December.2020Vol.21 No.6
2020年12月 第21卷第6期中共云南省委党校学报
The Journal of Yunnan Provincial Committee School of CPC 新时代巡察监督的效果评估与政策建议
王天维
（中共贵阳市委党校 科研管理处，贵州 贵阳550005）
摘 要：新时代开展巡察监督效果评估，有助于完善巡察制度，提升巡察工作水平。立足巡
察“前半段和后半篇”构建评估框架，重点在于选取客观可识别的关键指标，以动态比较的视角做
出综合评价。基于巡察实践形态观察发现，不同的巡察方式所产生的监督效果存在差异。常规巡察
具有促进基层组织涵养政治生态的作用，专项巡察通过瞄准重点问题发挥出消除政治风险的效果，
提级交叉巡察有助于重塑基层政治生态网络，巡视巡察上下联动则发挥出推动基层政治生态优化的
独特效用。然而，现行巡察制度运行过程中还存在监督质量有待提升、巡察整改还需加强、“熟人
社会”干扰巡察、巡察队伍素质不高影响巡察监督效果的问题。要从优化巡察监督内容、创新巡察 方式、强化整改监督、健全工作机制上提升巡察监督效果。
关键词：巡察监督；效果评估；政策建议 中图分类号：D2626 文献标识码：A
巡视巡察作为党内监督的战略性制度安排，是 新时代全面从严治党的重大举措。2017年新修订的
《中国共产党巡视工作条例》增加了党的市县委员 会要建立健全巡察制度，设立巡察机构，对党组织
进行监督的相关内容。党的十九大报告明确指出要 建立“市县党委巡察制度”，建立“巡视巡察上下
联动的监督网”。党的十九大修正通过的党章，新 增的第十四条明确要求党的市（地、州、盟）和县 （市、区、旗）委员会建立巡察制度。党的十九大 以来，先后出台的《关于市县党委建立巡察制度的
意见》《中央巡视工作规划（2018—2022年）》《中 国共产党支部工作条例（试行）》，对市县巡察作出 了专门规定，将巡察监督作为市县党委履行管党治 党主体责任的重要内容，村、社区党支部工作纳入 县级党委巡察监督工作范围。如何认知新时代巡察
监督在净化优化基层政治生态上的效果，需要立足 新时期市县巡察实践对巡察监督制度产生的效果进
行客观评估，正视存在的不足，补齐制度建设上的
短板，破解工作中面临的难题，更好发挥巡察监督 在改善基层政治生态建设中的作用。
文章编号：1671-2994(2020)06-0054-08
―、巡察监督的效果评估框架（―）基于工作流程选择评估指标
如何认知巡视巡察在党内监督方面的作用，学 界从巡视监督效能⑴、巡视制度运行绩效［2］方
面进行分析，从精准发现问题和有效解决问题、党 的十八大前后巡视制度效率的对比层面说明巡视制
度所产生的效果。在对巡察监督的探索实践成效分
析上，基于控制论理论逻辑出发来定性研究巡察工
作的实效性立足巡察实践总结分析制约巡察工
作效能发挥的因素与提升路径大部分研究倾向 于关注巡察工作面临的问题和挑战，相对缺乏基于
巡察内在运行机制选择核心指标形成评估框架来阐
释巡察监督的实际效果。党的十八大以来，一些地 方在开展巡视的同时积极探索巡察监督方式，巡视
巡察在改善政治生态方面的作用越来越突出。从整 个巡察工作的流程环节看，巡察前半段是对被巡察 单位的政治生态进行评估，巡察整改后半篇文章却
具有改善被巡察对象政治生态的效果。衡量巡视巡
收稿日期：2020-09-17
作者简介：王天维（1984-），男，四川省南充市蓬安县人，中共贵阳市委党校科研管理处副处长（主持工作），
博士。研究方向：廉政建设与生态文明等领域。
基金项目：2019年度贵阳市高层次创新型青年社科文艺人才课题《巡察监督净化优化基层政治生态研
究》，得到贵阳市创新型青年人才培养计划资助。
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察制度运行绩效，关键在于选择一套观测变量，依据观测变量之间的关系，基于系统性与可操作性原则，设计出适合基层巡察制度的绩效评估指标框架体系，尽量做到定性与定量、客观与主观、静态与
动态等各方面的有机统一[5]o基于此，对巡察监督效果的评价，要综合考虑巡察发现问题和推动问题整改两个方面，立足两个阶段的工作质量和水平，对巡察监督效果做出全面客观的评价。
在巡察前半段，巡察监督充当衡量和诊断政治生态优劣的工具，能否精准地发现被巡察单位存在的各种问题，特别是重大核心问题是影响巡察工作质量的关键指标。从巡察监督的基本目标任务来看，重点在于发现问题，形成震慑，推动改革那些不合理的制度，促进地区发展，提升群众的获得感幸福感满意度。前期巡察工作质量的高低主要通过巡察发现的问题数量和质量体现出来，理想的评价方式是看巡察发现的问题与该组织本来存在的问题数量之比，如果能够发现被巡察党组织存在的全部问题是最理想的状态，这在现实中难度较大，同时对该组织本身存在的问题数量也难以一时识别出来。巡察组发现的问题是否精准、是否抓住了关键问题，可以通过后续环节检验识别出来。如果巡察组发现或提交的问题，被巡察单位能够整改，移交纪委监委的领导干部问题线索能够转化为案件线索，可以在一定程度上说明巡察移交的问题线索质量较高。巡察发现的问题能否真正推动改革、促进发展，在现实中有赖于后续整改和对巡察成果运用的充分程度。如果被巡察单位对发现的问题不整改，或者整改不彻底，巡察促进被巡察单位改善政治生态的效果将大打折扣。构建巡察监督效果评估体系，要兼顾前后两个阶段，分别选择数量和质量指标形成评估框架体系。
（二）采集评估指标数据的方法
通过运用大数据手段对巡察组发现的问题进行登记汇总，录入信息管理系统，以巡察之后被巡察单位出现的问题作为参照，识别这些问题是在巡察前已经出现还是巡察后新出现的问题。将巡察时发现的问题与本应巡察时发现却在巡察后经其他途径发现的问题之和作为一个组织本身存在的问题数量。实际操作中，可以结合巡察“回头看”和每一届党委任期结束后新一届党委会对该组织进行巡察等途径发现的问题，与之前巡察发现的问题数量、类别等进行比较，通过比对发现前任巡察组是否真正地发现了问题或报告了问题，找出该组织本身存在的问题数量。巡察发现问题的质量一方面可以从移交的问题线索转化为纪委监委立案比率来反映，另一方面也可以从该问题涉及的人员数量、给国家和人民群众挽回的经济损失等方面反映出来。对巡察整改成效的评价上，选择相对客观的评价方式相对较难，但是可以找到被巡察单位的整改完成率来体现，这同样可以通过后续的巡察“回头看”和新一届党委常规巡察对该组织的巡察整改检查进行识别，如果大部分的问题整改不到位、不彻底，说明巡察监督对改进基层政治生态的效果有限。巡察整改效果能否得到直接利益主体的认同，可以采取被巡察单位的服务对象对整改工作的满意率来体现出巡察整改质量的高低。
（三）综合评估巡察效果的模型设置
巡察的绩效评估需要兼顾客观事实指标和主观评价指标，以一个巡察周期作为一次评估周期⑹-评估方式上便于收集整个巡察过程形成的数据资料，也便于以走访、问卷调查等方式了解主观评价。基于实际操作中评价标准的可行性和方便性，可以选择最关键的一些指标来综合评估巡察效果。表1显示了巡
察监督效果可以通过选择巡察发现的问题数量有效率（a）、纪委监委对巡察移交问题线索的立案率（b）、巡察整改完成率（c）、被巡察单位的服务对象对巡察工作的满意率（d）等四个主要指标体现出来。其中纪委监委的立案率在一定程度上说明这些问题线索的精准程度，体现这些问题具体可查证，而被巡察单位的服务对象对整改工作的满意率也在一定程度上体现出巡察整改效果得到社会的认可程度，两者分别体现出巡察发现问题的质量和巡察整改工作的质量。这些数据的获得需要巡察机构针对特定的被巡察组织的相关巡察情况建立历史资料数据库，开展相关问卷调查，基于一个巡察周期的数据前后对比发现巡察监督改进基层政治生态的主要成效。这些指标既有客观指标，也有主观指标，相对简单并易于提取。在定量综合评价上，由于每一^环节均会影响巡察监督的整个效果，在测量模型上可以选择乘数效应，对每一个环节和因素赋予同等权重，体现既重视巡察发现问题，又注重巡察问题的整改，相对兼顾了巡察的“前后篇文章”，可以全面体现出巡察监督的效果。
二、不同巡察方式发挥的监督效果分析
（-）通过常规巡察促进基层组织涵养政治生态根据（党章》的制度设计，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。为贯彻落实这一要求，中央、省、市、县相继出台了巡视巡察规划，对本地区本行业的巡视巡察工作任务作出安排。这种根据全年的工
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表1巡察监督效果主要评价指标及其测量模型表
指标名称及代码巡察发现的问题数
量有效率（a）
纪委监委对巡察
移交问题线索的
立案率（b）
巡察整改完成率（c）
被巡察单位的服务
对象对整改工作的
满意率（d）
指标内容a=巡察实际发现的
问题数量/被巡察单
位本身存在的问题
数量
b=纪委监委对移
交问题线索立案
的数量/巡察移交
问题线索的数量
c=（上一轮巡察需整改
的问题数量-巡察回头
看或新一届党委常规巡
察发现的上一轮巡察整
改问题不到位数量）/上
一轮巡察需整改的问题
数量
d=被巡察单位的服
务对象对巡察工作
的满意人数/参加调
查的被巡察单位服
务对象人数（d）
指标解释体现巡察发现问题
的程度
体现巡察的震慑
警示效应
体现巡察整改的程度
体现巡察整改效果
的社会认可度
评价模型P=a*b*c*d评价模型说明乘数效应说明不同环节和指标相互影响，每一•步均影响最终效果
资料来源：作者通过分析整理而得
作安排所进行的巡视巡察，就是常规巡视巡察，是按照规定来检查的，开展这一工作之前没有重点目标和重点领域，也没有得到重大的举报。常规巡察紧扣被巡察党组织职责，深入检查党的政治建设、思想建设、作风建设、组织建设和党风廉政建设等方面的情况，不同时期对这些内容的表述不尽相同，但是监督的实质具有一致性。整个巡察是政治监督，注重对落实党的路线方针政策和重大决策部署的监督检查，注重对组织人事工作的监督检查，注重对党风廉政建设全面从严治党反腐败方面的监督检查。常规巡察是一种常态化的监督检查，要求对所管理的党组织实现全覆盖。
从表2可以看出，市县巡察移交的问题成为纪检监察部门查办案件线索的重要来源，最多达到60%以上，
最少也在25%以上，说明巡察发现的问题能够转化为纪委监委的立案比例较高，特别是市级巡察一半多的问题线索会被立案，找出破坏基层政治生态的污染源或风险源。通过发现问题加大对违纪违法行为的查处，可以有效形成震慑，倒逼被巡察党组织压实主体责任，强化管党治党的责任意识。通过从坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党的政治高度分析判断被巡察党组织存在的问题，找出“病症”、揭示“病因”、剖析“病害”，推动以有力的措施抓好整改，消除影响基层政治生态的污染源，修复受损的基层政治生态，在社会形成良好的导向，有助于基层组织涵养良好的政治生态。
（二）开展专项巡察瞄准重点问题消除政治风险一般来说，专项巡察有较强的针对性，通常是针对那些特定的地区、领域或行业方面存在的问题开展监督检查，及时找出被巡察党组织存在的突出问题，找准影响被巡察党组织“肌体健康”、制约基层社会稳定和落实上级政策上存在的“卡点”“痛点”“堵点”。专项巡察机动灵活，聚焦主题，围绕基层群众反映强烈、社会舆论关注的脱贫攻坚、征地拆迁、扫黑除恶、生态环境、资源开发等民生领域的热难点问题，这些问题直接关系到群众的切身利益，影响到党群干群关系，如果不及时发现和处置，将可能引发群体性事件，损害党的执政基础，产生潜在的政治风险。党的十八大以来，各地结合本地区实际，通过信访、审计等多种途径分析发现基层面临的突出问题，通过开展巡察进行专项整治，消除了潜在的风险源。
（三）提级交叉巡察重塑基层政治生态关系网络为了消除“熟人社会”对巡察工作的干扰，各地纷纷探索提级交叉巡察方式，解决巡察“地方不大、熟人较多、容易流于形式”的问题。在实际工作中，主要
采取市（州）统筹，跨县（市、区）、跨区域交叉巡察，县（市）党委的主体责任不变，交叉巡察组既接受市委巡察工作领导小组领导，又
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表2党的十九大以来典型地区纪检监察部门查办案件线索来自巡察的
市级巡察
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家例
比42%
资料来源：经过对相关省（区）市、县纪检监察部门网站新闻宣传报道资料整理而得。
接受被巡察单位所在区（市、县）巡察工作领导小组领导。巡察组成员来源异地，实行任职回避、地域回避、公务回避，市委巡察工作领导小组统一动员部署，统一业务培训。市区（市、县）两级分别召开巡察工作推进会，层层听取巡察工作汇报，了解掌握巡察工作进展情况，不断推进巡察工作深入开展。各交叉巡察组发现的问题线索移交被巡察单位所在区（市、县）的同时，一并移交市委巡察办，市委巡察办结合全市问题线索，统一标尺，提出有关意见建议，进一步提升问题线索移交质量。
提级交叉巡察在有效发现问题，破解基层熟人社会干扰方面产生明显效果，长期以来被认为习以为常、不以为然的问题被点出来，增强了群众对巡察工作的信任。比如，平顶山市湛河区自行巡察的11个单位，平均每个单位发现问题5.6个、问题线索4.4件；接受交叉巡察的3个单位，平均每个单位发现问题13.7个、问题线索9.7件，交叉巡察发现问题明显要高于当地自行组织的巡察，更好凸显了巡察的
利剑作用⑺。通过交叉巡察，一些依靠县域自身监督检查难以发现的问题被挖掘出来，基层组织中常见的潜规则被打破，长期以来的不正常政治关系网络受到冲击，外来力量有效改变了以往隐形变异的组织间关系，推动基层组织形成良性有序的政治关系结构。
（四）巡视巡察上下联动推动基层政治生态优化当前，建立巡视巡察上下联动工作机制正成为各地巡视巡察机构工作的重点，上下联动既是解决基层巡察标准、工作质量不高的重要手段，也是上级发现制约基层发展的体制机制问题的重要途径。在巡视巡察上下联动过程中，区（县）同步开展对应行业系统的巡察，上级统一标准和要求，将有效解决区（市、县）层面要求不一、做法各异的问题。巡察中加强信息沟通，市级发现的问题及时在县级层面深入查证，县级发现的问题及时向市级反馈，双向互动有效提升了巡察工作的质量和效率⑻O 通过上下联动整合力量，集中对重要问题和系统性、普遍性问题进行深入挖掘，一批系统性、普遍性问题得到发现。上级巡视巡察组对同一系统的问题线索进行集中研判，对共性问题和个性问题进行梳理归类，按要求将发现的系统性、普遍性问题
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反馈给有关职能部门，提出解决问题的意见建议，着力推动完善体制机制，实行联动整改，可以有效解决基层政治生态建设中存在的体制机制约束。制度的完善将有助于减轻来自上级的不合理压力，为基层党员干部干事创业营造良好的氛围，激励公职人员敢于担当尽责，形成不敢腐、不能腐、不愿腐
的党内监督格局。通过在发现问题、推动问题整改上发挥联动效应，巡视巡察上下联动监督方式的效率优势得到充分体现，从是否接受过巡察的党组织政治生态表现和第二次巡察时发现的问题来看，巡察对象“被巡前后”政治生态发生明显变化，特别是由于制度缺陷带来的违规违纪现象明显减少，领导干部的政治责任性增强，基层政治生态环境得到优化。
三、巡察监督机制运行过程中存在的不足
(-)巡察工作质量有待提升
1.对政治巡察把握不深不透。一些巡察组对政治巡察的内涵理解不够深入，在政治巡察的意义、重点、方法上认识模糊。分不清政治巡察的重点，将政治巡察当成党务检查或业务检查，目标重点发散，全面撒网。从一些巡察报告内容来看，简单罗列一些党建和违反财经纪律、工作纪律等方面的问题，缺乏从政治高度进行分析、提炼、加工，找出问题背后的政治根源［9］o在巡察内容上，一些地方完全照搬中央和省级巡视的经验做法，没有结合基层实际，不会透过业务看政治，不会聚焦党组织的职责使命去分析和发现问题，没有紧密围绕群众身边的腐败问题和不正之风去抓重点，造成水土不服，体现不出特色。
2.发现问题的能力偏弱。巡察工作是在提前告知的前提下展开，巡察组在明处，被巡察单位工作在暗处，可能出现被巡察单位为了应对巡察而伪造相关资料和数据的情况，造成巡察组获取的信息不真实，
甚至误导巡察组成员对被巡察单位实际状况的把握。个别地方甚至会对巡察工作存在软抵触，隐蔽党内违法违纪问题线索。虽然每轮巡察公布了电话、电子邮箱、联系信箱等，但是基层群众是否愿意运用这些方式参与巡察，能否信任基层巡察组会直接影响到巡察工作收集信息的效率。受组织管理体制和巡察组长能力素质的制约，巡察组人员在发现和研判问题线索方面的能力不足，巡察发现的部分问题线索质量不高。一些巡察组发现问题手段单一，较少主动深入村组进行调研了解，单纯依赖查阅资料方法，没有很好地突出结果导向，甚至出现对立行立改问题和问题线索的把握界限不清，将问题降格以消化的情形。特别是在巡察发现的问题识别和判断上，缺乏与其他方法的协同，缺乏从多层面多角度去印证，导致被巡察对象对发现的问题认同度低，产生不出促进被巡察单位改进工作质量的效果。
3.发现问题的质量不高。《中国共产党巡视工作条例》中第十八条明确规定“巡视组不履行执纪审查的职责”，这带来了巡察组如何把握巡察发现问题线索的了解程度难题。对于一些比较敏感的违纪问题，巡察组深入调查怕“打草惊蛇”，由于不能参与具体案件的办理，调查核实的尺度难以把握，直接影响到纪委对问题线索的立案。在发现的问题处置标准上，是放在进一步了解关注类、了解关注类还是放在参考类，各巡察组的标准不统一，容易出现“小题大作”的现象。［10］在发现问题的标准把握上，一些巡察组甚至存在“问题”和“线索”概念相互混淆的现象。一些巡察组不善于发现实质问题，对被巡察单位的整体工作了解较多，对具体问题了解较少，发现面上的问题多，发现具体的问题少。一些巡察
报告对问题描述的时间、地点、人物、事情、为什么、如何做等六要素缺乏，经不起逻辑推敲。特别是在问题发生的时间点把握不准，主要挖老问题，缺乏对新问题的关注，没有很好体现出对党的十八大后不收敛不收手问题的关注，巡察的预防提醒作用削弱。
(二)
巡察整改还需加强
1.对巡察整改的重视不够。一些单位以敷衍塞责的心态来应付整改，存在注重制定整改措施、提出整改要求，但整改责任却逐渐递减，整改举措没有得到落实的现象。一些单位的整改方案随意性强，无整改的具体措施。有的单位对巡察反馈的意见，没有认真深入研究，将巡察整改工作交由办公室或几个人去落实，一把手的主体责任没有落实到位，一些问题没有得到有效纠正。对发现的反映党员干部的问题线索，移交之后没有进行立案查处，本来应该给予处分的却只是提醒谈话，没有充分发挥出巡察的震慑作用〔⑴。
2.整改不到位明显。一些单位制定的巡察整改措施针对性不够强，选择性整改比较突出。少数单位将起草制度、召开会议、提供材料，作为整改举措，却缺少具体的整改措施〔12〕。有的单位制定的整改措施只是简单回应反馈意见，没有细化分解，存在缺项和“避重就轻”的现象。整改工作标准不够高，巡察反馈的问题依然重复发生，没有从根本上解决整改中出现的新问题。
3.巡察整改的日常监督偏弱。虽然纪检部门和组织部门承担对巡察整改的日常监督责任，但是各
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