2∞3年3月10日中共福建省委党校学报M a r 10．2003
第3期(总第262期)Joum出of Fuji柚P3唧sch001 N o3(G曲em N0262)·调查与研究·
市场经济条件下的人口管理
与户籍管理制度改革
——以福建省为例
贺庆南，陈礼新，梁宣旗
l福建省公安厅，福建福州350001)
摘要：当前，计划经济条件下形成的户籍管理制度已严重不适应市场经济发展的需要。文章以福建省为例．在梳理了市场经济体制建立和发展过程中户精管理制度改革的成功探索的基础上，提出进一步推进户籍管理制度改革、完善户口管理的基本思路。
美键词：户籍管理制度；计划经济；市场经济；人口管理
中图分类号：c915文献标识码：A文章编号：1008—4088(2003)03—0054一05
人口管理，一般而言是指对人口事件和人口没有办理结婚登记，后涉及父母双方财产纠纷诉行为实施管理的过程，包括户籍管理、计划生育管至法院，法院判定公安机关为两个小孩办理出生理、劳动就业管理、婚姻管理等方面。可见，户籍管登记的具体行政行为违法，理由是办理出生登记理是人口管理的一个组成部分。由于历史和现实依据不足。这说明《条例》与现实已严重脱节。二是的原因，户籍管理制度对我国经济和社会各项事法律法规不全面、不完整。《居民身份证条例》没有业的影响是显而易见的。在市场经济条件下，改革就买卖居民身份证和使用假居民身份证行为作出户籍管理制度，提高人口管理水平，促进经济发展处罚规定。现实中，买卖居民身份证和使用假居民势在必行，也是人口管理的题中之义。身份证活动在一些地区相当严重，影响恶劣。另外一、计划经济条件下形成的户籍管理制度已按规定，16岁以下公民不申领居民身份证，这不利严重不适应市场经济发展的需要于保护这部分公民的合法权益和有关的社会管理1、计划经济条件下制定的户籍管理法律法规工作。三是处罚太轻，起不到惩戒作用。对于使用已远远不能满足形势的要求。一是户籍立法严重虚假材料骗取居民身份证的，根据《治安管理处罚滞后。现行的《户口登记条例》(以下简称《条例》) 条例》规定，对提供信息者和证件使用者仪处以50 是1958年颁布的，至今已实施45年，尚未进行过元以下罚款。从福建省福清市查处的冒领他人居修改和补充，这在新中国的法制史上是极为罕见民身份证案件看，违法人员提供信息给他人制证，的。《条例》在实际施行过程中特别是改革开放以若冒用者借此成功出国，信息提供人的非法所得来不断暴露出种种不适应，公安机关在工作中也可达2000一5000元。获利与处罚相比，处罚显然太经常处于两难的尴尬境地。如福建省福清市公安
轻了。这样的处罚对不法分子来说无关痛痒，所以局某派出所在为辖区一公民两子女办理出生户口此类案件在一些地方屡禁不止。市场经济是法制登记时，按照公安部、卫生部的规定，凭《出生医学经济。不健全的户籍法律法规在一定程度上对市证明》和村委会证明给予随父亲落户。因小孩父母场经济的建立和发展产生了负面影响。
收稿日期：2002—12—25
作者简介：贺庆南，女，福建省公安厅治安巡警总队副总队长；陈礼新，男，福建省公安厅治安巡警总队户证科科长；梁宣旗男，福建省公安厅治安巡警总队综合科副科长。
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2、计划经济条件下形成的户口迁移政策严重
3、计划经济条件下形成的户籍管理制度阻碍影响了市场在劳动力资源配置中基础性作用的发了城市化城镇化进程。城市化是一个国家现代化挥。计划经济条件下形成的户籍制度严格控制人程度的重要标志。户口的城乡壁垒限制了高级管口向城市及其周边流动及从农村迁往市镇，实行理人才也限制了普通劳动力的自由流动，严重阻严格“农转非”政策与指标管理双控制，并规定了碍了我国城市化进程。全国第五次人口普查统计复杂的申请手续和审批程序。总的说，计划经济条结果显示，福建省城镇人
口占总人口的41％。美国件下的户口迁移是严格限制的迁移政策。据统计，这个比例已达到90％以上，其他发达国家达80％ 80年代以来，福建省每年人口迁移率基本不超过以上，全球平均为46％，高度的城市化是这些发达
2．5％，而美国、日本、法国、德国、瑞典等发达国家国家能够成为经济强国的重要原因之一。虽然我每年人口迁移率超过10％，甚至达到20％。我国的圉沿海个别发达省份此比例达到世界平均水平，这种户口迁移是以行政指令和计划指标为主要手但全国平均仅为33％。福建省23个城市中市区人段进行调节的，而不是根据社会和经济发展的需口大部分在50万人以下，县级市市区普遍在10 要，以市场为主要手段进行调节的，带有强烈的人万人以下，建制镇的镇区人口绝大部分不到1万为和主观的色彩，客观上阻碍了劳动力的正常流人。由于城乡二元制的户口结构没有改变，城镇化动，破坏了市场的发育和发展，最终影响了社会主滞后于工业化，我国城市发展步伐缓慢，制约了工义市场经济体制建设。具体而言，首先是不利于全业化进程和现代化建设。城市在户口管理制度保国统一劳动力市场的形成。计划经济时代形成的障下通过人口控制调节社会需求，使城市自我调户口迁移制度下的劳动力流动是以纵向为主的封节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市闭式的信息传递，割断了不同地区、不同部门之间场需求。缓慢的城市化进程，不利于我国广大农村
的横向联系，割裂了劳动力与市场的联系，与市场地区的发展，不利于发挥城市的中心辐射和拉动需求严重脱节，甚至以行政手段干预劳动力的正作用，不利于打造我国的核心竞争力，从长远看，常流
动，劳动力消费需求被压制。从全国范围看，必将损害我国社会主义市场经济发展的大局。市场在调节劳动力资源配置中的基础性作用难以4、计划经济条件下形成的户籍管理制度使户发挥，全国统一的劳动力市场也就不能顺利形成。口基本信息的全面性、准确性大打折扣。计划经济其次，不能充分调动劳动者的积极性和创造性。一条件下，各种各样过多的行政的、经济的、福利的方面，由于严格的迁移限制政策，劳动者不能根据管理附加在户籍管理制度上，其主要目的在于依自己的意愿方便地选择劳动就业的地区、行业，从托户口实施差别政策。由于群众普遍存在趋利避而委屈求全，这使得劳动者在参与经济建设过程害的心理，势必利用户口大做文章，以此谋求更大中的积极性和创造性难以激发。另一方面，迁移限利益。因此，隐瞒真相者有之，弄虚作假者有之．违制政策事实上维护和扩大了城乡差别，而这种城规操作者有之，户口登记项目内容大量失真。一是乡差别是通过行政的手段给予城市居民更多、更地址失真，即人户分离。加为了择校将户口迁往未好的利益保障，对农民来说则没有，这与市场经济实际居住但教育质量较好的中小学校所在地，为要求的以按劳分配为主体的分配原则格格不入。了上高校将户口迁往未实际居住的但高考录取分收入分配不公平现象的大量存在，对劳动者积极数线较低的地区，为方便办护照将户口迁往未实性和创造性的发挥来说是致命的。第三，遏制了消际居住的但较容易办理护照的地区。据不完全统费市场的进一步启动。大景涌人城市务工经商的计，目前，福建省人户分离占30％左右。二是出
生农民，几乎不可能获得与城市居民同等的机会及日期失真。如为了逃避计划生育管理处罚，出生申
社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有。目报虚报年龄，为了干部提拔、退休补员、招工招干、前，全国有数千万农村人口在城市打工，处于流动当兵入伍、入学等虚报、擅改年龄。三是人口统计状态。由于户口迁移的严格限制，他们不具备城市数据失真。如由于计划生育工作的压力，一些地方永久居民身份，工作不稳定，主人翁感不强，其消人口统计数据漏报瞒报。受地方政策干预，因计划费行为未能城市化，呈现临时性、应付性等特点。外生育、抱养、拖欠应缴费用领不到结婚证等等问同时，户口迁移的严格限制使得广大农村的剩余题不能顺利申报出生登记、迁移户口，未落常住户劳动力不能顺利转移，从而影响了农村脱贫致富口人员大量存在。户口基本信息的大量失真，使国的步伐。农村贫穷落后的面貌如不能尽快改变，农民经济和社会发展的各项规划的制定缺乏科学的村地区消费市场的启动将成空谈，城市的市场经依据，其危害是长远的。济建设也将失去稳固后方和重要支撑。5、计划经济条件下形成的户籍管理制度影响
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了社会的安定稳定。总的说，计划经济条件下非农位，成为唯一的、终身不变的公民身份号码，并实行业人口较农业人口而言得到了国家给予的更多的证号合一。居民身份证管理，在方便公民办理各项优惠和利益保障。据统计，两者的待遇差别达47社会事务、保障公民合法权益、提高国家对社会事项之多。这种户籍管理制度的核心作用，是以工农务的管理服务水平、维护社会秩序等方面发挥了业剪刀差的形式，人为地在城乡之间树起一道藩越来越重要的作用。目前，福建省实有持证人口篱。根据
有关资料显示：从1952年到1990年382219万人，占全省总人口的66．瓤。年间，中国工业化建设从农业中净调动了约上万2、进一步加强和规范暂住人口管理。80年代亿元的资金，平均每年高达数百亿元。除了行政指中期以来，福建省各级公安机关不断加强对流动令和生产计划，国家始终没有给予农民超出赈灾人口的登记发证、日常管理和租赁房屋的阵地控和救济范围的福利和保障，始终没有对农民履行制工作，进一步维护流动人口合法权益，努力发现分配上的义务。不仅如此，常住户口与暂住户口也打击藏匿在流动人口中的违法犯罪分子，为我省有不同的待遇。如流动人口外出谋生求发展，不仅的改革开放和经济发展创造了更加良好的环境。需要勇气和技能，而且必须办理并带齐暂住证、务据统计，近年来，全省每年登记的暂住人口均在工证、计生证等名目繁多的证件和交纳外来人口200万人左右，2002年达到234万人，同比增长管理费等各种费用，即便如此，在诸多方面仍有别15．6％。于常住人口。凡此种种，处于“劣势”的农业人口、3、大力推行农村户口城市化管理。福建省从流动人口逐渐产生了心理不平衡感。随着市场经1991年开始进行农村户口城市化管理试点工作，济的发展，各种矛盾和利益的进一步凸现，这种不截至1996年底，全省行政村完成发户口簿的占平衡感越来越强烈，在某些条件的刺激下可能通99．62％；完成编制门牌的占95％；每村有一套《常过一定的非正常渠道爆发出来，给社会的安定稳住人口登记表》，配备专、兼职户口协管员，建立起定造成冲击。没有稳定的前提，市场经济的发展将派出所、村二级户口管理制度，基本实现了农村户失去保障。口城市化管理，为今后人口信息系统建设和推行
6、计划经济条件下形成的户籍管理政出多户籍管理制度改革工作奠定了基础，对稳定、发展门，手续繁琐，严重影响了依法行政和行政效率的农村也具有重要意义。提高。改革开放以来，户籍管理工作方面的户口迁4、实行农民自理口粮进城落户。规定凡申请移政策进行了一系列调整。如为解决长期以来部到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集分重点行业、艰苦地区的干部职工夫妻两地分居镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位生活困难的问题，从80年代初到80年代中期，公长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办安部或报请国务院批准或与有关部门联合出台了理人户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农数十项户口迁移政策。由于各部门各系统都急于业户口。此项政策的出台，有力地促进了农村剩余解决自己本系统的问题，出台的每一项户口迁移劳动力向城镇的转移，同时也促进了小城镇的建政策规定的对象、条件和解决办法都有所不同，政设与发展。1985年至1990年，福建省每年均办理出多门，没有统一的标准，随意性较大，执行起来自理口粮人员近1万人。难免存在不公正、不公平之处。同时，户口政策与5、全面推行小城镇户籍管理制度改革。规定计划指标控制结合使用，由于歃乏透明度，使群众从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人感到办理户口的难度深不可测。另外，计划经济条员，小城镇的机关、团体、企业单位聘用的干部、管件下户籍管理项目繁多，办理程序复杂，层层审理人员、专业技术人员以及在小城镇购买了商品批，多头管理，群众办理一个户口事项往往疲于奔房或者已有台法自建房的人员，在小城镇已有合命，怨言颇多。这些问题严重影响了机关办事效法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，并率，也损害了党和政府的形象，不利于为市场经济且在城镇有了合法固定的住所后，居住已满2
年的发展创造一个宽松的外部环境。的，可以申请办理小城镇常住户口。1997年开展小
二、市场经济体制建立和发展过程中的户籍城镇户籍翩度改革以来，福建省共办理约20万人管理制度改革的成功探索的小城镇户口，大大促进了农村剩余劳动力就近1、全面实行居民身份证管理。1985年全国实有序向小城镇转移，促进了农村经济、社会的协调行居民身份证制度，为年满16周岁的公民颁发居发展，密切了党和政府与群众的关系，也为全面推民身份证。1999年开始，全国建立和实行公民身份进城乡户籍制度改革提供了经验。号码制度，将原来的15位居民身份证编号升为18三、进～步推进户籍管理制度改革完善户口
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管理的基本思路口管理的战略高度出发，自觉服从大局需要，加大尽管改革开放以来各级公安机关对户籍管理户籍管理制度的改革力度。
制度陆续进行了改革和调整，但随着社会主义市(二)以人口迁移为主要内容，大力推进户籍管场经济的深入发展，这些改革显然远远不够。2001理制度改革。一是建立全省城乡统一的户口登记管年底，福建省人民政府批转了省公安厅关于户籍理制度。要按照实际居住地登记户口的原则，取消管理制度改革的意见，对户籍管理制度开展大刀农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型阔斧的改革，这必将对福建省今后的户口管理工的户口性质划分，实行城乡户口登记管理一体化，作产生深刻
的影响。在此基础上，笔者认为，应从统一登记为居民户口，彻底改变原有的农业户口、五个方面改革和完善户口管理：非农业户口二元制及其他多元制管理模式。二是继
(一)以服务社会主义市场经济建设为中心，续放宽户口迁移的限制。要取消进城人口计划指标努力提高对户籍管理制度改革的认识。一是必须管理，以准入条件取代进城人口控制指标，实行以牢固树立服务观念。要按照建设服务型、有限型政居民合法住所、职业、经济来源等主要生活基础为府的要求，牢固树立为经济建设服务、为人民群众户口迁移落户依据。大城市要进一步发挥经济中心服务的观念，要以是否有利于经济和社会各项事的龙头带动作用，实行优化结构的人口政策，中小业的长远发展、群众是否满意为最终标准衡量一城市要发挥区域中心的作用，实行适度扩张的人口切户口管理工作和户籍管理制度改革的成败，实政策。如进一步放宽科技人才的户口迁移管理政现户口管理工作从管理型向服务型转变。要切实策，吸收各种科技、管理等紧缺人才到城市、城镇落纠正认为实施户籍管理制度改革会削弱公安机关户；允许在城市或城镇购买住房、合法自建住房，面“权力”的错误想法，统一思想，扎实有效地推进户积达到规定标准并已在城市、城镇居住生活的房屋籍管理制度改革。二是必须紧紧围绕社会主义市产权人及随其共同居住的直系亲属在住房所在地场经济体制建设开展改革。社会主义市场经济体落户；允许投蛩兴办实业的外商、华侨和港澳台同制建设是我党当前的中心任务之一。户籍管理制胞的境内亲属、投资兴办实业的内地居民本人及直度改革必须围绕这个中心，以市场为主导，充分发系亲属在投资所在地城市、城镇落户；“三投靠”人挥市场在资源配置特别
是劳动力资源配置中的基员(父母投靠子女、夫妻互相投靠、未成年子女投靠础性作用，为尽快建成统一开放、竞争有序的市场父母)实行自愿投靠迁移户口，保证“三投靠”人员体系做好相关的配套工作，促进户口管理效率的正常迁移，等等。户口迁移制度改革的最终目标是提高。公安机关要根据市场对户籍管理制度的要实现每一个公民在宪法和法律的规定范围内享有求开展改革，主要运用经济手段和法律手段，加强我国领土内的迁徙和选择住所的自由。因此，要从和完善对户籍的宏观调控，尽量避免以行政手段宪法上承认迁徙自由，这不仅有利于保护公民合法对户籍进行过于具体的干预和调节。三是必须从权益，促进经济发展，而且可以避免国际上别有用维护大局稳定的角度出发开展改革。稳定压倒一心的人对于我国人权的恶意攻击。三是抓紧制定相切。公安机关一方面要认真研究分析户籍管理制关的配套改革措施。各有关部门要大力清理计划经度中隐藏着的不稳定因素，并作为改革的重点。对济体制下形成的依附户籍管理制度实行行政管理事关群众切身利益、长期以来群众反映较为强烈的各种方式和标准。积极开展调查研究，制定适应的户籍管理制度热点问题，要优先改革。另一方市场经济发展的管理方法和运行机制。公安机关要面，改革要充分考虑当地的经济和社会发展的实积极配合有关部门出台城中村改居、土地承包经际需要，充分考虑广大群众的意愿和承受能力，充营、计划生育政策、教育、就业、兵役、社会保障等方分保障公民的合法权益，因地制宜，从实际出发，面的配套改革措施，确保户籍管理制度改革的顺利积极稳妥，分步实施，避免因改革措施不当引发不进行并取得实效。必要的社会动荡。四是必须把改革纳入人口发展(三)以公民身份号码为主线，进一步严密和的总体框架。人口问题是制约可持续发展的首要完善人口管理。公民身份号码是身份代码，
将在公问题，是影响经济和社会发展的关键。户籍管理制民办理涉及政治、经济、社会生活等各项事务中广度改革要按照中央和省委、省政府关于人口、资泛使用。公安机关确保公民身份证的真实，确保公源、环境协调发展的总体要求，与解决计划生育、民身份号码唯一性、终身性，确保公民社会活动的劳动就业、社会保障、人口老龄化、出生人口性别正常进行，对于促进经济发展、维护社会稳定意义比等问题同步进行，综合治理，协调发展，全面改重大。～是要加强公民身份号码的管理。对已编制善人口结构，提高人口素质。公安机关要从优化人的公民身份号码要普遍进行清理核对，把换领、补
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领身份证和户口迁移人员作为清理纠错工作的重规的空白，加强户口信息的法律保障。三是开展经点，坚持人户核对，逐户逐人地实行《常住人口登常性的人口调查和户口核对工作。要结合日常管记表》、户口簿、居民身份证、计算机存储信息、顺理和人口统计工作，每年开展至少1次的人口调序码登记表五对照，及时发现和纠正重错号。要按查和户口核对工作。在人口调查和户口核对工作照“谁编错、谁纠正”的原则，进一步落实纠错责中要组织和发动基层组织，集中时间和精力，深入任。要坚持先通知后更改，并将重新编制的公民身各家各户做好户内人员的身份项目登记核对，确份号码在人口信息数据库中进行检索，同时全面保公民身份证、户口簿、常表一致，特别要注意解实旗人口信息系统打印居民身份证底卡和办理其决常住户口未落的“黑人”、“黑户”、“人户分离”、他户籍身份证业务，
避免出现再生性重错号。要建身份证重错号等问题，消除瞒报错报，较准确反映立健全办理居民身份证的一系列规章制度，严格出人口登记的基本状况。内部管理，防止违规办理身份证。二是要加强居民(五)以人口信息系统为载体，努力提高行政身份证的使用和查验核查工作。要把查验核查身效率和服务水平。一是继续完善人口信息系统建份证作为预防、发现和打击犯罪的重要手段，进一设。要全面建成县市级和派出所常住人口信息系步明确使用和查验身份证的各种情形，认真落实统，特别要加强省、市、县三级人口信息系统的中检查核对的各项工作措施，并使之经常化。要积极心数据库的建设，形成完整的信息和数据体系。同指导用证部门加强核查工作，建立社会化的核查时，要根据形势的发展和工作需要，不断发展和充网络和工作机制。要善于发现人证不一致的情况实人口信息数据库，抓紧暂住人口、租赁房屋、旅和假身份证件，并加大深挖力度，捣毁一批制售假店业住宿登记人员、工作对象等信息系统的建设，身份证窝点，同时进一步加大处罚力度，严惩一批完善人口信息系统。二是充分利用人口信息改进制售和使用假证的违法犯罪分子。要采取群众喜户籍管理工作方式。要充分运用计算机和网络技闻乐见的各种形式，广泛开展身份证法规和常识术，在已建成的人口信息系统的基础上，改造户籍的宣传，增强公民依法、正确使用身份证的意识，管理业务传统的手工操作方式，实现户籍工作前教育、引导广大公民主动与身份证违法犯罪活动台计算机办公和业务自动化，如自动统计、自动分作斗争。三是要加快第二代居民身份证换发进程。析、自动检查、自动提示、自动报警、网一t迁移、网换发第二代居民身份证是党中央、国务院根据形上审批及其他远程业务。积极探索户籍管理工作势的发展作出的重大决策。二代证采用非接触式的薪模式、新机制，以方便群众为
前提，积极探讨Ic卡技术和自动识别技术制作，内容包括视读信建立户证中心等工作模式，提高工作质量和效率。息和机读信息两部分，对于方便群众生活，保护公三是进一步提高人口信息系统服务经济建设和现民合法权益，更好地预防和打击违法犯罪活动，逐实斗争的水平。要充分利用人口信息共享、共查作步实现对人口的证件化、信息化管理，促进经济体用，加快政务共享信息系统建设，实现与有关部门制改革和社会主义现代化建设具有重要的作用和的信息互访、互查。要不断扩充系统信息量，实时意义。要以换发二代证为契机，大力扩充身份证的维护和更新人口信息系统数据，确保数据的新鲜、信息量，增强防伪功能，同时通过换发二代证工准确和上下级数据的一致，为公安机关侦察破案作，进一步严密户口登记各项管理制度，使户口管工作和有关部门的查询提供真实、可靠、全面、有理走上法制化、规范化、现代化轨道。效的情况。要制定和完善一系列有关查询服务的(四)以全面性和准确性为目标，全面提高户制度和措施，最大限度地方便群众和有关部门，发口基本信息质量。一是逐步剥离依附在户口上的挥系统的社会和经济效益。四是加强人口信息系各种功能。要积极创造条件，把户口从各种附加功统专业队伍建设。要采取特殊的人事录用政策和能中剥离出来，还户口的本来面目，使户口能够真适当倾斜的政治、经济待遇，积极引进计算机和网实地反映居民的个人身份、家庭关系、法定住址及络专业技术人才。要积极探索组建具有独立法人其变动情况。二是加强户籍法律法规建设。要认真资格的户政服务中心等实体，以市场运作的方式开展立法调研，积极争取全国人大颁布实施《户籍吸引和留住专业技术人才，不断提升人口信息系法》及《公民身份证法》，同时制定一系列相关法规统的科技含量和建设水平。要以公安业务知识和和规章，着力形成完善的户
籍法规体系。特别要针计算机网络新技术为重点，开展经常性的专业技对实际工作中存在的问题，从法律上明确在户口术人员培训，建设一支既懂技术又懂业务的人口信息方面弄虚作假者的责任，加大处罚的力度，同信息系统专业队伍。时要进一步完善立法技术，着力填补现行法律法『责任编辑林娜1
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