第1期2021年3月
中国人民大学教育学刊
Renmin University of China Education Journal
No.l
Mar.2021
效率与公平
—“双一流”政策价值导向的思考
刘昌乾吴晨圆陈鹏
(中国人民大学发展规划处，北京100872)
(中国人民大学公共管理学院，北京100872)
摘要：“双一流”政策是我国高等教育领域的一项重大改革，政策出台伊始就面临着很多争论，其中争论
最激烈的一个问题是“双一流”政策是追求效率还是追求公平。文章首先讨论公共政策中“效率”和“公平”两种价值导向及其政策表现，并从历史视角考察了我国新中国成立以来不同时期高等教育政策的价值导向，然后解读分析“双一流”政策的价值导向，证明“双一流”政策的出发点倾向于追求“效率”价值，但最终政策结果达到了兼顾“效率”与“公平”的效果。
关键词：效率；公平；“双一流”建设；“985工程”；“211工程”
中图分类号:G520文献标识号:A文章编号:2095-1760(2021)01-0073-12
一、引%
2020年8月，教育部下发了《教育部办公厅关于开展2016—2020年“双 一流”建设周期总结工作的通知》，各高校都对首轮“双一流”建设进行了总 结评估。如何评估首轮“双一流”建设成效，如何根据首轮建设开展下一轮 “双一流”建设遴选，是各个高校普遍关心的热点话题。根据2015年发布的 《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，“双一流”建设以每5收稿日期：2020-12-10
作者简介：刘昌乾，男，中国人民大学发展规划处副处长。
吴晨圆，女，中国人民大学发展规划处项目管理科副科长。
陈鹏，男，中国人民大学公共管理学院2018级硕博连读研究生。
基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目(20XNOJ01)。
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年为一个周期，实行动态调整。动态调整意味着在首轮人选的一流大学建 设高校和一流学科建设高校部分将会淘汰出局，同时也给了首轮没有进人 的高校一个新的机会。笔者认为，在新一轮建设中，哪些高校和学科能够进 入、哪些高校和学科将会出局，不单是遴选原则、遴选条件、遴选程序问题，更多的是“双一流”政策的价值导向问题：是偏向效率价值，还是更多关注公 平价值？有的学者认为首轮“双一流”政策并不完全合理，认为东部地区集 中了大量优秀学校和学科，中西部省份获得的建设名额非常少，高等教育资 源失衡会加剧地区经济发展的不平衡。从人围高校的历史身份上看，“双一 流”建设几乎被原“985工程”和“211工程”所垄断，形成了强弱分化的“马 太效应”。[1]从学科领域来看,“双一流”建设“偏科”严重，465个学科中，人 文社会科学类学科仅占约22%m，长此以往可能导致我国高等教育内部发 展不平衡。因此，对社会上议论的“‘双一流’建设应当追求公平”如何回应？“双一流”政策在宏观教育领域是否过于关注“效率”而忽视了“公平”？“双 一流”政策应当追求怎样的价值导向？这些问题在“双一流”建设启动后尤 其是在新一期建设过后仍需要回答。本文试图从公共政策价值导向出发，解析和揭示“双一流”建设在政策目标上的价值追求，回答社会对“双一流”政策的价值疑惑，从而对下一期建设提供价值上的引导。
二、公共政策中的价值导向：效率价值与公平价值
“公共性”是公共政策最基本的特征，“公共性”的本质属性是开放性和 利他性，对“公共性”最直白的理解是公众参与和公众受益。一方面，公共政 策的制定、执行与评估等环节需要向社会公开，保证公众的知情权和参与 权；另一方面，公共政策的出发点和根本目标是解决社会公共问题、实现公 共利益的最大化。传统研究认为，为了实现公共政策的这一根本目标，“效 率”与“公平”是公共政策的两种基础性价值导向，“效率”价值主要体现在 公共政策的“生产性功能”上，产出更多更好的公共产品和公共服务，增加社 会福利总量;“公平”价值体现在公共政策的“分配性功能”上，通过合理分配 社会总福利，实现社会成员个体的平等、差异化发展。不同价值导向指导下 的公共政策关注的重点有所差异，会呈现不同的执行特征、带来不同的治理 效果。
(一）基于效率价值的公共政策
“效率”在微观经济学意义上被解释为追求投入与产出之比的最大化，即用最小的投入达到既定产出目标，或者用一定的投入达到最高的产出目
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标。[3]在宏观经济学意义上，“效率”要求通过最优化的资源配置实现利益的 最大化，注重资源配置的合理性和有效性。微观经济学的效率可以直接进 行量化计算，宏观经济学的效率与其他社会价值密切关联因而难以量化。[4公共政策中的“效率”价值同时包含了微观与宏观的效率之义，具体有 以下几点
特征：首先，从微观角度看，要实现投人产出最大化，“效率”价值首 先是要关注投人，一方面注重降低成本投人，一项公共政策只要以最低的投 人实现最大的产出，就可以说是有效率的，如果政策目标在实际条件下无法 达到，或者达到目标要付出比收益更高的成本，那么政策就是无效率的；另一方面，关注投人的“重点性”和“快速性”，社会资源配置需要以社会需求为 依据，需求大的领域要重点投人，需求紧急的领域要快速投人，时刻保证供 给需求的动态平衡，确保重点领域和紧急领域的需求得到充分、快速满足。其次,“效率”价值强调产出，这种产出既包括产出的数量与规模，即最小的 投入成本达到最大的产出规模，也包括产出的质量，注重产出的贡献度与影 响力，通过与社会互动来实现经济效益、社会效益、文化效益等多重效益。从宏观角度看，“效率”强调通过优化资源配置来实现效益最大化，因此，要 实现“效率”价值，就必须保证系统的开放性与竞争性，开放性是竞争性的前 提，只有市场足够开放才能保证参与者充分竞争，充分竞争可以避免垄断和 寡头对市场的操控，使供给和需求保持平衡，实现高效率的资源配置。
因此，效率导向的公共政策从微观角度讲，要以更低的成本提供数量更 多、质量更优的公共产品和公共服务，主张集中力量办大事，对重大工程重 点工程重点投入；从宏观角度讲，强调市场的充分竞争，实现资源配置的高 效性。
(二）基于公平价值的公共政策
“公平”与平等、公正、正义相关联，辞海对公平的解释是“不偏私”，具体 包括权利公平、机会公平、过程公平、结果公平。公平是公共政策的另一种 基础性价值导向，很多学者认为“公平”是公共政策的核心价值目标[5]，是公 共政策合法性的根本，是对公共性的最好印证[6]。“公平”价值关注的是社 会财富的分配问题，公共政策不仅需要追求效率以增加社会财富总量，更要 倡导公平来对社会财富进行合理分配，保证生产力的可持续发展。
公共政策中的“公平”价值也是强调“不偏不倚”，具体关注权利、过程和 分配等问题，有以下几点特征：首先，“公平”价值关注权利平等。公共政策 的根本属性是公共性，“公共性”不仅要求大多数人受益，还关注着少数群体 的利益，一项“公平”的公共政策应该平等尊重每一个利益相关群体的权利，不能有所忽视或歧视。其次公平价值”关注机会平等。从个体角度来讲，
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一项“公平”的公共政策要保证政策目标群体中的每个个体都有同等机会从 中获得利益，强调标准的一致性，不能有所偏向。再次，“公平”价值关注结 果公正。结果由分配产生，结果公正即要求分配公正，需要注意的是，平均 主义不是公平，必须承认因个体差异性导致的分配不公，同时“削峰填谷”，保证弱势群体的利益，这样才是公平的分配方式。最后，“公平”价值关注目 标群体的认可度。“公平”作为人类社会构建出的价值观念其本质是让每个 人感到满意，从主观意义上讲，公平在每个人心中都有
不同的评价标准，能 让政策目标群体满意，从而促进社会和谐与发展是公共政策“公平”价值的 最高追求。
因此，公共政策实现其公平价值的核心关键点是：权利受到平等尊重、参与机会的均等性、标准的一致性、分配的公正性、结果的满意度。
(三）效率与公平的权衡
“效率”与“公平”两种价值在不同时期的公共政策中有不同的地位，但 是二者是长期共存的，是“执政党”与“在野党”的关系。效率与公平在公共 政策中的权衡一直是学术界争论的焦点。一方面，效率与公平相互冲突，很 多时候追求效率不得不牺牲公平，强调公平则不得不接受低效率。另一方 面，效率与公平相辅相成，不可分离。效率失去公平的保障将回到丛林法则 时代，社会失序会导致整个社会的净福利损失；公平失去效率则只能维持低 水平的公平，也并不能实现人们的幸福需求。因此，学术界普遍接受的观点 是效率与公平互适共生、相互支撑，在公共政策制定中不能只关注一种价值 而偏废另一种价值。
三、我国高等教育政策的价值导向：基于历史的考察
从历史上看，我国在高等教育领域实行的是“重点建设、带动全局”建设 思路，即重点支持若干所国内
顶尖高校创建世界一流大学和一流学科，使它 们快速进人国际一流行列，从而带动我国高等教育整体水平的提升。基于 这一效率导向性的思路，我国长期以来一直实行重点大学建设政策。
新中国成立初期，我国高等教育政策向苏联看齐，集中有限财力办好若 干所重点大学，用“择优而上”的方式选拔建设对象，力图使有限的投人获取 最大化的产出，体现了对“效率”价值的追求。1954年12月，在教育部发布 的《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》中，中国人民大学、北京大 学、清华大学等6所学校被确定为全国性重点大学，“重点高校体制”自此开 始形成。20世纪60年代至80年代，虽然重点大学数量在不断变化，但是高
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等教育领域的重点建设政策一直被延续下来。进人20世纪90年代后，我国 经济建设、社会发展对人才需求越来越迫切，国际竞争也日益激烈，进行高 水平大学建设成为一种共识。1995年，经国务院批准，原国家计划委员会、原国家教育委员会和财政部联合下发了《“211工程”总体建设规划》，决定 实施“211工程”，提出要集中中央和地方等各方面力量办好100所左右重点 大学和一批重点学科、专业。1998年，我国采取超常规建设举措启动实施了 “985工程”，对少数高校加大改革和投人力度，支持它们尽快建成世界一流 大学和高水平研究型大学。在1998年12月24日教育部制定的《面向21世 纪教育振兴行动计划》中，教育部明确提出要在“今后10〜20年内创建若干 所具有世界先进水平的一流大学
和一批一流学科”。同年，中央政府决定，从1998年起设专项资金重点支持若干所大学进人国际先进行列，“985工 程”正式启动。“211工程”“985工程”的实施，标志着我国以重点工程建设 为带动的一流大学建设政策基本成熟定型。
虽然“211工程”“985工程”与过去的重点高校建设政策一脉相承，但在 建设方式上又有所不同。过去的重点建设政策是在“单位制”之下进行的，而“985工程”与“211工程”属于“项目制”。项目制的运作模式主要是“上 级发包、下级抓包”，具有行政配置和自由竞争的双重性。[7]项目制采用专项 资金进行转移支付，下级部门得到了项目就意味着得到了专项资金支持和 创造业绩的机会，因此项目制对于下级部门的激励效果非常高。有学者认 为，项目制表现出极强的竞争性、激励性、广泛动员、开放性、临时性、事本导 向等特征[81，这些特征表明项目制是以“效率”价值为导向的治理模式。因此,“985工程”和“211工程”是受“效率”价值驱动的，其“效率”水平相较之 前的重点建设政策进一步提高。
梳理我国高校重点建设政策中的一些关键词可以发现，“追求快速发 展”“重视发展绩效”“突出超常规方式”“政府主导、举国推进”[9]“重点建 设”是出现频率最高的词组。这种重点建设体制包含了“重点投资”“快速发 展”“集中力量办大事”的思想，是追求“效率”价值的体现。但纵观我国重 点大学建设政策历史，其政策结果并不只有“效率”价值，还有对“公平”价值 的体现。一方面，我国在重点高校的遴选程序上要求各高校在同一标准下 展开公平竞争，在名额分配上要遵循“能者人围”的原则，因此重点建设对象 的选拔过程和结果都是符合公平原则的。另一方面，国家推进重点院校建 设计划，带动了地方政府
投资教育事业的积极性，高等院校数量不断增加，办学质量不断提高，越来越多的学生有机会接受高等教育，公民受教育权得 到更多的重视和保护。所以，重点院校建设政策增加了公民受教育机会的
