公共场所母乳哺育室建设问题研究——基于社会福利政策分析框架

当代经济•月刊

2021

年第

5

期

公共场所母乳哺育室建设问题研究

—

基于社会福利政策分析框架

—

T

航

（

苏州大学文正学院

，

江苏苏州

215104

）

摘要

：

依据吉尔伯特的社会福利政策分析框架

，

对苏州市公共场所母乳哺育室项目进行政策

产出分析福利内容

。

从受益对象

、

、财务来源四个维度阐述母乳哺育室的建设管理发

输送体系

、

，

现该福利项目在受益对象可得性

、

福利供给多样性输送体系稳定性和财务来源可持续性上存在

、

一些问题

。

从政策价值偏好和适度性讨论问题成因

，

旨在完善项目设计

，

为今后公共场所母乳哺

育室的推广和管理提供参考

。

关键词

：

公共场所

；

母乳哺育室

；

社会福利政策

；

产出分析

一

、

引言

现代社会

，女性已成为劳动力市场的重要组成部

何设计输送体系将资源送达到选定的受益对象手中;

第四个维度是关于

“

资源

”

的问题

，

政策实施的人财物

资源从何而来创。

这四个维度在大多数社会福利政策

分

。

作为妇女福利的一部分

，

母乳哺育室推广具有促

进人口健康

、推动

缓和代际矛盾

、、

突破职业性别隔离

性别平等等作用

。

为保障女性权益

，

提升地区福利水

设计中相互依存

，

既是社会福利政策设计的不同阶段

和要素

，。

也是社会福利政策分析的重要框架凶

平

，年

苏州市

2016

12

月通过了

《

苏州市公共场所母乳

哺育设施建设促进办法

》

,2017

年

2

月开始实施

，

正

式推进市内公共场所母乳哺育室建设工作

。

本文选

社会政策视角是一个比较宏观的视角

，

其优势在

于能够从总体上解析问题的实质

，

把控其发展进程

，

在一定价值偏好下构建理想的福利供给模式并寻求

实现路径

。

取苏州市某区家母乳哺育室为调研对象

17

,

通过产出

研究中的社会福利政策维度探讨这一妇女福利项目

实施过程中的政策选择问题

。

（

二

）

公共场所母乳哺育室的政策实践

母乳哺育室建设是妇女社会福利政策的体现

，

也

二

、

母乳哺育室建设管理过程中的政策产

出分析

（）

一

政策产出分析架构

从政策运行角度看,社会福利政策分析通常有过

就可以用产出分析方法去审视它

。

当我们把公共场

所母乳哺育室视作一项准公共产品时

，

项目的设计与

实施就需要考虑:第一个维度

，

选择母乳哺育室的受

益对象

;

第二个维度

，

母乳哺育室政策要使受益对象

程

、

产出和绩效三种分析方法

。

不同于过程和绩效分

得到什么

？

第三个维度

，

母乳哺育室的资源

（

包括人

析,产出分析法侧重了解动态政策制定过程所形成的

一系列政策选择结果

，

分析造成该结果的原因是什

财物资源

）

通过什么渠道和途径使受益对象真正受

益

；

第四个维度

，

支持母乳哺育室建设的资源从哪里

来

。

下面将依据该理论模型分析公共场所母乳哺育

室这一社会福利项目的实践过程

。

么

。

吉尔伯特运用该方法提出了社会福利政策分析

框架,从分配

、、

供给

输送和财务四个维度解释了福利

因此它属于一项普惠性的福利分配政策

。

调研地区

公共场所母乳哺育室项目自

2018

年

7

月开始推行

，

截

至

2019万人次①

年底

,17

家母乳哺育室使用人次约11.7

,

受益对象广泛

。

尤其是商场

、

医院等公共场所

，

人流

量大

，

使用频率高

，

说明公共场所母乳哺育室的设立

迎合了母婴群体需求

。

2

.

母乳哺育室供给的本质

：

福利的内容

。

这项政

策为母婴群体提供的福利既有经济福利也有精神福

利

，

具体表现为三种方式

。

实物

，

即规划建设的场所

和场所内各类服务设施的提供

；

服务

，

即服务对象有

需要时各设点管理人员为他们提供的帮助

；

幸福感

，

这是由实物和服务提供引出的母婴群体对政策的满

意度

。

如表

1

所示

，

该地区项目启动时以此为基准配

备必要设施

,

各公共场所设点可自愿配备其他服务设

施

。

这是母婴室项目为母婴群体提供的实物福利

。

表

1

公共场所母乳哺育室配备设施

基础设施

是否必须配备

可供哺乳用的座椅

是

婴儿护理台

是

流水洗手设施

是

废物箱

是

安全镜子

是

电源插座

是

其他应当配备的设施

否

公共场所母乳哺育室管理方负责母婴室的日常

运营

，、

以室内外清洁

、

安全巡视

设备维护和咨询答疑

等方式为受益对象提供人力资源服务

。

幸福感主要通过管理方或第三方评估人员与服

务对象现场交流

，

或査阅意见簿上使用对象的反馈获

得

。、

访谈过程中多数服务对象对母婴室的设立推广

各类设施的提供以及工作人员的服务表示满意

，

认为

母乳哺育室这一社会福利政策为其日常生活提供了

便利

，

保障了她们的权益

。

CONTEMPORARY

ECONOMICS

No.05,

2021

3

.

母乳哺育室供给的方式:福利的输送

。

该政策的

福利输送体系通过该地区妇联

、

母乳哺育室管理方

、

第三方非营利组织建构而成

。

其中

，

妇联起主导作

用

，

负责项目的设计与推进

。

管理方负责母婴室的日

常管理和设施维护

，

定期参加妇联组织的母婴室管理

建设会议

。

第三方评估小组每月不定期对各类母乳

哺育室进行绩效考核

，

评估管理过程

，

及时反映管理

中发现的问题

。

妇联通过第三方机构的反馈报告了

解母婴室运营情况

，

针对所提问题要求管理方及时整

改

，

为服务对象提供更好的服务

。

4

.

母乳哺育室人与物的来源

：

福利的财务

。

母乳

哺育室的资金源于政府公共财政和参与建设的管理

方

。，

公共财政主要有两方面的支出

，

一是物的投入

对于新建的母乳哺育室

，

前期投入较大

，

筹建资金由

妇联向财政部门申请获得

，

列入财政预算的文化传媒

旅游与体育支出类

。

资金主要用于为各设点统一采

购设施如婴儿护理台

、

婴儿安全椅等

，

制作引导标识

和意见箱

。

二是拨付第三方非营利组织的绩效评估

资金

，

当地妇联以政府购买公共服务方式为第三方组

织提供经费支持

，

机构工作者每月对哺育室管理情况

进行绩效考评

。

管理方为该福利服务提供的

“

专门

”

财务支持主

要用于额外配置设施

。

之所以用

“

专门

”

当代经济•月刊

2021

年第

5

期

聚合图②

，，

外围大圈是行政辖区范围

聚合点周围的

小圈是各设点步行

15

分钟的可达域叫

由图

2，

可见

还有较大面积区域未能实现在外步行

15

分钟即可找

到母婴室的目标

。

空间分布不均匀

，

可得性仍待

妇联后

，

管理方未能及时做出回应的情况

，

或管理方

回应较慢

，

调整时间略长

，

这可能会影响母婴群体对

母乳哺育室的使用体验

。

输送体系在实际运行中缺

乏稳定性和高效性

，

资源服务未能及时送达给服务对

象

，，

也就容易发生福利输送系统的无责信问题

实际

表现为公民参与的意见箱机制容易流于形式

。

提高

。

（）

四

财务支撑缺乏可持续性

政府公共财政投入主要用于购买固定设备

，

因而

建设速度快

，

新增数量多的年份

,

财政支出随之增加

;

建设增速放缓

，

经费支出相应减少

。

这主要和政府部

东

*

5

、

门每年的施政重点有关

。

财务动力不足更多表现为

苏州市

母婴室存续期运作中的经费问题

。

母婴群体需求逐

ZJjr

5

中山生态果园

胃口镇

渐多样化

，

这些非标准化服务实际是由管理方提供

，

但供需矛盾表明目前管理方提供额外服务的动力不

足

。

且现在还是母乳哺育室前期运行阶段

，

未出现政

府财政提供的基础设施损坏更换情况,今后出现这类

情况时资金应由哪方提供

，

并无明确归属划分

，

可能

会导致该福利项目后期财务支持可持续性不足的

图

2

17

家母婴室分布聚合图

问题

。

（

二

）

需求多样与标准化供给间存在矛盾

从政策的制定与实施关系来看

，

政策制定时就应

考虑清楚福利的供给是无形及有限还是具体及多样

的

，

这样实施环节才能更为有效叫

该项目成立之初

，

设定的目标是为了满足母婴群体基本需求

，

将这样的

结果作为实施目的去倒推政策的制定

。

四

、

问题成因

：

母乳哺育室建设中的价值

选择探讨

产出分析的四个维度主要是在解释福利分配中

的

“

是什么

”

问题

,

其背后包含的

“

为什么

”

则反映了政

策价值观

。

公共场所母乳哺育室作为近年来一项政

表

2

服务对象新需求

反馈类别

提出新需求

府主导的新型母婴福利

，

政府的价值偏好会影响政策

的设计

。

实践表明

，，

这是一项混合福利体系

它的参

具体内容

纸她机热水

、、

（

）

、、

纸杯

桌子或凳子

玩具、、

棉签温奶器、

尿不湿

、

吹风机

与主体有政府

、

公民社会和私营企业如图

（

3

所示

）

，

也就是妇联

、

作为第三方评估的非营利组织和建设管

理方

。

社会市场

经济帀场

伴随福利刚性的出现

，

服务对象需求开始多元

，

且供给还需可持续办法

。

调研发现

，

除

《

》

中包含的基

本设施外

，，

服务对象也提出了一些新需求

如表

2

所

示

。

这些是不包含在

《

办法

》

中的设施

，属于非标准化

服务内容

，

是各设点自愿提供的物品

性不足更多是一个政策问题

，

而非成本效益问题

。

上文中四个维度并不是相互独立的

，

而是在一个

政策系统里相互影响

。

适当性是本文认为影响系统

互动的关键变量

。

适当性指的是提供物质福利合宜

标准的期望

，

其标准根据时间及环境改变冏

。

尽管这

项福利本质上是公共供给和公共经费

，

成本控制仍是

影响政策设计的重要因素

。

成本控制主要反映在供

给和财务环节

。

供给环节需要思考母乳哺育室提供

的服务是有限还是多样

，

无形还是具体

，

是否要满足

表

2

服务对象提出的多元需求

，

这些需求是否应当纳

入基础服务中

。

财务方面

，

如果纳入基础服务

，

政府

前期支出将增加

，，

如果纳入额外服务

管理方要承担

一部分费用

，，

这又会影响资源的输送

各方主体参与

积极性欠缺

，

输送体系缺乏稳定性和效率性

。

其中比

较难调动的主要是私营部门的积极性,他们出于社会

责任感参与了这项公共福利

，

愿意提供场地和人力资

源对项目予以支持

。

但对于私营部门而言

，

分配环节

的成本效益始终是他们更关注的

。

对需要他们付费

的额外服务

，

供给和输送上有选择与异议的自由

。

这

也是服务对象需求回应较慢或无回应的原因

。

如果输送体系中主体间不能良性互动的话

，

可能

会影响母婴室的空间分布，例

形成一种路径依赖

。

如

，

今后新增设点可能侧重属于公共部门的旅游景

点

、

政府办事机构

、

公立医院和交通站点

。

但实际中

商超场所才是母婴群体对该福利需求最大的地方

，

为

母乳哺育室贡献了约

50%。

的人流量

该政策能否随着时间环境的推移始终保障母婴

群体的权益

，

关键在于政策设计中的适度性如何把

握

。

因此,现阶段不能强制要求管理方满足服务对象

提岀的所有需求

，

而是要从政策设计源头去思考

，

今

后到底要提供哪些福利

，

政策选择是供给导向还是需

求导向

，

福利的适度性标准是否要定期调整都是各方

需要考虑的

。

五

、

结语

苏州公共场所母乳哺育室项目的实施提升了地

区社会福利水平

，

在第三方评估和妇联监督下

，各类

设点管理方服务质量不断提升

，

社会效益明显

。

总言

之

，

公共场所母乳哺育室这一福利项目在分配上应遵

循社会效益的价值观

，

继续推进新设点的建立

，提升

母乳哺育室的空间可得性

。

通过可得性的提高

，

真正

CONTEMPORARY

ECONOMICS

No.05,

2021

实现福利的可及性

。

在供给

、

输送和财务环节则应遵

循适当性原则

，，

设立福利供给的基准线

并根据财务

状况实时调整

,

在此基础上允许各设点有选择提供额

外服务的自由

。

项目推行中还应考虑以下几点

：

一是该福利项目

的适度性随时间和环境如何调整

;

二是如何调动管理

方尤其是私营部门参与的积极性

，

如竞争机制或许对

他们有一定的激励作用

。

这就引出了第三点,发挥机

构实务工作者的作用

，

与服务对象近距离接触让他们

更清楚服务对象的需求

，

同时也能起到监管作用

，

从

而使输送体系更加稳定

。

注释

①

通过笔者调研数据估算.

②

精准测量空间可得性应选择该区内所有母婴室可达域

，

该

地区

2019

年已建成公共场所母乳哺育室

21

家

，

文中选取其中

17

家作为调研地点，

包含各类型公共场所

，

具有一定代表性.

参考文献

[I]

苏州市人民政府:苏州市公共场所母乳哺育设施建设促进

办法

[N/OL]

.httpcn/sxqzf?

: szsnnzf7201612

//

www.z&/

.