从教育公平原则看中国城乡教育差距
摘 要：教育公平是社会公平的前提与基础，追求教育公平是当今人类社会教育发展的趋势，是世界各国教育改革和发展的基本出发点和重要目标。近年来城乡教育不公平问题日益突出，中国社会长期存在的城乡二元分割是导致城乡教育不公平的根源。城乡二元经济结构和二元教育结构直接影响到城乡间教育资源的配置和教育政策的制定。缩小城乡教育差距不仅要以发展经济、完善教育制度为依托，更有赖于树立公平的教育理念。
关键词：教育公平；城乡；教育差距
基于教育社会学和教育经济学的观点，教育公平是指一定社会给予全体社会成员自由、平等地选择和分享当时、当地公共教育资源的状态。包括教育权利的平等和教育机会的均等，其实质是教育机会均等。教育公平又包括教育起点公平、过程公平和结果公平三个层面。
追求教育公平是当今人类社会教育发展的趋势，是世界各国教育改革和发展的基本出发点和重要目标。我国的教育法和义务教育法都有相关规定来保障公民受教育权利平等，但是“教育平等并不是政治权利平等的自然衍生物，法律条文所确定的教育平等并不意味着人人有受教育的机会，人人都能够受同样的教育”。近年来，随着城乡经济发展差距的拉大，人们教育观念的不断更新以及教育资源相对不足，城乡教育公平问题日益凸现出来。
一、城乡教育不公平现象
1．城乡教育起点不公平
教育起点公平是指每个社会成员在受教育机会面前应受同等对待。我国是农业大国，农村人口占总人口的大多数，义务教育的重头戏在农村。自实施九年制义务教育以来，经过近20年的努力，成绩斐然，但义务教育城乡差别依然存在。仅以2003年为例，当年小学学龄儿童10908．3万人，适龄儿童入学率为98．7％。由此我们可以计算出当年学龄儿童未入学人数为141．8万。据官方统计这百万学龄儿童主要来自农村。我们再来看升学率的情况（见下图）。2002年与城市小学生几乎全部能升学相比，农村小学的升学率只有94．54％，比全国平均水平还要低2．44个百分点。同样，辍学率也明显存在城乡差距，据2003年全国事业发展统计公报显示：初中阶段辍学率全国平均水平为2．84％，比前一年略有下降，但农村初中辍学率却一路攀升，个别地区居高不下。根据东北师范大学农村研究所的调查显示：部分农村初中学生平均辍学率超过40％，其数目之巨可谓触目惊心。与城市义务教育相比低入学率、低升学率、高辍学率是农村义务教育的显著特点，再加上农村人口基数大，这就意味着还有上百万的农村少年儿童不能如期走进课堂而过早走上社会成为“劳动力”。
存在于义务教育阶段的城乡教育机会差距到高中阶段进一步扩大。由上图数据我们可以计算出，2002年城乡小学升学率的差距只有17．46个百分点，而初中升学率（升入普通高中）的差距已扩大到46．19个百分点。农村高中阶段教育发展缓慢，早已成为制约农村高考升学率的主要“瓶颈”。
由于基础教育阶段城乡教育机会的差距，以及教育经费、教学条件、师资力量等因素造成的教育质量的差距逐层累积的结果，与现行高校招生制度客观上倾向于城市等原因，最终导致城乡学生接受高等教育机会的巨大差距。近两年有关高考录取率的报道表明，我国一些大城市如北京、上海报考青年的录取率已经高达70％以上，而以农村人口为主体的省份高考录取率还在50％以下。这种差距不仅表现在录取比例上，还表现在录取层次上，农村学生考上本科与重点院校的比例要远远低于城市学生。笔者从北京大学招生办获悉：2003年北大本部本科录取2695人，来自于农村的学生（按户籍划分）421人仅占到总数的 15．7％，而同年农村人口约占全国总人口的 60％。近年来，我国正在推进的高等教育大众化已使全国城乡适龄青年接受高等教育的机会普遍增加，但也同时潜存着高等教育阶段教育机会城乡差别进一步扩大的趋势。
2．城乡教育过程不公平
教育过程公平是指教育制度平等地对待每一个社会成员，让每个社会成员有机会享受同样的教育。由于历史、政策和经济发展不平衡等方面的原因，形成了城乡之间教育资源配置的巨大差距，从而导致城乡教育过程不公平。
（1）教育投入的差距
基础教育阶段教育投入城乡分配极不平衡。据统计2002年农村初中、小学在校生分别占全国的47．33％，66．97％，分别为城市学生的2．82倍和4．73倍，但全国教育经费的投入情况并没有体现这一现实，农村中小学的投入只分别占到总投入的34．82％、61．48％。若以生均教育经费作比较，城乡差距将更加显著，当年全国初中、小学生均预算内教育经费支出分别为998．42元、 834．26元，而农村却分别只有815．95元、723．36元，远远低于全国平均水平。
（2）办学条件的差距
现阶段一些城市学校不惜重金大搞素质教育，而我们许多农村学校最基本的教育设施如校舍、教学设备、图书都难以保证。如2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49．86％、82．73％，而城市仅占到总面积的10．09％和4．58％。普通中小学在校舍危房率、生均图书拥有量、实验仪器达标校比例上也同样体现出
明显的城乡差距（见下表）。农村学生生均图书拥有量远低于城市学生。小学中学校舍危房率农村要比城市分别高过5．71、4．09个百分点，而实验仪器达标校比例农村要比城市分别低22．47、11．86个百分点。
资料来源：《中国教育统计年鉴》2002
（3）师资力量的差距
城乡的师资力量无论从数量还是质量方面都有着明显的差距。与城市教师相比，农村教师数量相对不足。2003年，我国城市中小学生师比为：小学19．31：1，普通中学16．90：1，农村分别为 20．09：1，19．92：1。从师资质量看，城市优于农村，代课教师主要集中在农村。2002年农村中小学代课教师分别占到全国中小学代课教师总数的46．23％和87．03％，同时农村师资还呈现出学历层次低，队伍不稳定，优秀教师流失严重等特点，这势必影响农村教育质量。
3．城乡教育结果不公平
教育结果公平是指每个学生在接受教育后，都能获得学业上的成功并得到均衡发展机会。教育起点公平和过程公平是结果公平的前提与基础。起点和过程的不公平必然导致或决定
结果不公平。每一层次的毕业生在学识和能力方面的参差不齐除了与他们的先天素质有关外，还与他们在各个层次享有的教育资源有关。以大学阶段为例，由于种种原因，农村学生与城市学生相比争取大学入学机会竞争力相对不足。据资料显示，农村学生主要集中在一般高等院校和地方院校，而城市学生则主要集中在重点院校。由于一般院校与重点院校在办学理念、办学条件、管理水平、师资力量等方面存在的巨大差距，教育资源的相对落后必然会影响到农村学生的全面发展，也势必影响到农村学生走向社会的竞争力，使得农村毕业生要想争得良好的社会待遇和享受较好的文化生活，是要付出更加艰辛的努力。
二、城乡教育不公平原因浅析
教育的发展要受到政治、经济、文化等多方因素的制约，探究产生教育不公平的根源还要从“城乡二元分割”入手。城乡二元结构主要体现在经济与教育两个层面。
1．城乡二元经济结构制约了农村经济发展，是造成城乡教育不公平的根本原因
城乡二元经济结构在发展中国家工业化进程中普遍存在，作为发展中国家之一的中国也不例外。建国以来国家设立的种种制度政策，有明显“偏袒城市”的倾向，形成了以“农业哺育工业和农村支援城市”的发展战略。在计划经济体制下形成的这种城乡二元经济结构，在特
定的历史时期为加快我国工业化进程发挥了重要作用，但随着改革开放的不断深入和经济体制的转轨，二元经济结构严重制约了我国经济的全面发展。经济发展水平直接影响到当地政府对教育的投入，由于农村地区经济发展相对落后，致使长期以来教育经费投入不足，导致城乡教育差距日趋加大。同时城乡经济发展不均衡也拉大了城乡居民的收入差距，这种差距使城乡居民对教育资源供给需求出现了非均衡，一方面，城镇和发达地区的居民需求政府和学校提供高质量和高水平的教育，另一方面，农村居民对教育支付能力不足，从而降低了对教育的有效需求，反过来也制约了农村教育的发展。
2．城乡二元教育结构是导致城乡教育不公平的重要原因
由于教育对经济的依附关系，城乡二元经济结构也逐步渗透到教育领域，形成了教育制度城乡分野，衍生出二元教育结构。这是导致城乡教育不公平的重要原因。
义务教育阶段教育制度城乡分割。首先表现在义务教育的推进上，九年义务教育制度是中国教育制度的一次重大改革，采取有步骤推进的策略，城市义务教育要先行于农村义务教育，这种策略本身就存在某种“城市优先”的倾向。如果说义务教育体现了一种权利，那么这种制度安排就意味着城市的适龄儿童有优先接受义务教育的权利。如果说义务教育是一种责任，那就意味着政府要首先对城市儿童承担责任。另一方面表现在义务教育财政制度
上，义务教育属于公共产品，教育经费本来应由政府全部负担，但目前我国义务教育实行“三级”办学，“两级”管理的分级管理体制，这就使中央和省级政府推卸了部分农村义务教育的出资责任，广大农村地区义务教育主要依靠乡、村来办，教育费附加和教育集资成为农村义务教育的重要资金来源，与城市居民相比农村居民除了负担子女的学费和其他学校收费外还要以农村教育费附加、教育集资的形式负担大部分义务教育基建费和部分事业费，农村地区义务教育的责任落到了农民自己头上。这不仅加重农民负担，同时农村义务教育经费很难得到保证。近几年，农村部分地区实行税费改革，但没有与之相配套的财政手段作填补，使原本就基础薄弱的农村义务教育面临更加严峻的挑战。教育投入不足已成为城乡义务教育不公平的直接原因。
高考招生制度的城市取向。现行高校招生录取方法实际上奉行的是“按计划体制下形成的优先照顾城市考生的准则”，倾向于教育资源本来就很丰富的大城市，特别是京、津、沪地区，人为造成城乡学生录取率的差距。另外，高等学校被允许可以收取学费进行成本分担和补偿，自1997年高校全面并轨后学费不断上涨，由1997年每生每年2500元左右涨到2003年的6000元左右，涨幅为140％，而城乡居民的人均收入只分别增加了64．18％和25．46％。学费的迅猛增长对农村居民无疑是雪上加霜，高额学费与家庭收入偏低的矛盾，
迫使不少农村学生在填报高考志愿时倾向于填报一些收费较低的院校和专业就读，而自动放弃就读一些收费较高的重点大学和热门专业，更有相当一部分学生因支付不起昂贵的学费和机会成本而放弃上大学的机会。由于学费标准的制定并未考虑城乡居民教育支付能力的差异，客观上偏袒城市人而忽视了农村居民的利益，导致城乡学生享受高等教育机会的不平等。
三、解决城乡教育不公平的对策
1．大力发展农村生产力，加快城市化进程
发展社会学指出：二元化社会现象是后现代化国家的必然结果。在中国，二元社会结构既有它产生的历史缘由，又有它生长的现实母体。因此城乡对立的二元化社会结构的消解将是一个渐进的过程。大力发展农村生产力，加快城镇化步伐是消除城乡二元社会结构，缩小城乡差距的必由之路。城乡教育差距的缩小依赖于城乡差距的缩小，城镇化进程每推进一步，城乡差距就缩小一步，城乡教育差距也会相应缩小一步。农村城市化进程要以发展农村生产力为依托，现阶段国家要适应世贸组织对农业的需求，加大对农业和农村基础设施建设的投资力度，积极支持农业科研和科技成果在农村地区的推广，并按照市场机制的
需求大力发展农村第二、三产业。同时要改革现有的“城乡户籍”制度，发展农村职业教育和成人教育，提高农村人口素质，并鼓励农民自由流动和进城打工，促进“农村人”向“城市人”的转化。
2．改革现有教育制度，使教育均衡发展
（1）树立整体教育观念，促进城乡义务教育共同发展。由于政府部门整体教育观念淡薄，把“城市教育”与“农村教育”割裂开来，使得“农村教育”长期处于劣势地位。义务教育作为一种公共产品，接受义务教育是每个公民应有的权利，提供义务教育是政府部门理应承担的责任。我们必须采取积极措施使城乡义务教育同时同质共同发展。为此，我们在坚持义务教育地方负责、分级管理的同时，要适应财税体制改革的新形势，进一步充实和完善义务教育财政制度。强化政府对义务教育投资主渠道的作用，加大中央、省级政府对农村义务教育的拨款。合理确定农村义务教育经费最低标准，由中央、省、市（地）县四级按一定比例分担，建立起规范的义务教育财政转移支出制度和贫困学生资助制度。此外，还要加强农村教师业务培训，保障农村教师的合法权益，按时发放工资，提高福利水平，在提高农村教师素质的同时使他们能安心执教于农村学校。
（2）改革高校招生制度，缩小城乡高等教育机会差别。首先继续改革现行的分省定额，
划线录取制度。努力建立起以高校为主，政府宏观调控为辅的新型高校自主招生、独立录取的新体制。其次，在高校收费方面要采取灵活多样的收费方式：如根据学生家庭经济来源状况来确定收取学费的时间和每次收取的数额；按学分收取学费，一个学分有一定的收费标准，学生按自己所选学分数交纳学费等。适当减免那些来自城市贫困家庭和农村家庭学生的部分学费，同时完善助学贷款、奖学金、勤工俭学及绿色通道制度。
3．树立教育公平理念，进行弱势补偿
教育公平是社会公平在教育领域的延伸与体现，教育公平的实现程度是社会发展进步的重要标志，是社会民主化进程的重要体现。因此在全面建设小康社会的今天，政府必须树立教育公平的理念，把教育公平理念贯穿于教育决策制定和实施的过程中。罗尔斯的公平观明确提出了“合乎最少受惠者的最大利益”的公平准则。从资源配置的角度讲，教育公平的实质就是政府作为资源配置主体应该对全国范围内的教育资源统筹规划、合理配置，大致确保各阶层受教育者受教育权利相对平等，针对弱势人群和农村地区国家应遵循公共教育资源从富裕流向贫穷的原则，将公共教育资源向弱势人群、农村地区倾斜。
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