也越来

越大。的确，当代中国高速的城镇化进程使空间生

产进入一个超大规模、超常扩张的时代。20年造城

运动中，空间生产速度是超世卓绝的，也是充满盲

目、矛盾和冲突的。一方面，由于受全球制造业向

中国转移和集聚、中国工业化进程的加速和现代化

推动力的三重作用，目前中国正进入高速城市化时

期（从1978年到2005年末，城镇化率从22%增长

到42.7%，我国城镇化人口从不到2亿迅速增长到

7.3亿，城镇化实际建成区面积扩展了10多倍），形

成了一个世界级的、空前的、无与伦比的空间生产

规模，表现为全球最大的城市基建投资规模、高速

膨胀的城市范围、亿万农民工和流动人口，为转移

农村剩余劳动力进城就业，为推动城市工业化、拉

撑，城市面貌发生了翻天覆地的变化。城镇化在重

中国；也在重构中国政治、文化和人民的生活方式。

总之，城镇化正在深刻地变革和改造着整个中国。

可以预见，在今后全面建设小康社会、逐步走向基

本实现现代化的进程中，随着虽然发生有所滞后、

但是其规模空间巨大的中国“产业革命”和“产业

转型”，以及人均GDP3000~5000美元的逐步实现，

还将有3~4亿人口进入城市，2050年中国城镇人口

将达到10亿，一个难以遏制的造城运动将继续强

烈地推动我国现行城市体系的巨大惯性发展。但另

一方面，规模巨大、速度惊人的空间生产又暴露出

一系列严重问题，表现为迅速消失的农地资源、惊

*本文为“‘科学发展观与中国城镇化发展道路’‘10+10’全国高层论坛”上的发言节选。

・1・

人的煤电油运耗损、大量遭到破坏的生态环境和不

断扩大的工业区、居民区等等。更重要的是引起城

乡关系格局的大变动，人口结构、生活方式和居住

方式的大变动，震撼全球，成为全世界关注的焦点

问题之一。城镇化进程所暴露出来的严重问题也越

来越成为影响我国科学发展与和谐社会建设的首

要问题。那么，对我国近年来城镇化发展进程中存

在的问题做全面反思，应当如何概括呢？

陆大道：目前中国城镇化进程正处在一个“大跃进”

和空间扩展失控状态。之所以称之为“大跃进”，是

指这一发展态势超出了正常的城镇化轨道，出现了

“大跃进”。判定这一“大跃进”态势，可以从以下几

个方面来看：

1.城镇化速度虚高，特别是“土地城镇化”速

度太快

2004年底全国有设市城市660多座，建制镇

20600多个。城镇人口从1949年的5000万，已经发

展到2005年的5.62亿，城镇化率已经达到43％。其

中，城镇化率从20％到40％只用了22年，这个过

程比发达国家平均快了一倍多。而实际上，2005年

我国43％的城镇化率是“虚高”的，因为，包括了1.3

亿“农民工”和他们的家属（公安部、建设部、民政

部将农民工进城打工居住半年以上的均算作城镇

人口），这些人与真正意义上的市民还有相当大的

差别，他们的工作条件、生活条件都很差，缺乏城

市生活的水准。主要问题出在“土地城镇化”的速

度太快，大大快于人口城镇化的速度。农民的土地

被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。另外，

43％的城镇化率还包括了一些城镇通过行政区划

调整、扩大辖区面积而带来的结果。但这些“城镇

区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也

基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农

村。

2.经济发展、产业结构水平及就业岗位增加不

能适应如此冒进式的城镇化

我国城镇化进程需要与产业结构及其转型的

进程相适应。我国三次产业的就业比重，第一产业

仍然占45%。这说明我国工业化程度与发达国家还

有很大的差距，实现产业结构根本转型是很长的过

程。我国目前具有庞大的基础原材料产业，但依靠

这些产业的扩张来增加吸引农村劳动力和农村人

口，空间已经不大。城镇化和就业人口的增加越来

越依赖第三产业的发展。但是，由于人口基数特别

・2・

大，城镇化率平均每年增长一个百分点，就要求增

加800~1000万个就业岗位。第三产业的发展空间

也无法持续提供这个就业岗位规模的大部分。近年

来，我国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规

模超出了产业发展及其规模的支撑能力。资源型城

市多数是有生命周期的。2002年初步统计全国有

110个资源型城市，2030年将达到200个左右。这

些资源型城市，大多数在今后某个时期将出现资源

枯竭，城市规模不仅不可能大幅度扩大，且会逐步

缩小，少数还会衰亡。另外，经济全球化作为推动

城镇化过程的作用力也将会逐步减弱，也就是说，

外部市场对于城镇化的作用会下降。

3.对资源、环境带来了巨大的压力乃至破坏

城市，要求大规模电力和优质能源供应以及大

型的集中型的水源供应。人均耗能、人均用水以及

集中产生的垃圾量要比农村大得多。我国的资源和

环境基础难以支撑冒进式城镇化和空间蔓延式的

大扩张。2003年，全国70％的城镇缺水；90％的

城镇水域和65％的饮用水源受到不同程度的污染，

90％的城市沿河水域遭到污染。全国污水处理率只

有36％。全国城市年产生活垃圾1.5亿吨，有200个

城市出现垃圾围城的局面。在50％的垃圾处理率中

只有10％达到无害化处理标准。近十年来，各级政

府在城市基础设施方面（包括供排水、环保等）的

投资逐年增加，缺口并没有相应缩小。这也从另一

个角度说明，我国城镇化的速度过快，背离了循序

渐进的原则。

4.国内外经验对比

从20%到40%的城镇化率，经历的时间：英国

120年，法国100年，德国80年，美国40年，前苏

联30年，日本30年，我国是22年。1997年，世界高

收入国家包括美国和日本的城镇化率为75%~80%

（但从事第二、第三产业的人口远高于这个比例）。

根据国情、城镇化人口总量以及产业支撑等分析判

断，我国是没有条件大大超过这样的速度目标。西

方国家城市建设与农村改造是一个比较漫长的工

业化过程，同时也是依靠掠夺殖民地国家人民的财

富进行资本原始积累而起家的。我国的工业化、城

市化则主要依靠自力更生。在城镇化的快速发展阶

段，总人口规模小。我国现阶段每增加一个百分点

的城镇化率所要求创造的就业岗位比发达国家相

应进程中要求的高出5~10倍乃至更多。

宋林飞：中国城镇化进程是在旧的城乡二元结构

体制下推进的，它必然又产生新的二元结构。1亿

多“农民工”现象就是在这一系列二元体制下的独

特表现。的确，改革开放以来的中国城镇化不断加

速产业要素积聚，带来了极化效应与辐射效应，是

经济发展的强大动力；城镇化过程中创造了大量

就业机会，促使人口流动越来越活跃，大量农民离

开农村进入城镇，改变了社会结构；城镇化过程中

创造了巨大的财富，促使城乡居民提高了生活水

平，改善了生活质量，带来了城市文明。但是，不

容忽视，城镇化进程中也存在着严重的问题。（1）

粗放规划、建设和经营。“摊大饼”式超大型城市格

局，带来一系列问题。一些地区为了加快城镇化进

程，通过修改城镇建设规划，占用大量土地进行城

镇建设。有的地方利用县改市、乡改镇的机会，把

大量农用地转为城市建设用地等。地方政府“经营

城市”的冲动、开发区的不断扩张、房地产开发与

高校的“圈地运动”等，使城镇化发展与稀缺土地

资源的矛盾日渐尖锐。（2）“土地城镇化”速度超

常，“农民城镇化”进程严重滞后。众所周知，城镇

化首先是由“土地的非农化或城镇化”以及“农民

的非农化或城镇化”两大要素标识的。可是，在我

国城镇化进程中，却出现了“要土地不要农民”的

严重偏颇。土地城镇化速度越来越快。1978年土地

城镇化率为17.9%，2002年上升到39.1%，年增长

率为0.88%，可是在到2005年，就增长到42.7%，从

20%~40%只用了22年，比发达国家平均要快一倍。

可是，42.7%这一数字又掩盖了一个十分严重的问

题：它包括了1.3亿“农民工”，他们虽然工作在城

镇，但是户籍身份依然是农民，并没有享受到城镇

化带来的制度红利，更没有融入城镇。对于中国城

镇化来说，他们依然是局外人。其次，城镇化进程

大大超越工业化速度，缺乏产业支撑，因而是过度

的城镇化。1981~2005年，农业就业人口并没有大

幅度下降。第二产业比重也并没有显著上升。许多

城镇并没有工业增长，“三集中”起来的所谓城镇完

全没有工业基础，依然务农的农民牵着老牛、赶着

猪羊住进高楼。

（3）城镇化中土地、水资源等日益短缺，污染

程度日甚一日。它加剧了我国的耕地紧张状况和粮

食安全危机，它还带来了人口浪潮，产生大量的失

地农民，土地市场秩序混乱，社会问题严重。可以

说，城镇化进程的问题已经成为严重制约我国实施

科学发展与和谐社会建设的主要因素之一。

任平：我认为，我国城镇化除了世界城市化运动所

具有的通病如“摊大饼”造成的中心城市交通拥挤、

环境质量差、人口过于密集、城市郊区扩展过速、

贫富差距严重、弱势群体被边缘化等等以外，空间

生产主要存在着以下几大问题：

其一，人与自然对立严重。城市人口集聚过速，

城市承载力已接近极限，环境破坏已近极限，资源

消耗已近极限。再不顾生态承载力而盲目扩大城镇

化规模，很可能造成大规模永久性的生态破坏。缺

水地区城镇人口规模和工业化集聚度不能过大，各

种全国性的“调水工程”对生态破坏性影响很大，

不宜过度实施。城镇化是人口集聚、集中居住和交

往的生产、生存方式。一个地区的人口密集度必须

与其城镇化的空间资源的承载力、与“生态赤字”

相关联。恰当的城市承载力是维护人与自然、人与

环境友好关系的临界点和关节点，一旦突破，将造

成环境和生态灾难，也必将导致城市生态和文明的

衰退。未来10亿中国人口城市居住形态可能会分

为5000万以上超级中心城市或人口密集态都市圈

（长江三角洲地区、京津溏地区、珠江三角洲地区）、

1000万人口的大型中心城市和600~700万人口的

中心城市（以省会城市和经济发达地区的地区级中

心城市）、100万人口的次级城市（地区城市）和50

万人口县域城市和15万以下的市镇。目前，中国

的人口偏向或逆向流动规模巨大，主要集中在东部

地区。从我们抽样调查情况来看，2001年以来，千

万人口级城市常驻人口中外来人口年增长幅度达

32%，中小城市年增长幅度达36%。昆山市2001年

外来人口23万，2006年6月达76万，已经超过户

籍人口。这些城镇及其周边的耕地面积已经远小于

地区警戒线，农产品已经无力自给，生态资源供给

出现远距离（跨区域）常链。没有湿地，没有森林，

只有“水泥森林”甚至耸入云霄的“水泥山楼”

。人

与自然远隔千山，多重环境污染（高技术污染已经

初露端倪）已经超出了地区处理控制系统所及的能

力范围。缺水城市、空气重污染城市比重不断上升。

据世界卫生组织去年公布的全世界空气污染最严

重的10个城市排名，中国就占了7个。此外，我国

城市空间生产和管理水平低、耗能高、高污染、不

节约、不循环（经济），不断加剧人与自然的矛盾，

城市成为矛盾冲突的焦点。

其二，城镇化与产业化、土地城镇化与人口城

镇化之间脱节。城镇化进程超越产业支持，许多新

・3・

建城镇出现“空洞化”，无产业支撑，无配套公共服我认为其主要原因包括以下几个方面：

务实施；也超越人口城镇化进程，1.3亿农民工处1、对我国国情，包括对我国自然基础和产业

在被边缘化的地位，无法享受城镇制度的红利。处发展的支撑能力以及对“农民工”现象的长期性缺

在重化工阶段的我国产业结构，片面向制造业集乏足够的认识

中；在制造业结构中，重化工产业和资源型产业我国有三大自然区和地势的三大阶梯。其中，

比重太高。城市工业区在成为城市的“摇钱树”和西北干旱区、半干旱区加青藏高寒区约占全国面积

GDP制造者的同时又成为资源环境的“杀手”。制造的一半。2000年中国的人均耕地只有世界水平的

业集中度高，产业分布偏态化，使城镇成为“世界47%，澳大利亚的三十分之一，加拿大的十九分之

工厂”，它在全球知识资本支配下，成为本土资源一，俄罗斯的九分之一，美国的八分之一。基于这

的高消耗来源，环境污染的主要来源，土地空间圈样的认识，我们没有资格学习美国，我国不能走美

占的主要动力，大量剥削廉价劳动力的主体源泉。国蔓延式城镇化道路。

其三，违反“以人为本”的根本理念，普遍缺乏2．城乡二元化的土地管理制度及过低的征地

空间正义原则。追求GDP发展目标，必然使城镇化费用造成大量圈地

空间扩张与社会建设严重脱节，不但造成失地农民我国土地征用实行双轨制度。农村土地征用价

的“六失”（失地、失居、失保、失学、失岗、失身份），格太低，给农民的补偿太少（15年）。按照《国家土

而且也严重侵害城市居民原住户的空间利益，使之地管理法》，土地补偿费和安置补助费两项之和最

边缘化和贫困化，完全漠视空间正义。“要土地不高只有年均产值的15~16倍。征地费用过低造成大

要农民”的城市化根本背离我们的城市化初衷。城量圈地，再以市场价格出让，政府获得巨额土地租

市框架的扩张与社区建设两者相脱节和背离，农民金。另外，城乡土地开发成本有巨大差异。开发商

原有农村社区被瓦解，新城镇被无限拓展为“大交更乐于征用农田，而不是挖掘城市本身的用地潜

通”与“高楼大厦”的单调结合。没有公众的空间权力，加速了城市的蔓延式扩张。

益、空间情感和空间利益的城镇到处都拒绝人的参3、干部考核制度的偏差

与。农民工缺乏平等的城市社会权益，在教育、卫以GDP为导向的干部晋升人事制度，导致许多

生、工资和其他一系列社会待遇上低人一等甚至完地方政府领导为了多招商引资，以低、零地价甚至

全没有保障。城市准入制度存在着严重的身份歧负地价出让土地，意在追求FDI，增加进出口，增加

视。伴随空间生产而来的“新社区建设”难以深入GDP。甚至有的地方将招商引资指标作为干部任免

持久地开展下去。城市安全遭遇严重挑战，和谐城的重要标准。

市建设任务艰巨。多头管理使城市建设无所适从，4、分税制带来了大规模出让土地的动力

环保城市、生态城市、卫生城市、健康城市建设缺《国家土地管理法》规定，新增建设用地的土地

乏实效，难以有效抵御如SARS、生态灾难、重大安有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方政

全隐患等公共性突发事件。府，专项用于耕地开发。但是，实际上大部分地区

其四，缺乏公众的民主参与，决策过程出现严用于城市建设。甚至有的地方90%的财政来源是靠

重的长官意志。许多政绩工程之所以能够不断出经营性用地的出让获得。许多城市 70%以上的城

台，就是因为没有有效的公众民主机制的监督。城市建设资金来源于土地出让金，土地出让金是地方

市规划和城市投资过程中损害公众空间权益的行政府预算外财政收入的一个重要组成部分，却没有

为得不到有效制约。纳入公共财政管理框架。决策监督机制不健全，公

其五，严重忽视城市传统，片面革新、盲目拆共财政制度缺位，也无法从源头上抑制形象工程建

建，贪大求全。许多城镇已经完全失去固有传统和设的资金来源。

文化遗产。“历史文化名城”保护资金短缺，千年文

脉被城市扩建和改造毁于一旦。原因在于：资本化控制和GDP发展观误导。在我国

二、中国城镇化进程中的问题：成因与机制

陆大道：我国城镇化速度冒进的深层原因是什么？

・4・

任平：中国城镇化进程中存在的严重问题，其根本

超大规模造城运动的背后，隐藏着两个深层的主要

动力：其一是资本的空间化，资本在工业化和现代

化进程中需要将空间生产作为它的特定价值扩张

形式。资本不仅需要像在工业领域、农业领域和其

他服务业领域一样追求一般剩余价值率，而且由于

土地、住房、环境等空间产品的垄断性，资本追求

获得垄断利润。城市为招揽资本投资而盲目屈从资

本。资本指向那里，城市就规划到那里。资本需要

怎样规划，城市就怎样规划。对资本毫无原则地迁

就，没有有效地节制和引导。因此，其结果就是资

本在迅速空间化，占有城市空间，在空间生产中大

显神通。当代中国城镇化偏颇的主要原因之一，是

资本的空间生产所造成的，资本的空间化使空间生

产结果产生一系列非人本化、非科学化、非理性化

和破坏环境的恶果。其二是政府GDP发展观主导下

的政绩行为。城市化成为拉动GDP的主要因素、地

方政府财政收入主要来源和政绩工程的主要标志，

成为众多经济与社会矛盾聚集的焦点，在多方面表

现为一种盲目膨胀、急剧扩张。规划面积始终滞后

于实际建成面积，预算投入空间生产的费用远低于

实际投入费用，城市政府普遍（70%以上）负巨债

（几乎相当于其全年的地方可支配收入）度日。当

然，两者的交叉更为可怕：资本与政府联手侵害甚

至剥夺农民和其他城镇弱势群体的空间权益。巨大

的利益诱惑使空间生产领域成为大量官员腐败的

“滑铁卢之地”。

此外，中国空间生产领域存在着制度缺陷，即

在制度层面上缺乏一种正义的空间权益保护机制，

这也是造成空间正义受到严重损害的重要原因。

宋林飞：中国城镇化进程中的二元结构的体制缺

陷是一个根本缺陷。政府的片面政绩观是一个重要

因素。一个时期内，将城市化率和某些城市“标志

性工程”作为考核各级地方政府和领导干部政绩的

主要指标，为了显示政绩，地方政府和领导干部必

然就一个比一个胆大，规划之“宏伟”度一个超过

一个。此外，就是利益，特别是地方政府的分税制

财政利益。“经营城市”的口号被普遍刮风般地推广

应用后，买卖土地就成为地方政府最热衷的暴利项

目。从农民手中低价划进土地，然后再经过政府手

中高价卖出，赚足丰厚利润后再“做大”、“做强”“城

市品牌”，形成了一个越来越大的赚钱游戏。

因此，当城镇化空间生产加速发展之际，就是

问题越来越严重暴露之时。现有城镇化空间生产的

GDP发展观念和模式与“以人为本”的科学发展观

处在相当尖锐化的冲突中，需要加以根本转变。中

国城镇化进程正在面临一个从发展观、发展目标到

发展道路和发展模式都需要大转换的历史阶段。

三、中国城镇化发展模式的转换：如何走科

学发展之路

陆大道：我认为，中国城镇化“大跃进”问题应从

以下几个方面着手解决：

1.必须遵循循序渐进的原则，城镇化速度不能

过快

鉴于我国人均资源占有量尤其是耕地资源稀

缺，产业结构发展阶段及大量资源型城市的存在难

以支撑城镇化的过快发展，农村人口向城市的转移

不彻底而更要求关注城镇化的质量而非速度。城镇

化发展水平应当与水土资源和环境承载力保持一

致，与城镇产业结构转型和吸纳新增就业人口的能

力保持一致，与城镇实际吸纳农村人口的能力保持

一致。为此我们建议：要在客观地认识国情的基础

上，对城镇化发展水平进行科学的分析和预测，设

定各个发展阶段的适宜的城镇化率。根据我国各个

发展时期特别是我国80年代初至90年代中期的经

验，城镇化率每年增长0.6~0.7个百分点是比较稳

妥的。与此同时，不同区域的城镇化发展速度应该

有所差异。各地区应因地制宜，制定符合各个地区

实际的发展目标，不能盲目地在城镇化率及有关城

镇发展指标方面进行攀比。

2.建立和完善相应的制度体系

调整各级干部的政绩考核标准和指标体系。以

GDP增长为核心的政绩考核体系的负面效应越来

越突出，必须以单位GDP的资源占用、资源消耗（如

单位用地GDP）和人均GDP等来代替一个GDP的

单项指标，将GDP与人口和土地指标结合起来，使

地方政府失去把人口和土地规模做大的动力，有利

于城市的高密度和高效率的规划和建设。政绩考核

还应该纳入反映公众利益的指标，如社区的居住环

境指标等。

3.适当降低现行城镇人均综合用地标准，以控

制蔓延式的城市发展

中国城市人均建设用地已经达到110~130多平

方米，这不应作为我国今后用地的标准。在人口密

集、经济发达的沿海地区及部分中西部地区，标准

可以适当降低。应该参考日本、韩国和我国台湾地

区的指标，在局部地区的城市规划甚至应该学习中

国香港的经验。我认为，人均60~100m

2

是我国城市

用地的一个合理区间。

4.加强城市规划的管理，严格规划的审批，加

・5・

强对规划资质单位工作的评估

同时，要整合、简化各种城市发展目标的评比

活动。有关政府部门推出了很多城市称号和评比目

标，这些目标同世界上其他国家相比是最多的。不

但助长了浮夸之风，也导致了土地等资源的浪费和

城市管理方面的沉重负担。有关部门应对各种城市

建设的评比目标进行整合，取消大部分评比、奖励

的名目。

宋林飞：解决中国城镇化进程中存在的问题，必须

要全面落实科学发展观，走新型城镇化道路。这一

理念符合科学发展观和正确政绩观的要求，有利于

促进城镇全面协调可持续发展。实行新型城镇化的

目的，是要避免发达国家走过的先污染后治理、先

蔓延后整治的弯路。

所谓新型城镇化道路，就是在新型工业化基础

上，我国采取适度积聚、布局合理、规模效应、成

本节约、保障普及、环保优先等城乡居民欢迎与可

持续的城镇化发展的路子。它包括以下几个方面：

1.适度城镇化是新型城镇化模式的一个重要特

征。目前，我国城镇化滞后于工业化进程，从而制

约我国经济社会快速健康发展。因此，要不断提高

城镇化水平，又要防止过度城镇化。

2.布局合理。由于各地产业发展水平与就业容

量不同，城镇化速度也会不同。东部沿海地区是农

民工净流入地，城市化速度相对要比中西部净流出

地要快。怎样增加城镇就业机会，是我国城镇化进

程中一个重要问题。城镇化速度并非越快越好，它

应和经济增长、就业岗位增长、城镇化用地增长等

要素保持相对平衡。各地都应从实际出发，积极稳

健地推进城镇化，不要搞指标化，不要互相攀比，

城镇化速度不宜过快。

3.规模效应。究竟应当优先发展大城市好、还

是小城镇好？或者是中等城市为主好？目前，关于

我国城镇化道路的主流思想，融合了上述代表性观

点中的合理成分，形成了大中小城市和小城镇协调

发展的主张。党的十六届五中全会明确要求“促进

城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发

展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约

土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推

进城镇化。”大城市并不必然产生严重的城市病，城

市病的产生主要不是由于人多，而是城市建设和管

理落后，因而主要的方针不应是消极地限制人口，

而应是积极地发展城市建设，加强城市管理。城市

・6・

规模效应一般理解为城市单体的规模效应，流行15

万、30万等人口聚集规模的数量标准。同时，还应

理解为城市圈、城市群等城市联体的规模效应。

4.成本节约。小城镇是城镇化进程的一个重要

的组成部分。上个世纪60年代美国曾经出过一本

书，认为 21世纪小城镇将从地球上消失。实践证

明，小城镇在现代社会仍然具有重要的作用。现在

美国的芝加哥有204个小城镇，洛杉矶有88个小城

镇组成，小城镇并没有消失。小城镇门槛低，有利

于农民就地转移，但小城镇规模小、集聚效益低，

过度发展会降低城镇要素配置效率，使我国城镇化

支付过高的分散化成本。应该有重点地发展，而不

是重点发展。有些小城镇扩建了不少住房和街道

门面房，但人气不足，没有多少人住。如果缺少产

业，不能提供足够的就业机会，“空壳城镇”就会出

现。城镇化水平与质量在很大程度上取决于农民市

民化成本的大小。当前农民市民化的私人成本比较

高，农民进城务工需要个人支付较高的生活成本、

住房成本、情感成本、智力成本、自我保障成本等。

政府也要为农民进城务工与生活支付一定的公共

成本，包括城镇基础设施成本、生态环境成本、公

共管理成本等。城市房价虚高与城市人口膨胀造成

农民市民化成本上升，房价和农民市民化成本虚高

给我国城市化带来了负面影响。因此必须要采取政

策措施平抑虚高房价。

5.保障普及。缺乏必要的社会保障制度，不利

于城镇化的顺利推进。积极探索适合新型城镇化特

点的社会保障制度，将现有城市居民社会保障制度

延伸到小城镇，涵盖到小城镇居民，以逐步建立有

利于农民的社会保障制度，建立农民进城的社会

保障体系和最低生活保障线。建立合理的社会保障

制度。我国社会保障制度的长远目标应该是城乡统

一的，但从当前国情考虑，可以暂时建立一种能覆

盖农民工的城镇社会保障制度作为过渡性安排。此

外，应从土地增值收益中拿出一部分建立农民进城

保险基金，为农民向城镇转移提供保障。

6.环保优先。目前，我国正处于经济发展上升

期与工业重型化阶段。在先发展起来的东部沿海地

区，工业重型化程度比较高。江苏重工业增加值占

GDP的比重达66.9%，次于上海（72.7%），而高于山

东（65.５%）、广东（59.5%）、浙江（56%）。实行环

保优先政策，像实行最严格的耕地保护制度一样，

实行最严格的环境保护制度。环保工作原则是“不

欠新账，多还旧账”，要力争让人民群众喝上干净

的水，呼吸清洁的空气，吃上放心的食物，在良好

的环境中生产生活。发达国家的经验表明，当人均

GDP在5000~10000美元之间时，环境改善的拐点

就会到来。我国东部沿海地区的人均GDP正处于从

3000美元向10000美元的跨越时期。我们要认识与

把握这个规律，努力促进环境改善的拐点早日到来。

任平：与中国的现代化进程相适应，中国的城镇化

应当有一个美好的未来。走科学发展之路，我们需

要：

第一，从根本上重新思考城镇化空间生产的意

义，需要转换城镇化发展观念，从空间生产的“GDP

拜物教”转向“为了共同的福祉”，走更加人本化、

科学化、和谐化的城镇发展之路，强调更协调、全

面、可持续、正义的空间生产和消费模式。

第二，倡导和建立空间正义原则。空间权益是

每一个公民的基本人权，应当得到切实保障。在这

一方面，我们可以借鉴世界城市发展历史的经验。

20世纪末，在民权运动的推动下，西方的城市规划

和空间生产部门开始关注城市社会问题，城市规划

决策者开始听取民众意见，公众参与和公众利益，

特别是弱势群体的需求受到了普遍关注。于是空间

生产中出现了“倡导性规划”（Advocacy Planning）。

保罗・达维多夫（Paul Davidoff）在其著作《规划中

的倡导与多元主义》中强调规划师应代表城市贫民

和弱势群体，应首先解决城市贫民窟和城市衰败地

区，要走向民间和不同的居民组群沟通，为他们服

务

①

。罗尔斯（J・Rawls）在《正义论》中指出“正义

是社会的首要价值”，并提出了“分配正义”原则。

大卫・哈维（David Harvey）在《社会公正与城市》

（Social Justice and the City） 等一系列著作中指出

城市规划和空间生产应充分考虑社会公正问题。城

市规划理论与空间生产研究要更多地关注社会公

平和公众利益，重视城市规划和空间生产的社会经

济意义，规划与设计从单纯的物质环境改造规划要

转向社会经济发展规划。

第三，在城镇化建设中更多地吸纳公众意见，

建立广泛的公众民主决策机制。公众参与规划和空

间生产的监督是一种“准直接民主”的体现。如加

拿大多伦多社会发展和管理部（SDAD）委托完成的

《多伦多社会规划活动回顾》宣布：“自上而下”的

“理性主义”规划时代已经死亡，现在需要更多地

“自下而上”的“社区规划”并得到全社会的支持。

社会规划需要和社区一起共同定义，并创建一个连

续统一体，个人可以在其适当的支持下选择和实现

他们的目标。城市居民可以通过建立自己的“社区

组织”，通过居民协商积极参与城市规划，努力维护

邻里关系和原有的生活方式，并利用法律同政府和

房地产商进行谈判，维护自己的正义的空间权益

②

。

市民对城市应当有参与权和管制权。

第四，走中国特色的城镇化空间生产的道路。

中国人口众多，人均土地资源、水资源等城镇化所

必备的资源相对缺乏。因此，我们的城镇化道路至

少在空间规模上不能简单模仿和攀比欧美，甚至与

日本、韩国都有不足，我们只能走资源节约型城镇

化道路。我们的城镇建设需要有自己的文化传统和

风格。我们的城镇制度要有自己民族的创造。我们

需要开放地思考城镇化空间生产问题，加强与西方

城镇化理论和经验的对话。但是，需要建立我们具

有民族特色的科学发展、和谐发展理论。创新型国

家建设不仅仅包括城镇化空间生产的科学技术层

面，也包括创造我们自己民族的城镇化发展理念、

发展道路和发展模式的层面，创造城镇化治理的制

度设计层面。我国有自己的独特问题，在总结世界

城镇化经验教训的基础上应当可以形成自己独特

的解决问题的理论和方式。

①参见于泓：《Davidoff的倡导性城市规划理论》，《国外城市规

划》，2006年第1期。

②参见刘佳燕：《社会多元化与政府转型情境下的规划模式转

变》，《中国城建数字图书馆》，2007-01-09。

（本文作者：陆大道系中国科学院地理研究所

原所长，科学院院士；宋林飞系江苏省社会科学

院院长，教授，博士生导师；任平系苏州大学中国

农村城镇化研究中心主任，苏州大学教授，博士生

导师）

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