全面预算

第二题

预算管理是企业对未来一定期间经营思想、经营目标、经营决策的财务数量说明和经

济责任约束依据。在企业的实践中，我们对于计划和预算的功能也有相当的认识，如计划

和预算能够将具体的措施与战略规划联系起来，将运营计划和目标联系起来；能够帮助确

认和修订企业的目标值，以使业务人员能够接受；能够根据计划和预算分配资源，建立业

务运营主线和财务运营基线等等最终都是为实现公司目标利润，体现公司整体追求的价

值。 全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。

全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、

协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，

成为促进实现企业发展战略的重要抓手。我作为一名中介机构的会计师，我认为全面预算

应按如下程序进行编制、执行、调整、考核：

企业全面预算管理组织体系的基本架构如图1所示。

图1 全面预算管理组织体系基本架构图

明确各环节授权批准程序和工作协调机制

在建立健全全面预算管理体制的基础上，企业应当进一步梳理、制定预算管理工作流程，

按照不相容职务相互分离的原则细化各部门、各岗位在预算管理体系中的职责、分工与权限，

明确预算编制、执行、分析、调整、考核各环节的授权批准制度与程序。预算管理工作各环

节的不相容岗位一般包括：预算编制与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算考

核。

在全面预算管理各个环节中，预算管理部门主要起决策、组织、领导、协调、平衡的作

用。企业可以根据自身的组织结构、业务特点和管理需要，责成内部生产、市场、投资、技

术、人力资源等各预算归口管理部门负责所归口管理预算的编制、执行监控、分析等工作，

并配合预算管理部门做好企业总预算综合平衡、执行监控、分析、考核等工作。

全面预算基本业务流程

企业全面预算业务的基本流程一般包括预算编制、预算执行和预算考核三个阶段。其中，

预算编制阶段包括预算编制、预算审批、预算下达等具体环节；预算执行阶段设计预算指标

分解和责任落实、预算执行控制、预算分析、预算调整等具体环节。这些业务环节相互关联、

相互作用、相互衔接，周而复始地循环，从而实现对企业全面经济活动的控制。图2列示了

各类企业全面预算的基本业务流程。

如前所述，全面预算是企业加强内部控制、实现发展战略的重要工具和手段，但同时也

是企业内部控制的对象。企业应当参照图2的基本流程，结合自身情况及管理要求，制定具

体的全面预算业务流程。

图2 全面预算基本业务流程图

预算流程主要业务风险及控制措施

（一）预算编制

预算编制是企业实施全面预算管理的起点。预算编制环节的主要风险是：第一，预算编制以

财务部门为主，业务部门参与度较低，可能导致预算编制不合理，预算管理责、权、利不匹

配；预算编制范围和项目不全面，各个预算之间缺乏整合，可能导致全面预算难以形成。第

二，预算编制所依据的相关信息不足，可能导致预算目标与战略规划、经营计划、市场环境、

企业实际等相脱离；预算编制基础数据不足，可能导致预算编制准确率降低。第三，预算编

制程序不规范，横向、纵向信息沟通不畅，可能导致预算目标缺乏准确性、合理性和可行性。

第四，预算编制方法选择不当，或强调采用单一的方法，可能导致预算目标缺乏科学性和可

行性。第五，预算目标及指标体系设计不完整、不合理、不科学，可能导致预算管理在实现

发展战略和经营目标、促进绩效考评等方面的功能难以有效发挥。第六，编制预算的时间太

早或太晚，可能导致预算准确性不高，或影响预算的执行。

主要控制措施：

第一，全面性控制。一是明确企业各个部门、单位的预算编制责任，使企业各个部门、

单位的业务活动全部纳入预算管理；二是将企业经营、投资、财务等各项经济活动的各个方

面、各个环节都纳入预算编制范围，形成由经营预算、投资预算、筹资预算、财务预算等一

系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。

第二，编制依据和基础控制。一是制定明确的战略规划，并依据战略规划制定年度经营

目标和计划，作为制定预算目标的首要依据，确保预算编制真正成为战略规划和年度经营计

划的年度具体行动方案；二是深入开展企业外部环境的调研和预测，包括对企业预算期内客

户需求、同行业发展等市场环境的调研，以及宏观经济政策等社会环境的调研，确保预算编

制以市场预测为依据，与市场、社会环境相适应；三是深入分析企业上一期间的预算执行情

况，充分预计预算期内企业资源状况、生产能力、技术水平等自身环境的变化，确保预算编

制符合企业生产经营活动的客观实际；四是重视和加强预算编制基础管理工作，包括历史资

料记录、定额制定与管理、标准化工作、会计核算等，确保预算编制以可靠、翔实、完整的

基础数据为依据。

第三，编制程序控制。企业应当按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序，编制年度全

面预算。其基本步骤及其控制为：一是建立系统的指标分解体系，并在与各预算责任中心进

行充分沟通的基础上分解下达初步预算目标；二是各预算责任中心按照下达的预算目标和预

算政策，结合自身特点以及预测的执行条件，认真测算并提出本责任中心的预算草案，逐级

汇总上报预算管理工作机构；三是预算管理工作机构进行充分协调、沟通，审查平衡预算草

案；四是预算管理委员会应当对预算管理工作机构在综合平衡基础上提交的预算方案进行研

究论证，从企业发展全局角度提出进一步调整、修改的建议，形成企业年度全面预算草案，

提交董事会；五是董事会审核全面预算草案，确保全面预算与企业发展战略、年度生产经营

计划相协调。

第四，编制方法控制。企业应当本着遵循经济活动规律，充分考虑符合企业自身经济业

务特点、基础数据管理水平、生产经营周期和管理需要的原则，选择或综合运用固定预算、

弹性预算、滚动预算等方法编制预算。

第五，预算目标及指标体系设计控制。一是按照“财务指标为主体、非财务指标为补充”

的原则设计预算指标体系；二是将企业的战略规划、经营目标体现在预算指标体系中；三是

将企业产、供、销、投融资等各项活动的各个环节、各个方面的内容都纳入预算指标体系；

四是将预算指标体系与绩效评价指标协调一致；五是按照各责任中心在工作性质、权责范围、

业务活动特点等方面的不同，设计不同或各有侧重的预算指标体系。

第六，预算编制时间控制。企业可以根据自身规模大小、组织结构和产品结构的复杂性、

预算编制工具和熟练程度、全面预算开展的深度和广度等因素，确定合适的全面预算编制时

间，并应当在预算年度开始前完成全面预算草案的编制工作。

（二）预算审批

预算审批环节的主要风险是：全面预算未经适当审批或超越授权审批，可能导致预算权

威性不够、执行不力，或可能因重大差错、舞弊而导致损失。

主要控制措施：企业全面预算应当按照《公司法》等相关法律法规及企业章程的规定报

经审议批准。

（三）预算下达

预算下达环节的主要风险是：全面预算下达不力，可能导致预算执行或考核无据可查。

主要控制措施：企业全面预算经审议批准后应及时以文件形式下达执行。

（四）预算指标分解和责任落实

该环节的主要风险是：预算指标分解不够详细、具体，可能导致企业的某些岗位和环节

缺乏预算执行和控制依据；预算指标分解与业绩考核体系不匹配，可能导致预算执行不力；

预算责任体系缺失或不健全，可能导致预算责任无法落实，预算缺乏强制性与严肃性；预算

责任与执行单位或个人的控制能力不匹配，可能导致预算目标难以实现。

主要控制措施：

第一，企业全面预算一经批准下达，各预算执行单位应当认真组织实施，将预算指标层

层分解，横向将预算指标分解为若干相互关联的因素，寻找影响预算目标的关键因素并加以

控制；纵向将各项预算指标层层分解落实到最终的岗位和个人，明确责任部门和最终责任人；

时间上将年度预算指标分解细化为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算

目标。

第二，建立预算执行责任制度，对照已确定的责任指标，定期或不定期地对相关部门及

人员责任指标完成情况进行检查，实施考评。可以通过签订预算目标责任书等形式明确各预

算执行部门的预算责任。

第三，分解预算指标和建立预算执行责任制应当遵循定量化、全局性、可控性原则。即：

预算指标的分解要明确、具体，便于执行和考核；预算指标的分解要有利于企业经营总目标

的实现；赋予责任部门和责任人的预算指标应当是通过该责任部门或责任人的努力可以达到

的，责任部门或责任人以其责权范围为限，对预算指标负责。

（五）预算执行控制

预算执行控制环节的主要风险是：缺乏严格的预算执行授权审批制度，可能导致预算执

行随意；预算审批权限及程序混乱，可能导致越权审批、重复审批，降低预算执行效率和严

肃性；预算执行过程中缺乏有效监控，可能导致预算执行不力，预算目标难以实现；缺乏健

全有效的预算反馈和报告体系，可能导致预算执行情况不能及时反馈和沟通，预算差异得不

到及时分析，预算监控难以发挥作用。

主要控制措施：

第一，加强资金收付业务的预算控制，及时组织资金收入，严格控制资金支付，调节资

金收付平衡，防范支付风险。

第二，严格资金支付业务的审批控制，及时制止不符合预算目标的经济行为，确保各项

业务和活动都在授权的范围内运行。企业应当就涉及资金支付的预算内事项、超预算事项、

预算外事项建立规范的授权批准制度和程序，避免越权审批、违规审批、重复审批现象的发

生。对于预算内非常规或金额重大事项，应经过较高的授权批准层（如总经理）审批。对于

超预算或预算外事项，应当实行严格、特殊的审批程序，一般须报经总经理办公会或类似权

力机构审批；金额重大的，还应报经预算管理委员会或董事会审批。预算执行单位提出超预

算或预算外资金支付申请，应当提供有关发生超预算或预算外支付的原因、依据、金额测算

等资料。

第三，建立预算执行实时监控制度，及时发现和纠正预算执行中的偏差。确保企业办理

采购与付款、销售与收款、成本费用、工程项目、对外投融资、研究与开发、信息系统、人

力资源、安全环保、资产购置与维护等各项业务和事项，均符合预算要求；对于涉及生产过

程和成本费用的，还应严格执行相关计划、定额、定率标准。

第四，建立重大预算项目特别关注制度。对于工程项目、对外投融资等重大预算项目，

企业应当密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。对于重大的关键性预算指标，也

要密切跟踪、检查。

第五，建立预算执行情况预警机制，科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出

预警信号，积极采取应对措施。有条件的企业，应当推进和实施预算管理的信息化，通过现

代电子信息技术手段控制和监控预算执行，提高预警与应对水平。

第六，建立健全预算执行情况内部反馈和报告制度，确保预算执行信息传输及时、畅通、

有效。预算管理工作机构应当加强与各预算执行单位的沟通，运用财务信息和其他相关资料

监控预算执行情况，采用恰当方式及时向预算管理委员会和各预算执行单位报告、反馈预算

执行进度、执行差异及其对预算目标的影响，促进企业全面预算目标的实现。

（六）预算分析

预算分析环节的主要风险是：预算分析不正确、不科学、不及时，可能削弱预算执行控

制的效果，或可能导致预算考评不客观、不公平；对预算差异原因的解决措施不得力，可能

导致预算分析形同虚设。

主要控制措施：

第一，企业预算管理工作机构和各预算执行单位应当建立预算执行情况分析制度，定期

召开预算执行分析会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，认真分析

原因，提出改进措施。

第二，企业应当加强对预算分析流程和方法的控制，确保预算分析结果准确、合理。预

算分析流程一般包括确定分析对象、收集资料、确定差异及分析原因、提出措施及反馈报告

等环节。企业分析预算执行情况，应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律

等方面的信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析等方法，从定量

与定性两个层面充分反映预算执行单位的现状、发展趋势及其存在的潜力。

第三，企业应当采取恰当措施处理预算执行偏差。企业应针对造成预算差异的不同原因

采取不同的处理措施：因内部执行导致的预算差异，应分清责任归属，与预算考评和奖惩挂

钩，并将责任单位或责任人的改进措施的实际执行效果纳入业绩考核；因外部环境变化导致

的预算差异，应分析该变化是否长期影响企业发展战略的实施，并作为下期预算编制的影响

因素。

（七）预算调整

预算调整环节的主要风险是：预算调整依据不充分、方案不合理、审批程序不严格，可

能导致预算调整随意、频繁，预算失去严肃性和“硬约束”。

主要控制措施：

第一，明确预算调整条件。由于市场环境、国家政策或不可抗力等客观因素，导致预算

执行发生重大差异确需调整预算的，应当履行严格的审批程序。企业应当在有关预算管理制

度中明确规定预算调整的条件。

第二，强化预算调整原则。一是预算调整应当符合企业发展战略、年度经营目标和现实

状况，重点放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面；二是

预算调整方案应当客观、合理、可行，在经济上能够实现最优化；三是预算调整应当谨慎，

调整频率应予以严格控制，年度调整次数应尽量少。

第三，规范预算调整程序，严格审批。调整预算一般由预算执行单位逐级向预算管理委

员会提出书面申请，详细说明预算调整理由、调整建议方案、调整前后预算指标的比较、调

整后预算指标可能对企业预算总目标的影响等内容。预算管理工作机构应当对预算执行单位

提交的预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度预算调整方案，提交预算管理委员会。

预算管理委员会应当对年度预算调整方案进行审议，根据预算调整事项性质或预算调整金额

的不同，根据授权进行审批，或提交原预算审批机构审议批准，然后下达执行。企业预算管

理委员会或董事会审批预算调整方案时，应当依据预算调整条件，并考虑预算调整原则严格

把关，对于不符合预算调整条件的，坚决予以否决；对于预算调整方案欠妥的，应当协调有

关部门和单位研究改进方案，并责成预算管理工作机构予以修改后再履行审批程序。

（八）预算考核

预算考核环节的主要风险是：预算考核不严格、不合理、不到位，可能导致预算目标难

以实现、预算管理流于形式。其中，预算考核是否合理受到考核主体和对象的界定是否合理、

考核指标是否科学、考核过程是否公开透明、考核结果是否客观公正、奖惩措施是否公平合

理且能够落实等因素的影响。

主要控制措施：

第一，建立健全预算执行考核制度。一是建立严格的预算执行考核制度，对各预算执行

单位和个人进行考核，将预算目标执行情况纳入考核和奖惩范围，切实做到有奖有惩、奖惩

分明。二是制定有关预算执行考核的制度或办法，并认真、严格地组织实施。三是定期组织

实施预算考核，预算考核的周期一般应当与年度预算细分周期相一致，即一般按照月度、季

度实施考评，预算年度结束后再进行年度总考核。

第二，合理界定预算考核主体和考核对象。预算考核主体分为两个层次：预算管理委员

会和内部各级预算责任单位。预算考核对象为企业内部各级预算责任单位和相关个人。界定

预算考核主体和考核对象应当主要遵循以下原则：一是上级考核下级原则，即由上级预算责

任单位对下级预算责任单位实施考核；二是逐级考核原则，即由预算执行单位的直接上级对

其进行考核，间接上级不能隔级考核间接下级；三是预算执行与预算考核相互分离原则，即

预算执行单位的预算考核应由其直接上级部门来进行，而绝不能自己考核自己。

第三，科学设计预算考核指标体系。应主要把握以下原则：预算考核指标要以各责任中

心承担的预算指标为主，同时本着相关性原则，增加一些全局性的预算指标和与其关系密切

的相关责任中心的预算指标；考核指标应以定量指标为主，同时根据实际情况辅之以适当的

定性指标；考核指标应当具有可控性、可达到性和明晰性。

第四，按照公开、公平、公正原则实施预算考核。一是考核程序、标准、结果要公开。

企业应当将全面预算考核程序、考核标准、奖惩办法、考核结果等及时公开。二是考核结果

要客观公正。预算考核应当以客观事实作为依据。预算执行单位上报的预算执行报告是预算

考核的基本依据，应当经本单位负责人签章确认。企业预算管理委员会及其工作机构定期组

织预算执行情况考核时，应当将各预算执行单位负责人签字上报的预算执行报告和已掌握的

动态监控信息进行核对，确认各执行单位预算完成情况。必要时，实行预算执行情况内部审

计制度。三是奖惩措施要公平合理并得以及时落实。预算考核的结果应当与各执行单位以及

员工的薪酬、职位等进行挂钩，实施预算奖惩。企业设计预算奖惩方案时，应当以实现全面

预算目标为首要原则，同时还应遵循公平合理、奖罚并存的原则。奖惩方案要注意各部门利

益分配的合理性，要根据各部门承担的工作难易程度和技术含量合理确定奖励差距。要奖罚

并举，不能只奖不罚，并防止奖惩实施中的人情添加因素。