全域土地综合整治：线性轨迹、逻辑框架与实践反思
作者：汤瑜 于水
来源：《中共宁波市委党校学报》2021年第06期
[摘 要] 全域土地综合整治是应对耕地碎片化、空间无序化、土地低效化、环境恶化等问题的重要手段，然对其因由缘起、内涵意蕴、风险价值尚无明确界定。为有效指导实践，采用文献分析、对比分析等方法对全域土地综合整治的线性轨迹、理论要义和实践价值进行系统分析。结果表明：土地治理活动历经“元点式”土地整理、平面“工程式”土地整治以及立体“事业式”全域土地综合整治;其内容包含农用地整治、建设用地整治、生态环境整治，系统性是其时代要求，全域性和综合性是其内涵表征;从价值来看，全域土地综合整治的积极面向是实现城乡统筹发展与乡村内生整合，潜在风险在于指标财政、精英俘获与上楼致负。为发挥全域土地综合整治积极价值，需要在实践中改革财税制度，党建引领村民自组织建设，实现农户可持续生计。
[关键词] 全域土地综合整治;转型升级;指标财政;以民为本
[中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）06-0109-08
一、引言
在全力构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，土地资源的基本国情没有根本改变，土地整治面临推进新型城镇化、农业现代化、新农村建设、生态文明建设和乡村振兴等多元要求，亟需转变发展理念，树立土地整治的系统性思维。土地作为国家建设与社会发展的空间载体和构成要素，在不同阶段，其治理活动有不同面向。实际上，具有现代意义的土地整治概念于二十世纪八十年代进入国家与学界视野，一批杰出学者对国内外土地整理的定位、模式和内容进行了分析研究。随后土地整理的概念结合时代发展和国家战略需求，又经历了发展、演化与转型。2019年12月，自然资源部提出在全国范围展开全域土地综合整治试点工作，2020年中央一号文件提出开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局。应当意识到全域土地综合整治已上升为国家战略，而学界对其因由缘起、概念内涵、价值、风险等尚无明确界定，导致全域土地综合整治实施存在极大挑战与社会风险。因此，明晰“全域土地综合整治”的变迁轨迹，廓清其概念框架，反思其价值取向，成为亟待解决的学术命题。
全域土地综合整治是全新命题，学界对其研究较少，既有研究多聚焦于传统的土地整
理和土地整治，并集中在概念内涵[1]、理论基础[2]、规划设计[3]、效益评价[4]、技术模式[5] 等方面。也有学者关注土地整治的时代背景，关注其转型发展，如严金明等从土地整治现状出发，提出土地整治转型的“十大战略导向”[6]。孔雪松等提出了面向乡村振兴的土地整治转型框架[7]。乔陆印等构建了面向乡村发展转型的土地综合整治逻辑体系框架[8]。还有一些学者着眼于土地转型中的“全域性”和“综合性”特征，认为全域是整治项目的叠加，综合是整治目标的统合。总体而言，既有研究对土地整治及其转型作了充分研究，并对“全域”和“综合”的意蕴指向作了有益探索，但这只是对全域土地综合整治的简单理解，无法充分回应新时代全域土地综合整治的内涵意蕴，也无法有效指导全域土地综合整治的地域实践。
二、线性轨迹：全域土地综合整治的历史展开
改革开放以后，土地经历或分散或综合、或简单或复杂的改造，土地整治亦由零星、分散、简单的整治活动，向综合、有序、系统全面整治演化。因差异化的社会诉求，土地整治呈现差异化的时代特征。关于土地整治的概念演变，本文在总结阶段性社会诉求、城乡关系和研究重心指向的断代划分法基础上[9][10][11]，依据土地整治法律政策变迁脉络、
学界研究趋势以及实践活动阶段特征，提出“项目式”“工程式”与“事业式”的分类标准，具体将土地整治概念的發展历程划分为三个阶段（表1）：1981—2008年，土地整理时期，偏向于农用地整理，强调经济效益;2008—2015年，土地整治时期，农用地和建设用地整治并存，逐渐关注经济和社会效益;2015年以来，全域土地综合整治时期，将城镇工矿用地以及生态整治纳入整治范围，其内涵更为全面与综合。
（一）元点“项目式”土地整理
20世纪70年代末期，中央政府确立了工业优先发展战略，并通过工农业“剪刀差”实现工业化快速发展。此时，生产建设占用耕地问题愈发明显，耕地面积持续减少。为促进社会经济良性发展，陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者于80年代初期提出“国土整治”概念，强调国土资源的开发利用与治理保护并行。1986年3月，中共中央印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求对非农业建设用地进行清算。随后《土地管理法》《土地复垦规定》《国家基本农田保护条例》相继实施，土地整理进入合理开发利用农地、加大治理保护时期。由于这一时期土地工作包含土地开发、土地整理以及土地复垦，学术界在概念表达上也出现一定转向，将原本三个相互独立的名词合成为“土地开发整
理”或“土地复垦开发整理”，如朱德举等将土地开发整理的概念定义为“在一定区域内，为进一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地权属关系所采取的一切措施或行为”，但其基本内涵与核心要义并未改变。
因此，中华人民共和国成立后至21世纪初的土地工作以“土地整理”为概念标志，以农用地整理、土地开发整理为主要形式，其内容涉及产权确认、田块调整、水利建设、道路构筑、土地保护、废地改造、景观营造、土地分配和地价分割等方面，其核心为确认土地权属关系和组织土地利用，其资金来源于在耕地占用税基础上建立的国家开发建设基金和土地出让金，这标志着现代意义上土地整理工作的起步。尽管这一时期土地整理工作取得了重大成就，但由于部门间条块分割、利益博弈以及政策设计缺陷等因素，土地整理被割裂为单一内容的项目，且常以单个项目的形式落地。同时由于当时科学技术能力不高，国家宏观战略和长期发展规划不足等因素，基层政府往往采用行政、经济及技术等手段实施，缺少对一定区域内生产、生活和生态的综合考虑和长远规划，也较少涉及建设用地整治和生态整治内容。
（二）平面“工程式”土地整治
随着土地市场活跃，各地政府大兴土地财政。国家统计局资料显示，2004至2008年，全国共征收土地6833.15km2，耕地面积大幅度减少，耕地质量持续退化，人地矛盾不断加剧。2008年新农村建设活动启动，宅基地整治纳入土地整理范围;同年10月十七届三中全会召开，中央第一次提出“土地整治”概念，明确“土地整治”是土地整理复垦开发的统称，土地整治正式成为国家层面的战略布局，这在一定程度上促进了学术研究中概念的统一清晰，土地整治的各项工作基础也得到进一步强化。此后土地整治工程正式写入2009年中央一号文件和政府工作报告，土地管理保护要求更加严格。2011年6月，国家“十一五”规划明确提出实施主体功能区战略，推进农村土地整治，保护耕地红线、农业生产和生态环境。2012年3月，国土资源部土地整治中心成立。次年国家启动美丽乡村创建活动，各地区纷纷将土地整治工程与美丽乡村建设相结合。在这一系列背景下，土地整理向土地整治转变。
因此，这一时期的土地工作以“土地整治”为概念标志，以农用地整治、农村建设用地整治为主要形式，土地整治成为一定时期内对区域土地开发、利用、治理和保护行动的统一管理工程。土地整理到土地整治，不仅是内容的延伸，更是项目式整理向工程式整治的转变。土地整理强调耕地面积增加和农业产业发展，运用技术手段对农地进行集中、平整
和改良，旨在解决耕地数量与粮食产量问题。土地整治虽仍将农地整理放在重要地位，但逐渐重视对农用地集中、治理与流转，增加农村建设用地复垦、工矿废弃地整治与增减挂钩内容，加强对农用地和农村建设用地整治后效益评估，关注土地整治对环境的影响。土地整治是在统一平台进行各类土地工程的规划与协调，是实现统一互动的工程管理。这一时期，基层政府将土地整治与新农村建设和美丽乡村建设相结合，通过以工育农、以城带乡提升农村的发展动力，土地整治成为实现经济效益和社会效益的重要载体。不可否认的是该阶段研究仍重点关注土地整治对耕地数量、质量的贡献，对调整土地权属关系、实施生态治理等重视程度不足，而这正是区别于事业式整治的根本。因此，如何转重心、保护生态环境和促进社会协调发展成为政府和社会关注的重要问题。
（三）立体“事业式”全域土地综合整治
在经济“新常态”背景下，为打破城乡二元体制，让农民共享现代化成果，大量资源涌入农村，农村一二三产业建设发展迅速。在乡村功能上，“后生产主义”成为独特话语模式[12]，乡村空间结构、人口结构和产业结构激烈变化，传统农业生产中心性功能消解，农村逐渐脱离农业和农事，乡村功能多样化发展。但在乡村形态上，农地抛荒普遍，资源约
束紧张，农村环境污染严重，自然村逐渐消亡。为此，2015年，“加强生态文明建设”正式写入国家五年规划，2017年1月《全国国土规划纲要（2016—2030年）》提出“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”，十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。2020年中央一号文件提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村三生空间布局”。社会经济发展与国家战略转向深刻影响着各地区的土地整治实践，对土地整治提出了更高要求，土地整治被赋予更为丰富的内涵，其涵盖范围、实施方式和核心目标愈加多元化，意以“田水路林村城”和“山水林田湖草”综合整治提升人类生活和生产条件，保护人类生态空间[13]。
因此，該阶段的土地工作从保持耕地保有量和调控建设用地，转变为以全域土地综合整治为概念标志，以农用地、农村建设地以及生态环境整治为主要形式，实现耕地面积增加、质量提高、农村建设用地总量减少、农村生产、生活、生态条件改善、城乡均衡发展的综合性目标。在该阶段，学界多将土地工作作为一项事关地区全局、影响深远的综合性、长期性事业进行研究：考量时代需求与区域特征，关注粮食安全、生物多样性、水土保持、人居环境与农户生计，探索整治后评价与检测机制、重大项目布局机制和差异化实施模式。而其实质是工程学话语向管理学话语的转变，突出体现在全域土地综合整治背后
价值观念的变化。这一时期的全域土地综合整治强调对生态环境积极响应，区别于传统元点“项目式”或平面“工程式”的推进方式，更注重全区域、全要素和全周期整治，更具备系统性、战略性与综合性，并以国家战略为导向，通过优化城乡用地结构和布局，促进城乡间资源的均衡配置及生产要素的合理流动，加快推进农业农村现代化建设、生态文明建设、城乡一体化发展以及乡村振兴战略的落地生根。
（一）元点“项目式”土地整理
20世纪70年代末期，中央政府确立了工业优先发展战略，并通过工农业“剪刀差”实现工业化快速发展。此时，生产建设占用耕地问题愈发明显，耕地面积持续减少。为促进社会经济良性发展，陈传康、周立三、吴传钧等老一辈专家学者于80年代初期提出“国土整治”概念，强调国土资源的开发利用与治理保护并行。1986年3月，中共中央印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求对非农业建设用地进行清算。随后《土地管理法》《土地复垦规定》《国家基本农田保护条例》相继实施，土地整理进入合理开发利用农地、加大治理保护时期。由于这一时期土地工作包含土地开发、土地整理以及土地复垦，学术界在概念表达上也出现一定转向，将原本三个相互独立的名词合成为“土地开发整
理”或“土地复垦开发整理”，如朱德举等将土地开发整理的概念定义为“在一定区域内，为进一步提高土地利用率和利用效益，明晰土地权属关系所采取的一切措施或行为”，但其基本内涵与核心要义并未改变。
