新形势下加强党的作风建设的制度路径探析
日照市委党校 邵明昭
内容摘要：当前，我国正处在发展的重要战略机遇期和矛盾凸显期，经济全球化和国际局势更加复杂多变，国内利益关系更加多元以及长期执政带来的路径依赖和精神懈怠都给党的作风建设带来新的问题和挑战。新形势下把党的作风建设与制度建设有机地统一起来，从制度建设高度加强和改进党的作风建设，是建立党的作风建设常态机制的关键。
党的作风是关系党生死存亡和中国特色社会主义事业成败的根本问题。当前，我国正处在发展重要战略机遇期和矛盾凸显期，经济全球化和国际局势更加复杂多变，国内利益关系更加多元以及长期执政带来的路径依赖和精神懈怠都给党的作风建设带来新的问题和挑战。党的十八大以来，新一届政治局出台并认真贯彻《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，在全党开展以“为民务实清廉”为主要内容的党的群众路线教育实践活动，党的作风建设取得了明显的成效。然而，如何建立健全作风建设的常态机制，这依然是党的作风建设的
一个根本问题。这就需要把党的作风建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度加强和改进党的作风建设，这是新形势下建立党的作风建设常态机制的关键。
一、党的制度建设的内涵及存在问题
（一）党的制度建设的内涵
党的制度是指党的各级组织和全体党员必须共同遵守的按一定程序办事的规范和行为准则，它是一个各种规范相互依存和相互制约的系统，是党赖以生存、发展和履行自身职责的运行机制、保障机制和约束机制。[1]党的制度建设是一个通过复杂的理论探索与现实实践，使党的制度不断健全完善、并得到切实遵循的过程。党的制度包括两个方面：一是党组织内部的各种制度， 即以党章为核心的一系列党内法规及规章制度；二是党与国家和社会各方面之间相互关系的制度， 这些制度往往以法律的形式对执政党的地位、作用、领导方式、执政方式和活动方式作出明确规定，其法律表现则是宪法、政党法等。加强党的制度建设， 就是要把上述两方面有机结合，用现代法治规则、法治精神来指导和规范执政党自身的行为及其自身建设，不仅要以党内规章治党，而且更重要的是要以国家法律治党。不仅要加强党内制度建设， 而且还要强调党执政的合法性，旨在从制度层面实现中国共产
党执政的合理性与合法性的统一。
党的制度建设具有以下特点：一是党的制度建设同党的政治路线紧密相联； 二是党的制度建设是一个逐步发展过程，由不健全不完善到逐步健全和逐步完善；三是党的制度建设要有实效，必须是各个方面的制度配套，既要重视根本制度建设，又要重视具体制度建设。
（二）党的制度建设存在的问题
当前党的制度建设存在的问题主要有：
1、制度意识还比较淡薄。受封建思想遗毒的影响，人治观念在一些党员干部中还根深蒂固。他们习惯于“自作主张”，习惯于按照上级意图办事，而不是按照规章制度办事，甚至认为党的制度只是为普通党员制定的，自己不在制度管辖范围之内，制度意识淡薄甚至缺乏，严重削弱了党的制度的权威。
2、制度还不够健全，缺乏配套性和可操作性。在目前党的各项制度中，实体性制度多，规范性、程序性制度少，而且缺乏配套性和可操作性，有的则缺乏制度执行的保障功能，硬性约束力力量不够，造成实际操作过程中的随意性。
3、监督制约机制不健全。监督体制不完善，党内监督和党外监督还没有形成合力，对广大党员干部尤其是“一把手”的监督制约很难落到实处，有禁不止，有令不行，使得党的各项制度在“一把手”面前显得苍白无力。
4、重制定、轻实施和重形式、轻效果的现象比较突出。制定、颁布制度固然重要，但更重要的是制度的落实和执行。改革开放以来，我们党的各项规章制度出台了不少， 但有的效果并不如人意， 确有一些条文在制定后就被束之高阁， 形同虚设，与制度制定实施时的大张旗鼓形成了巨大落差。
5、党员主体地位的缺失。当前，党的制度建设往往不自觉地只把党员当作制度规范的对象以及贯彻制度的客体，忽视了党员应该参与制度制定的主体地位，在领导机关与党员在制度建设关系上，陷入了“我制定, 你执行”的误区，致使部分党员对党的部分制度产生误解甚至是消极抵抗的现象。
二、 推进党的作风建设制度化的必要性
党风建设制度化即建立一套完整、系统规范和可操作性的党风建设制度体系，使党风建设
的运行机制和操作程序科学化、规范化，并形成强有力的监督制约机制。它意味着党风建设的地位、目的、原则、手段、方法、途径等的确定性、规范性、稳定性和可操作性，对广大党员、干部具有普遍的约束力。党风建设必须制度化既是党风建设实践经验的基本总结，也是党风建设的内在逻辑要求和发展。
1、党的作风建设制度化是总结历史经验教训得出的必然结论。土地革命时期由于教条主义和经验主义的推行给革命事业造成了很大的危害，一度出现左倾教条主义把红色革命地区丧失殆尽的惨痛教训。1945 年毛泽东在总结历史经验和教训的基础上，首次提出发扬中国共产党的三大优良作风，即“理论和实践相结合的作风、人民群众紧密地联系在一起的作风以及批评与自我批评的作风”。延安时期中国共产党开展了“反对主观主义以整顿学风、反对宗派主义以整顿党风、反对党八股以整顿文风”的整风运动，对全体党员干部进行了一次普遍的马克思主义教育。新中国建立初期，按照毛泽东提出的“两个务必”思想，我党连续开展了几次大规模的整风运动，不仅使党保持了革命战争年代的凝聚力和战斗力，取得了警惕和抵御糖衣炮弹袭击的显著效果，而且使新生的人民政权得以巩固。文化大革命时期由于大搞政治运动，名义上是直接依靠群众，实际上脱离了广大群众，从而使党的作风建设遭到严重破坏，宗派主义、家长制、封建专断、乱打棍子、乱扣帽子、乱抓辫子等各种
歪风邪气滋生。实践证明，用大规模群众运动的方式解决党内作风问题在特定的时期确实取得了成效，但随着党的历史方位转变，这种方式的弊端也开始显现。十一届三中全会以后，我党在深刻总结作为执政党建设的经验教训的基础上，认为解决党的作风问题不能单纯依靠思想改造和政治运动，治本之策是制度建设。明确提出必须把党的作风建设与制度建设结合起来的思想。经过几代中央领导集体带领全党不懈努力，坚持改革创新、与时俱进，逐步建立了一系列规章制度，改变了党风建设无章可循的状况，取得了党的作风建设制度化初步的成果。
2、作风建设的制度化是由制度自身的本质特征决定的。首先制度具有普遍的约束力。制度一旦形成，要求每个人都必须遵守。如果违反将会受到制裁。因此，制度具有一定的约束力和权威性。其次，制度具有稳定性和长期性。制度形成以后，制度的结构和制度的安排有其相对的稳定性，在一段时间内发挥它的作用，不可能轻易变动，制度不会因领导人的改变而改变，也不会因领导人的看法和注意力的改变而改变。再次，制度具有明确性和具体性。制度是有具体而明确办事规程和行为准则的，在实践操作中，什么该做、什么不该做、按照什么样的程序做，它都有明确的规定。因此，党的制度能够使人们正确界定党员干部的正确行为与错误行为的界限。最后，制度具有根本性和全局性。党的制度是全党共
同意志和共同利益的体现，对全党具有普遍的适用性和约束力，全体党员必须共同遵守。它可以指导党内生活，规范领导行为，保证党的事业顺利发展。邓小平曾指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。”[2]
3、作风建设制度化是由作风问题本身的特点决定的。作风养成不是一朝一夕的事，而是一种积淀，是潜移默化的过程。其突出特点是根深蒂固，难以改变。因此，形成一种优良作风不可能一蹴而就，克服一种不良作风也不可能一劳永逸。不良作风问题具有顽固性，抓一抓就会有好转，松一松就会有反弹。作风问题具有反复性，老的作风问题解决了，新的作风问题又会出现，或者老问题以新面貌出现。如果抓抓停停或者寄希望于一次集中整治就能解决，抓一阵松一阵，不仅解决不了作风问题，还可能适得其反。制度具有根本性、稳定性、连续性，具有普遍长期的约束力，因而是改进作风常态化的重要保证。有了好的制度机制，发挥制度机制的激励和约束作用，往往能让好的作风得到更好的弘扬，让不良作风得到更有效的遏制。党的十八大报告及十八届三中全会决定提出要健全改进党的作风常态化制度可谓切中要害。
三、党的作风建设制度化的路径选择
从党和国家整体看，要解决党的作风问题，就必须从严治党、标本兼治，实现党的作风建设的制度化、规范化和常态化。对此，新的中央领导集体有着清醒的认识，强调要标本兼治，既要认真解决“四风”方面的问题，又注重通过强化理想信念、规范工作程序、完善体制机制抑制不正之风，建立作风建设的常态长效机制；要以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设制度化、规范化、常态化。
（一）加强以党章为核心的党内规章制度建设
党章是党的根本规章, 是党的全部活动的基础和依据。在党的制度体系中, 党章具有最高地位, 它全面规定了党的组织制度、选举制度、生活制度、党的代表大会制度、党员教育管理制度、干部制度和纪律检查制度等, 是制定其他党内各种具体规章制度的根本依据和准绳。正是由于党章在党的制度体系中的这种最高地位, 我们党始终把党章的修改和完善作为党的制度建设的最重要内容。特别是改革开放以来, 我们党更加重视党章的修订和完善工作。在新时期, 扎实推进党的制度建设, 必须始终坚持党章在党的制度体系中的统领地位, 认真学习党章, 自觉遵守党章, 切实贯彻党章, 坚决维护党章。同时, 又要以党章的修订和完善促进党的制度建设, 努力构建以党章为核心的党内规章制度体系, 不断提高制度建设的质量和水平。
