案例七:中石油全面预算管理

案例七.中石油全面预算体系

中国石油、天然气的开发利用,是一项新兴而古老的事业。它成为中国现代能源生

产的一个重要工业部门,是新中国建立以后的事情,而中国发现和利用石油和天然气技

术的历史却可追蒴到两千年以前，并且在技术上曾经创造过光辉的成就。我国石油工业

目前有三大石油集团公司：中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司和中国海洋

石油集团公司。2001年，石油集团销售收入3401亿元，利润总额530亿元；石化集团销

售收入3600亿元，利润总额128.1亿元；中海油销售收 入303.8亿元，利润总额96亿元。

与国际石油大公司相比，我国石油公司在运营的主要指标上均有一定差距。

一、公司简介

中国石油天然气股份有限公司（简称“中国石油”）是中国油气行业占主导

地位的最大的油气生产和销售商，是中国销售收入最大的公司之一，也是世界最

大的石油公司之一。中国石油是根据《公司法》和《国务院关于股份有限公司境

外募集股份及上市的特别规定》，由中国石油天然气集团公司独家发起设立的股

份有限公司，成立于1999年11月5日。中国石油发行的美国存托股份及H股于

2000年4月6日及4月7日分别在纽约证券交易所有限公司及香港联合交易所

有限公司挂牌上市（纽约证券交易所ADS代码PTR，香港联合交易所股票代码

857），2007年11月5日在上海证券交易所挂牌上市（股票代码601857）。中国

石油致力于发展成为具有较强竞争力的国际能源公司，成为全球石油石化产品重

要的生产和销售商之一。广泛从事与石油、天然气有关的各项业务，主要包括：

原油和天然气的勘探、开发、生产和销售；原油和石油产品的炼制、运输、储存

和销售；基本石油化工产品、衍生化工产品及其他化工产品的生产和销售；天然

气、原油和成品油的输送及天然气的销售。

二、中油集团全面预算管理体系的特点

（一）、预算目标的利润导向

作为国家授权投资的机构和国家控股公司，中油集团需要对下属企业的国有

资产承担保值增值责任；而且，作为一家大型跨国企业集团，集团总部的职能定

位是投资中心、决策中心和资本运营中心，对下属企业的管理应以股权管理为主。

因此，实现股权价值最大化成为集团公司的运营目标。以利润为导向，以利润指

标为核心指标，成为中油集团预算管理的必然选择。

决定预算目标的指标应该满足可操作性和战略性要求。中油集团在高度重视

效益指标(如利润、费用或成本)的同时，也强调规模指标(如收入、市场增长率

和市场份额)，还有其他非财务性指标。因此预算编制以目标利润为起点，通过

目标利润“倒挤”成本费用、市场销售、生产投资等各个环节，编制相应的经营

预算、财务预算和专项预算。

（二）、预算体系的层次性

中油股份作为集团公司的核心子公司和国际上市公司，根据集团整体发展战

略、股东与资本市场的投资回报要求、以及国际油价变动影响等因素，确定最终

的、经董事会批准的目标利润；股份公司的下属地区公司作为股份公司的成本控

制中心，其预算特点是以成本控制为中心。至于中油集团的其他控股/参股公司，

其目标利润预算主要通过公司派驻的专职董事在董事会职权内，通过对管理层的

投资回报率和利润水平的考核，实施间接的预算管理。

（三）、预算范围的“三全”特性

中油集团的全面预算管理，是指以利润目标为中心，将公司的投资、生产、

销售、财务收支等全部经营活动纳入预算管理，按预算目标来指导公司生产经营

活动并考核企业经营业绩。因此，预算范围具有“三全”特点：即“全要素、全

过程和全员”。

全面预算管理从内容上看包括四大部分：一是业务预算，包括销售或营业预

算、生产预算、产品成本预算、营业成本预算、采购预算、期间费用预算等；二

是资本预算，主要包括固定资产投资预算、权益性资本投资预算、研究开发费用

预算等；三是筹资预算，包括企业的长短期借款、债券发行（如有）、原有借款

或债券的还本付息预算等等；四是财务预算，包括现金流量预算、预计损益表和

预计资产负债表。这些具体内容随着子公司经营范围的不同而有所区别，但都是

以预算利润为核心，以业务预算为起点，再按照资本预算、筹资预算、财务预算

的顺序进行编制。预算范围具有完整的系统性，涵盖了生产经营的全部要素、全

部过程，业务活动涉及到全部人员。

（四）、预算流程的标准化

集团公司财务部门作为集团公司预算委员会办公室的常设机构，一般在每年

的 8 月份即开始 研究下年度预算的整体市场形势，根据公司战略规划和近期目

标，同其他相关部门一起提出预算

编制建议的基本思路、原则和预算总目标，并于 9 月初向集团公司预算委员

会汇报。集团公司预 算委员会据此制定建议预算利润指标和相应的投资回报率。

10 月上旬，这一“建议预算目标”下发到各成员企业作为编制年度预算的标准

（自上而下）。11 月上旬，各成员企业的预算草案上报到集团公司预算委员会办

公室（自下而上），后者将针对每个草案进行审查，并综合研究、整体平衡、个

别调整（上下结合）。12 月上旬，集中召开预算审查会，初步确定各单位年度预

算指标，汇总后向集团公司预算委员会汇报获取批准，12 月下旬预算委员会办

公室将正式确定的考核指标以集团公司文件下发，作为各企业安排生产经营计划

的依据（自上而下）。这个过程，称作“两下一上、上下结合”（如图 1）。

中油集团预算编制流程所具有的特点，使预算既有“权威制预算”的“集权

制”优点，又具备了“参与制预算”的某些“分权制”优点，适合中国企业集团

的发展国情。预算指标主要由集团公司高层制定，可以减少持久而费力的“多方

博弈”带来的效率损失，缩短预算编制时间，保证集团公司战略思想和规划的实

现，避免单个企业自行编制预算导致的“双重预算（double budget）”问题。采

用下级上报预算草案、上级协调审批的做法，提高了下级的参与程度，对于解决

“权威制”所固有的缺乏有效激励和因信息不对称带来的预算指标不准确问题，

对于促进不同部门之间的交流与协作，解决“集权”与“分权”的利益冲突，都

有非常积极的作用。预算利润目标的决定权在预算管理委员会，可以综合各方面

的意见，提高决策科学性，这与许多调查研究结论是一致的。中油股份、其他参

控股公司的预算流程，也基本遵循同样的思路，唯一不同的是预算决定权在董事

会。

（五）、预算指标确定的科学性

中油集团目前已经在中油股份内建立了科学的预算考核指标体系，在设计管

理人员业绩合同 时，按照“价值驱动、业绩透明、系统化、创造足够激励、可

行性”五大原则进行，以体现公司战略、市场价值与个人责任的有效结合。关键

业绩指标（KPI）体系贯穿股份公司整体，并在横向和纵向保持指标一致性，即

从公司总部、专业公司、地区公司，直至一线员工，每个层次都可以适度定义和

分解关键业绩指标，基础是统一的数据库。考核类别分为效益类指标、营运类指

标和控制类指标三个方面。

中油集团对正处于重组改制进程中的未上市直属企业的预算指标考核，是在

上年预算利润基础上，参考国内相关行业的净资产收益率平均值，综合考虑预算

年度内的市场因素、新增投资、企业减员、节支、扭亏等因素，以环比法确定；

其中对于集团公司的新投资项目，必须签订“投资回报承诺书”，否则不予投资。

对于其他参控股公司的预算考核指标，主要参考相关行业净资产收益率水平，确

定其预算考核指标。这些预算考核指标的确定，是中油集团预算管理的最精彩部

分，是在参考了国内外大量的理论成果和实践经验、并借鉴国际大型石油公司先

进做法的基础上，结合公司实际制定出来的。

（六）、激励机制的刚性

激励机制最基础的问题就是业绩评价。对代理人的奖惩必须基于对代理人业

绩评价，业绩评价标准的选择将直接影响到激励机制的成功与否。过紧过高的评

价标准产生的“逆向选择”问题，容易导致对财务数据的操纵和会计信息失真；

过松过低的评价标准产生的道德风险容易导致经理 们“隐藏努力” ,从而产生

“预算宽余(Budgetary Slack)”。在“松”“紧”之间如何实现最优，迄今在理

论和实践中并无定论。国内曾有学者分析了对高层经理业绩评价标准选择中的四

对矛盾——以净利润为代表的会计基础和以股价为代表的市场基础矛盾；以可量

化的财务基础与不可量化的非财务基础矛盾；以实际业绩为代表的绝对基础和以

行业水平为代表的相对基础矛盾、以团队评价为主的集体基础与个人考核为主的

个体基础矛盾。研究认为，无论选择哪种基础或指标，目的都是要减少业绩评价

指标受不可控因素影响导致的“噪音”,实现不同的目标导向一个有效的指标应

该与被评价者的努力紧密相关，指标与被评价者的努力越紧密相关，说明这个指

标越好。

业绩评价的有效性有赖于考核奖惩机制（即约束机制）的建设，约束机制与

激励机制是密不可分的一个硬币的两面。中油集团对全资子公司和直属企业按两

个层次考核奖惩：一个层次是对企业的整体考核奖惩，一个层次是对企业领导班

子的考核奖惩。

对企业整体考核奖惩实行“两考”、“两挂”方式。“两考”是把企业年度工资

分成年度应付工资总额和年度实付工资总额两个类别进行考核。年度应付工资总

额等于上年应付工资总额与本年新增工资额之和，是企业后续年度工资总额的基

础；年度实付工资总额是企业当年实际支付的工资总额，对企业后续年度的工资

总额不产生影响。“两挂”一是指企业年度应付工资总额中的新增工资额与企业

当年实现的营业收入和增加值挂钩，二是指企业年度实付工资总额在当年应付工

资总额的基础上与企业当年实现的利润（控亏额）挂钩。

对企业领导班子的考核奖惩实行年度综合业绩千分制，分为利润指标、安全

生产环保指标、劳动力总量控制指标和控制性管理指标四大类共 1000 分，奖惩

基本分为 600 分，按照具体公式计奖并由集团公司统一发放，不足 600 分的不

能得奖。对于完不成年度考核指标的，视程度给予不同的经济处罚，并与企业领

导的任用挂钩。

（七）、预算纠偏的及时性

预算控制分为事前、事中和事后三类，预算编制为事前控制，预算执行过程

中的动态控制为 事中控制，对预算执行的考评为事后控制。中油集团的预算事

中控制功能主要体现在对预算差异的及时反映与应变能力方面。集团总部与成员

企业之间建立信息反馈系统，对企业预算执行情况。进行跟踪监控，定期（按月）

编制预算完成情况报表与分析报告，并对报告中的重大偏差进行分析。集团预算

委员会针对问题提出改进措施，由各预算责任中心按要求及时纠偏，确保预算目

标的完成。

三、中石油的全面预算管理体系

中石油预算的核心内容包括预算利润指标确定、预算编制、预算管理组织体

系、预算执行控制和预算考核几部分。其中，在预算导向与战略上，明确提出利

润是预算管理的核心，利润指标是预算体系的核心指标。为此，集团总部从整体

战略出发，确定各成员企业的预算利润指标，并通过预算利润目标的下达和执行，

实施对企业的控制，从而保证集团战略的实现；集团预算的核心内容为集团总部

资金收支预算。

（一）、预算利润指标的确定

中石油由海外上市公司、海外石油公司、国内工程技术服务公司、海外工程

技术服务公司以及一些参控股公司等几个大的战略板块组成，因此，其利润目标

也是针对不同的战略板块来确定和下达的。以国内工程技术服务公司为例，其预

算目标的确定是按照以下逻辑进行的.

1、战略目标

国内工程技术服务公司的战略目标规划为：通过结构调整、装备更新和专业

化重组，增强自身发展能力，构建具有较强竞争能力的专业化公司，到“十五”

末盈利能力达到国际工程技术服务公司的平均水平。

2、预算指标确定

国内工程技术服务公司的预算利润，采用上年预算利润为基础，考虑预算年

度内增收减支增效因素来确定。该方法是一种环比法，即：预算年度利润目标=

上年预算利润+预算年度投资增效+其他增减因素。中石油集团明确规定，所有企

业对集团公司在投资时必须对总部承诺8%的投资回报率。在确定年度预算投资

总部时，要求按以下规定：（1）建设项目投资，按照集团公司投入资金及确定的

投资回报率，自可行性研究报告规定建设期满的次月起计算增效指标；（2）设备

购置投资，按照集团公司投入资金及确定的投资回报率，在6月30日拨款的，

自7月1日起计算增效额；7月1日以后拨款的，自下一年度的1月1日起计算

增效额。

（二）、预算编制

1、预算编制的方法

采取“两下一上”的编制方法，每年10月上旬总部编制次年预算框架，经集

团公司预算委员会讨论通过后，下达预算利润控制目标，11月份企业根据下设

目标及自身情况编制预算并上报，12月初逐户审核上报预算，结合企业情况进

行个别调整，12月下旬正式下达次年预算利润指标。

2、预算编制的要求

（1）、实行全面预算管理

要求：1>.各项业务收入、支出（包括海外业务、多种经营业务收支）全部

纳入预算管理；2>.各项资本行投资、对外投资纳入预算管理；3>.企业所有筹资

业务纳入预算管理；4>.企业对外担保等或有负债纳入预算管理。

（2）、 坚持投资回报制度

树立“今天的投资就是明天的成本”的观念，从严控制投资；资本性支出坚

持“量入为出，量力而行，效益优先”的原则；凡对集团公司投资的项目，实行

投资回报承诺制度，按投资额计算增效指标。

（3）、应用型科技投入要体现投资回报

为进一步发货科技进步对提升企业核心业务竞争力的作用，集团公司想要增

加对科技的投入。对于应用性项目，要将科技投入产生的效益浮现出来，纳入预

算考核。

（4）、大力实施低成本发展战略

企业要根据下达的预算利润控制指标，倒退确定生产经营各环节的目标成本。

通过强化企业内部管理、持续重组和科技进步，挖掘成本潜力，确保成本控制目

标的落实。

3、预算指标的下达

按照公司的治理要求，对于全资子公司，起预算利润指标由集团总部公司直

接下达；对于非全资的公司制企业，其预算利润直白哦由集派出董事，通过集团

董事在子公司的席位决策影响力来间接执行集团目标。

（三）、预算管理组织体系

中石油的预算筑造体系有两次组成：一是集团总部；而是下属成员企业。根

据产权关系和管理组织关系，成立两级相应的管理组织，并进行对接。其职责与

一般集团公司定义并无太大的差异。

（四）、预算外权限与预算考核

1、预算外权限

为保护集团预算管理 目标的实现，集团总部明确要求（1）凡为签署投资回

报承诺书的企业投资，集团公司一律不予办理拨款：（2）完善资金授权管理制度，

严格按照资金分级授权审批额度办理预算外资金的审批事宜；（3）所有预算外新

增借款的审批权限全部上收集团公司。（4）所有预算外投资的审批去三线全部上

收集团公司。（5）所有预算外大额资金运作的审批权限全部上收集团公司。（6）

所有预算外担保的审批权限全部上收集团公司。

2、预算考核

为强化考核力度，集团要求建立一套简单而有效的考核体系，即：

（1）、建立以效益为主的考核指标体系。

（2）、效益指标一集团公司下达的预算利润指标为考核依据。

（3）、效益指标与考核挂钩。

包括：1>.与企业年度基数工资和增量工资挂钩；2>.与企业领导班子成员的

奖金挂钩，奖金由集团公司统一发放，不得在企业领取；3>.与企业领导必要的

行政处罚，1年提出警告，2年就地免职，并不能异地任职。

四、中石油全面预算管理的成效与启示

（一）、中石油预算管理成效

从总体上讲，中油集团通过实施全面预算管理，取得了良好的效果：保证了

集团战略的实施；成员企业有了经营责任和效益观念；初步建立起有效维护出资

人利益的约束机制；规范了企业管理，不在就预算指标进行一对一谈判，争投资、

争项目的情况得到有效控制；加强了的对外投资、对外借款、对外担保、银行债

务的控制、有地控制企业财务风险。

以净资产收益率计算，1998 年集团刚成立时仅为 2.1%，2004 年达到 21.7%。

投资回报不断提升，2004 年上交税费和实现利润双双超过 1000 亿元，其中利

润占中央国企利润总额的 1/4。可以说，在实现预算管理的控制功能方面，中油

集团创造并实践了一套相对完备、可运行、可操作的预算管理体系和流程，为我

国集团公司实行全面预算管理提供了可资借鉴的蓝本，具有积极的意义。

（二）、中石油预算管理的启示

预算管理一直是现代工商企业管理的标准作业程序，它对提高企业组织的协

调效率，促进企业组织规模与范围的发展起到了极为重要的作用。中石油天然气

集团的全面带给我们以下几点启示：

1、预算管理要与战略目标相契合

预算管理是一种战略规划和控制机制。预算管理在战略管理的计划、实施与

评价三个环节中都起着重要作用。尽管从理论上讲，预算管理的起点是战略管理，

年度预算目标是战略规划的短期具体化，但在实际操作中以财务指标和财务评价

为特征的预算管理并不能充分诠释战略意图。这种产生于工业时代以分配和控制

有形财务资源为主的传统预算管理，在全球化的知识经济时代环境中，已经显示

出其局限性。短期财务指标的好坏难以反映长远战略性投资的价值，而企业的核

心竞争力的培育需要长远的具有战略眼光的投资，包括知识资本的应用、有创造

力的员工、忠诚的客户群体等。如何提高战略、计划、预算的契合性，取得短期

目标与长期目标的平衡，仍然是公司预算管理努力的方向。

2、进一步完善预算管理机制

尽管中石油天然气集团公司致力于预算管理的全面性（“三全机制”），但在实

际进行预算编制时仍偏重于内部生产，销售部门人员的参与程度相对不高，使预

算管理不能完全适应瞬息变化的市场行情，在执行过程中容易遇到阻力。另外，

对国外一些行之有效的先进预算编制方法如滚动预算、弹性预算、零基预算、概

率预算、作业预算、平衡记分卡等方法，如何在现有条件下进行更加有效的借鉴，

以充分发挥预算应有的导向和控制作用，还需进一步研究。

3、提高预算控制的信息化程度

从中石油全面管理体系可以看出，基于财务信息系统的预算管理发挥了重大

作用。但是，离实现企业资源共享（ERP）的全面网络化仍有不少距离。ERP 系

统集成了企业从采购、库存、生产制造、销售、财务成本到人力资源、资产、质

量、资金、项目投资管理等在内的所有企业管理信息系统，对于更好地实现全面

预算管理的目标，实现包括市场、客户、物流、资金流、信息流在内的网络化管

理，都是未来所必备的。但是由于 ERP 涉及的不仅仅是企业经营管理流程，在

许多方面还深刻影响着企业的管理理念、组织结构、管理体制和经营机制的转变，

是一个相对庞大的系统工程，有赖于制度环境的进一步改善和网络技术的优化。

所以企业应加强信息化建设，提高预算控制的信息化程度。