行政事业单位预算管理存在的问题及对策研究

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行政事业单位预算管理存在的问题及对策研究

唐 瑜

（北京师范大学附属实验中学，北京 100032）

摘 要：

建立既符合上级财政主管单位部门预算的要求，又符合单位内部实际情况及发展需求的全面预算管理体系，是每个行政事业

单位都需要进行探讨和解决的问题。行政事业单位内控建设和新《预算法》的出台给行政事业单位加强预算管理工作、建立预算管理

体系提出了强制要求，也是阳光财政的要求。有效利用预算管理工具能提升单位内部的精细化管理，是落实单位规划计划的必须手

段，但是现阶段行政事业单位预算管理因各种因素的影响还存在诸多问题，如预算管理意识低下、预算编制不科学、预算执行无控制

能力、预算信息化程度偏低等。本文通过实践研究，从预算意识的提升、编制的可行性、预算执行控制和信息化建设等方面入手，解决

以上问题，并初步建立了全员参与、能贯彻单位战略发展规划、有效进行资源配置、执行有力的全面预算管理体系，并提出预算管理的

有效解决对策。

关键词：

行政事业单位；预算管理；问题；对策

行政事业单位在实行全面预算管理之前，仅由财务人员

编制部门预算，编制的数据不够精准，随意性大，不符合实际情

况，单位的战略规划无法在工作计划中体现，计划与预算编制

严重脱节。如果在支出过程中，无预算控制，基本上是一事一

议，支出与预算执行脱节，资金无法做到有效使用，存在很大的

财务风险。在财政资金的合规使用和绩效评价要求下，以全面

预算管理为抓手，促进单位内部管理改革，厘清部门职责，落实

战略计划，合理进行资源配置，保证了业务的开展，支撑了各项

业务发展。

理公开化是党和政府在提升国家治理体系和治理能力现代化中

的强制要求。行政事业单位是非营利组织，资金来源大部分是财

政拨款或者必须纳入预算管理的其他资金，社会舆论对于行政

事业单位的财务管理与财政资金的使用都非常关注，舆论力量

有利于敦促行政事业单位借助全面预算管理，提升财务管理水

平，高效使用财政资金，使用预算进行管理和监督，使财政经费

支出更加规范化、透明化。

（三）加强预算管理有助于提升行政事业单位精细化管

理程度

美国著名管理学家戴维奥利指出：全面预算管理是为数不

多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理行政事业单位承担着社会行政管理职能和提供社会服务

控制方法之一。全面预算管理全员参与、业务范围全面覆盖、业的责任，运行资金大部分来源于国家财政拨款，利用预算管理这

务流程全程跟踪，是一种科学的、理性化的管理工具，具有规划个有效的管理工具，提升行政事业单位的履职能力，提升财政资

计划、沟通协调、控制监督、考核评价的功能。行政事业单位需要金的使用效率，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要

实现战略发展目标，保证财政资金的安全有效使用，必须构建与方面。

自身发展和管理现状相适应的预算管理体系，充分调动全员积

极性，将规划分解为计划，落实在预算上，梳理部门及岗位职责，2012年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试

进行内部资源的合理使用。全面预算管理是单位进行精细化管行）》，2017年1月财政部又制定了《行政事业单位内控报告管理

理的有效控制手段和抓手。制度（试行）》，文件明确指出，单位的内部控制是以《预算法》和

一、行政事业单位加强预算管理的重要意义

（一）加强预算管理有助于践行相关法律和规章制度

《会计法》为依据，预算业务控制是行政事业单位内控管理业务

层面的重要方面，同时预算控制也是进行内部控制的有效方法

之一，包括全收支的全活动过程，对单位的各项经济业务编制详

细的计划和预算，并对计划的执行和预算进行控制。在内部控制

建设中，以预算管理为主线，以资金管控为核心进行内控建设，

能够有效地将单位所有的业务衔接起来，落实战略规划，明确部

门职能及岗位职责。同时修订后的《中华人民共和国预算法实施大部分行政事业单位管理人员都缺乏相应的管理知识，重

条例》自2020年10月1日起施行，国家在预算的编制、实施、绩效业务管理、轻财务管理，对预算管理重要性更是认识不足，重视

评价等方面提出了一系列具体的改革要求和举措，也对行政事不够。认为预算仅仅是一种形式，没有考虑到预算的各项管理功

业单位加强预算管理提出了强制要求和具体指引。能和内控需要，各部门作为预算的责任主体，权责不明晰，没有

二、行政事业单位预算管理存在的问题

因为历史原因及其他因素的影响，行政事业单位预算管理

现状并不理想，存在诸多问题，如预算的管理意识低下、制度缺

失、预算编制不科学、管理与业务实际脱节、执行控制力缺乏、预

算全流程控制没有信息化技术支撑等。

（一）预算管理意识低下，全员参与度不够

自主性、积极性，员工的预算参与度低。财务人员缺乏预算管理

的专业知识和管理能力，没有时间及能力转型参与预算管理。因

此，行政事业单位预算管理存在单位重视不够、业务人员参与不

足、财务人员专业不匹配等现象。

（二）加强预算管理有助于降低财务风险

党的十八届三中全会指出“实施全面公开透明的预算制

度”，党的十九大报告指出“建立全面规范透明、标准科学、约束

有力的预算制度，全面实施绩效管理”，国家财政资金的预算管

作者简介：唐瑜女汉族四川广安人中级会计师主要研究方向行政事业单位财务管理1973

，，，。：。（—），

132

（二）部门预算与内部预算“两张皮”，缺乏科学的预算

编报制度

因为对预算管理的不重视，导致了单位的部门预算形式上

申报，仅由财务人员根据以前的历史数据进行简单推算，没有建制框架可按照来源及收入性质设立收入的级别指标，如一级指

立相应的预算管理体系，未将部门预算进行分解与下达，预算管标为政府拨款收入、事业收入、其他收入；在一级指标下细分为

理仅仅是一种数字游戏，与单位的战略发展和年度工作计划完

全脱节。因为缺乏科学的预算编制制度和方法，导致预算不全

面，表现为简单的计划与控制，缺乏必要的事前论证和事后评价按照项目设立明细指标。预算指标分级指标的建立，可以对收入

过程，缺乏科学性和可操作性。

（三）预算执行过程缺乏控制力

因为没有健全的预算管理体系，编制只限于部门预算，没

有把单位具体业务和预算进行有效结合，或者预算编制不科学，

各项指标体系、编制的方法都不符合实际情况，编制和执行脱

节，没有形成具有可执行性的控制标准，超预算及预算外事项较

多，预算的执行缺乏监控和审批，执行的报告制度也不健全。

（四）预算管理信息化程度落后

财务管理的信息化建设一直是行政事业单位的短板，预算

编制和执行全部靠手工电子表进行，数据处理复杂，稳定性差，

出错率比较高，完全无法满足预算编制的各项要求。预算、核算、

资产、采购、合同、项目等各个信息无法有效共享，信息系统的资

源未建立或分散独立，大部分的系统数据只能依靠人工传递，标全面预算管理是全过程管理，预算编制环节的业财融合，

准的执行、信息的共享、数据分析都无法完成。科学的预算编制体系，奠定了预算执行的可行性基础。在执行环

三、加强全面预算管理的应用研究

（一）加强管理预算意识，建立全员参与的预算管理组

织架构

全面预算管理是一把手工程，首先，要树立领导层的预算单位的法定程序批准后，必须严格执行，要保证预算执行中的

管理意识，可从《预算法》要求、内控建设的需要、预算管理的施约束力。预算内的支出要严格按照规定的审批程序和标准进

行等方面，使领导层能确立预算管理工作的战略地位。其次，建行，对预算外支出要履行相应的预算外审批程序，批准后才能

立职责分工明确的预算管理机构，明确预算审批决策机构、预算支出，严禁无预算、超预算支出。根据事财结合的原则，预算支

牵头部门、预算执行部门的职责，建立以职工代表大会为预算审出额度的控制可采用事项的总额控制和支出指标的分项控制

批的权力机构，党委会或成立预决算领导小组为预算的决策机相结合的方式进行，既体现了预算的刚性控制也体现了预算的

构，同时可成立单位内部的预算评审委员会，委员会成员来自部柔性原则，发挥责任主体的积极性和可行性。在支出的进度把

门负责人、基层职工代表、业务专家，采用聘任制。评审委员会

的主要职责是从单位立场出发，对预算申报事项的必要性和支尤其应该进行重点监控。财务部门按月通报各部门执行进度情

出金额的合理性发表评审意见供决策。再次，明确各个业务部门况，督促部门完成工作。按季度上报单位领导层预算执行情况，

为预算的责任主体，明确预算的编制、执行和绩效评价的主体作

用。最后，财务部门可作为预算工作的牵头部门，工作人员应加

强专业知识和岗位素养的培训，掌握预算管理的流程方法，帮助

单位提升预算管理水平。需要明确的是，全面预算管理是一项管

理活动，无论个人喜欢与否，都必须参与，从而建立起全员参与

的预算管理组织架构。同时制定预算管理制度，规定相关的流

程、归口管理部门职能，使预算工作有制度保障。

（二）加强业财融合，建立一体化的科学预算编制体系

预算编制不是简单的数字整合，而是要与业务进行融合，

以单位的发展规划为依据，综合考虑单位财务发展情况，分析宏

观经济政策，对接单位的年度工作计划，遵循业财融合的原则，

实现工作任务和财务资源的高度匹配。

预算编制在遵循以收定支、收支平衡的基本原则基础上，

可按照上级单位财政文件精神和单位财务情况制定特有的编制

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原则，以预算编制原则为指引，根据自身的管理需求和自身的业

务特点，建立预算编制体系。

年度所有的收入与支出全额纳入预算管理，收入预算的编

二级指标，如政府拨款收入可设立人员经费收入、公用经费收

入、专项经费收入；在二级指标下设立三级指标，如专项经费中

进行全面准确的预算，同时也可在预算申报阶段将资金进行有

效分配，真正做到量入为出，精准投放。

预算支出的体系建立，要建立在全面梳理单位的业务类

型的基础上，按照单位的发展规划和年度计划，科学制定支出

的预算指标，首先，可按照刚性和非刚性支出进行分类，这样

能通过对刚性支出的必要性进行排序分析，在预算收入较准

确地情况下，提前进行资金安排。其次，结合部门预算中“二上

二下”的编制要求和部门决算报告中的支出用途制定支出二

级指标，这样“二上”预算的明细数据就可以通过内部预算获

取，部门预算与内部预算统一，预算数据也与业务融合，保证

了预算的可执行性。

（三）加强预算执行管控，进行全过程控制

节需要在预算支出、预算调整、预算进度等方面进行重点管控，

以达到事前、事中、事后的全过程管控。

在预算执行中首先要强调预算的严肃性，预算方案经过

控上，应实时跟踪预算的支出进度，对于专项经费等执行进度

年末将预算的执行情况向教职工代表大会进行汇报，形成预算

执行中的各层次监督。

（四）加强预算信息化建设，提升预算管理效率

在“大智移云”时代，行政事业单位要实行全面预算管理，

信息化建设是必经之路。全面预算管理系统的运用，使预算编制

更加全面高效，预算的审批更加完善透明，预算的监控更加智能

化。将制度、标准固化在系统中，杜绝了人为因素，从根本上降低

腐败滋生的概率。利用预算管理系统，可深度挖掘数据信息，减

少信息孤岛现象，并且提升各类信息采集的速度和标准，提供精

准的信息数据，提供决策支撑。同时要避免预算管理系统成为新

的信息孤岛，要将预算、核算、合同、项目、资产等各个系统进行

融合，达到财务管理一体化的要求。

在预算管理的信息化建设中，首先，应成立预算管理系统

建设小组，相关人员需要熟悉单位的运行和业务情况，要有财务

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制体系和全过程管控。因此，加强信息化投入是行政事业单位进背景，并具备一定的信息化知识。其次，要进行全面的业务财务

行预算管理的实践建设过程中的有效手段。

参考文献：

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[5]崔雅丽.行政事业单位预算管理存在问题及对策研究[J].中国乡镇企业会

计,2020(12):31-32.

梳理，流程、职能、单据、报表的标准化、制度化。在具体的建设

过程中，要抛弃拿来主义，一定要与预算管理系统的建设方进

行充分的沟通，确保系统数据的安全性和保密性，尤其是关于

预算管理信息系统架构的建立、系统业务流程和操作流程的梳

理、部门和操作人员的设置、数据的抓取等方面。只有通过需求

沟通，才能将预算财务的需求转变为信息化系统语言，这样才

能建设符合单位内部业务、提升工作效率、提高决策需要的预

算管理系统。

四、结语

行政事业单位一定要提高预算管理的重要性认识，充分认

识到预算管理对单位内部管理的牵引作用，建立科学可行的编

机会要素是通过内控和外部监督来规避，而压力

（上接第129页）

和借口不约而同地指向了个人利益，压力是为了获得利益，借口

则包括以利益为理由。

绩效考核和有效的奖惩机制就是调动员工积极性，推动企

业和员工利益统一的有效手段，必须落到实地，不可流于形式，

同时结合有效的培训机制，满足员工的个人需求。

实施，强大自我，促进国家文化传媒行业的繁荣发展。

参考文献：

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[5]李振峰.传媒单位内部控制存在的问题与对策探析[J].中国集体经

济,2019(14):45-47.

三、结语

我国已进入了一个新的阶段，经济快速发展，传媒行业恰

恰又是走在最前面的潮流行业，作为人民日益增长的物质和精

神需求的重要提供者，传媒行业必须与时俱进，强调内控、优化

内控、完善内控，提高各种风险防范能力，加强内部管理制度的

（上接第131页）

成体系文件，并由企业层发出通知，确保所有干部职工遵照执

行。内控管理部门应定期对修改、扩充后的文件进行版本升级，

并将新体系文件发放至企业内部所有部门。

（五）重视内控体系评价工作，不断提高内控水平，为实

现企业经营目标提供有力保证

1.注重信息收集

企业应重视内控信息的收集工作，以真实准确地反映企业

内控情况。相关信息来源主要有以下几个方面：聘请的专门咨询

机构对内控建设进行专业评估和建议，企业内控管理部门对内

控体系进行评价，企业内控各环节执行过程中的反馈信息，内部

审计部门对内部控制的检验结果，外部审计机构对企业进行审

计所形成的审计报告。

2.妥善分析处理问题

企业应定期或在内部控制出现纰漏时召集所有相关部门，

将收集的问题进行归纳，分析问题出现的原因以及可能造成的

风险，提出解决方案。

首先，属于系统设计问题的，应由内控管理部门及相关部

门进行检讨，优化设计，形成新流程及规范标准。

其次，属于未纳入内控体系的事项，可由内控管理部门及

相关部门进行流程的设定、添加进入内控体系中。

最后，属于各环节中执行不到位、监控不严，甚至违反工作

纪律给企业造成负面影响或损失的，应当由内部审计部门对责

任人进行追责并提出处罚建议。

3.进行问题追踪，完善内控体系

首先，由内控管理部门及内部审计部门对处理问题的方案

进行追踪，并对改进效果进行评价。其次，通过评价后的方案形

134

三、结语

综上所述，影视制作企业作为电影行业重要的一环，要适

应激烈的市场竞争环境，必须突破旧有的体制框架，建设成为现

代化的企业。在体制改革的过程中，为合理保证企业经营管理合

法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实有效，提高经营效

率和效果，促进企业实现发展战略，影视制作企业应建立起行

之有效的内部控制系统。因此，影视制作企业应重视内控体系建

设，在严格执行国家内部控制基本规范和相关指引的基础上，结

合行业特点和企业自身实际情况，精心设计每个环节，不断发现

并解决问题、克服缺陷，及时识别各种风险并妥善处理，使内部

控制体系为实现企业长远发展目标提供有力保障。

参考文献：

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