城市社区治理模式探析：理论反思与实践探索r——基于长沙市岳麓区社区多元共治个案观察
彭彬
【摘 要】社区是社会治理的基础平台,是创新社会治理的重要突破口.笔者结合博弈论和"社区治理"的一些前沿理论,以长沙市岳麓区为个案观察,探讨城市社区多元共治模式,并提出了要厘清多元主体,优化治理结构;建立多元平台,拓展参与渠道;优化多元服务,提升生活品质等推进现代社区治理体系和构建社区良性生态的建议.
【期刊名称】《天水行政学院学报》
【年(卷),期】2016(017)001
【总页数】4页(P25-28)
【关键词】社区治理;社区自治;政府主导;"四位一体"治理模式
【作 者】彭彬
【作者单位】湖南师范大学, 湖南 长沙 410006
【正文语种】中 文
【中图分类】D638
（一）理论上的自治阐述
学术界普遍认为“社区自治”是解决社会治理中问题的最佳途径，也是城市社会结构转型的要求，更是社会发展的必然选择。尽管中国城市社区的生成与发展并不久远，但是关于社区治理的模式讨论却始终持续。20世纪90年代初城市社区概念从学术话语转为政策话语，被民政部门引入到官方文本之中，迄今只有20多年的时间。民政部门在推进社区建设实验的同时，也将社区看成是居民的自治单元，在全国26个社区建设实验区中加以推广实施。这一政策定位与学术界对于社区的理论定位相互印证和支撑。从居民委员会的自治定位出发，学术界将社区想当然地理解为自治单元，强化自治导向在城市社区建设初期几乎成为一种压倒性的学术话语。正如费孝通先生所倡导的，社区建设应当基于居民的需求，最佳的方式是由居民自己决定、协商和协调［1］。夏学銮提出，社区自治被视为社区建设的首要目标，而这一自治体现在经济上自立、政治上自治和文化上的认同［2］。徐勇则认为，社区自治是一种成本较低，又契合居民需求，且利于公民参与的治理模式；社区自治还反
过来要求重塑政府的权力，构建政府管理与社会自治的协同关系［3］。
（二）现实中的管治需求
在实际操作中，城市社区建设的现实发展并没有延续理论界的主张。城市社区自成立之初就躲不开也绕不过的问题是：如何落实来自城市基层政府的各种行政指令和下派任务，如何避免成为政府部门“千根线”指挥下的“那根针”。而这一现实的背后则是集权式的行政权力结构以及对应的压力型政令执行方式［4］。因此，随着社区建设的深入，民政部门也在不断修正城市社区的功能定位及治理模式。2000年中央颁布的“两办23号文件”对城市社区治理结构的重组提出了明确的要求，即推进公共服务覆盖日益扩展的社会空间的同时，要求完善社区党群组织、社区居委会的组建［5］。2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》再次强调，“健全以基层党组织为核心的城乡社区组织体系；建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”国家关于城市社区建设的定位转向，说明我国的城市社区建设不完全是基于自治的导向，还要实现国家权力对基层社会有效治理的基本使命。基于这一现实，管制论者突出国家及政府在重塑社区和运行社区中的重要角色，社区只是国家控制下的治理单元，“而非自主发育而成的地域社会生
活共同体”，社区建设所倡导的社区自治只是实现城市基层管理体制改革和社会整合的手段［6］；社区自治机制被纳入到行政体制，成为吸纳社会资源来推进国家基层政权建设的过程。尽管城市社区建设体现了民主与协商的色彩，但本质上是政府自上而下规划动员下构建的，是国家权力向城市社会渗透和延伸的过程，也主要是为了实现国家对城市基层社会控制的目的［7］。
（三）博弈下的多元选择
关于我国城市社区治理的自治与管治之争，核心是关于城市社区属性的争执：若将社区看成是一个自发草根性的生活共同体，那么自治无疑是最佳的治理选择；若将社区看成是政府自上而下建构的治理单元，那么政府向社区下派任务、考核责任、配置资源的管治型治理也就顺理成章。而事实上，当下中国的城市社区显然是集合了“管治”、“服务”与“自治”多重属性于一体的社会单元［8］：首先，城市社区是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的治理单位；执政党和国家在社区设立自己的组织触角，如社区党组织、社区工作站行使着部分政府职能。社区作为国家治理的最基层单元，保障党和国家政策的传递、贯彻以及将基层信息的上传反馈，是有效治理社区的重要体现。其次，社区也是一
个公共服务的单元。与人民群众切身利益相关的各项服务，如社会保险、下岗就业、医疗保障、计划生育等，都依托社区平台加以供给；政府也相应地赋予社区工作站或社区居委会以提供服务的资源、经费和权限。其三，社区还是一个自治单元。居民借助于自治组织——社区居民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；国家不仅在法律规范上明确社区居委会的自治属性，一些地方政府还注重向社区放权、还权和授权，探索各种社区自治的形态。城市社区的多重属性决定了协商治理的可能。作为介乎自治与管治的中间路径，协商治理就是由利益相关者就公共事务进行表达、互动、谈判与达成一致的决策过程。与自治和管治有所不同的是，协商治理模式具有几个鲜明的特征：一是协商主体的多元性。一元主体构不成协商，协商治理要求各种利益相关方都有机会参与公共事务的讨论与决策，平等表达意见诉求。二是协商渠道的畅通性。协商主体需要借助于特定的平台、机制和渠道进行协商，各方利益诉求在协商平台上进行充分的表达、交换、妥协。三是协商目标的一致性。协商治理的目标是达成利益的共识和一致，这就需要克服集体行动的困境进而确保治理的有效性，因此就必须是有中心的协商，而这个中心就是协商议题的发起者、组织者和推动者。
基于协商治理的理论框架，笔者尝试解构岳麓区以网格化管理、社会化服务、信息化支撑
、一线法保障“四位一体”社会治理模式下的多元社区模式的创新实践，探讨多元治理在城市社区发展中的实际效果和作用，在此基础上探讨我国城市社区治理的模式选择与理想形态。
岳麓区位于湖南湘江新区核心区，辖15个街道、2个镇、2个景区管理处、1个科技产业园，169个村、社区，总面积552平方公里，建成区面积仅为总面积的1/10，常住人口80万，是典型的发展新区，外来人口和流动人口密集。作为市府中心所在地，岳麓区历来高度重视社区建设，但多元化的社会发展趋势依然使现有的社区发展模式受到严峻挑战。一方面，社区治理主体职责不清，政府与社会边界模糊、社区服务行政化特点明显，社区治理的系统性、回应性、协同性不足；另一方面，社区自治机制不健全、社会参与不足、社会组织发展相对滞后、社区居民缺乏归属感，社区共治共享、良性互动的局面尚未形成。这影响了社区活力的激发、居民福祉的增进、党群干群关系的密切、社会的和谐稳定。基于此，岳麓区把社区治理列为全面深化改革的重点项目，探索打造了以网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障“四位一体”社会治理模式。具体来说，就是围绕“多元共治”的主题，以“建立现代社区治理体系”和“构建社区良性社会生态”为目标，形成以“多元主体、多元平台、多元服务”为基本架构的多元共治社区治理体系。其中，多元主体包含社区
综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等，意在整合社区各种积极力量共同参与社区建设；多元平台包含议事决策、服务执行、评议监督、矛盾调处、信息网络等，意在使社区各类事务都有处置的渠道；多元服务包含社区行政服务、社区基本公共服务、社区公益服务和社区便民服务等，意在让社区居民享受到丰富便捷的公共服务。
（一）社区综合党委、社区居委会、社区工作站、辖区单位、社会组织、社区居民等多元主体——整合社区力量
