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基于国家自主创新示范区建设“五大关系”研究——兼议如何推进长株潭国家自主创新示范区建设国家自主创新示范区(以下简称“国家自创区”)是经国务院批准,在推进自主创新和高新技术产业发展方面先行先试、探索创新经验、做出示范的区域,是新时期我国实施创新驱动发展战略的重大举措。自2009年3月中关村国家自创区成立以来,至今国务院已批复成立了17家国家自创区,涉及到47个国家高新区,形成了以国家高新区为主要发展载体的构架。设立国家自创区的战略意义在于强化自主创新的引领示范效应,加大创新创业政策先行先试的力度,目的是把国家高新区从“一次创业”的1.0版、“二次创业”的2.0版,转型提升为“创新驱动”的3.0版。长株潭国家自创区成立于2014年12月,经过两年多建设取得较好发展,主要经济指标增速在30%左右,充分展示出国家自创区、国家高新区在湖南省高新技术产业发展中的先行军、排头兵、领头雁的作用。然而,在推进国家自创区建设过程中也遇到许多困惑和问题。本文拟从如何明确“五大关系”、进一步加快推进国家自创区建设方面进行分析研究,提出相关对策和建议。
一、管理模式与运行主体
从已成立的17家国家自创区批复来看,主要有4种组织模式:一是“一区多园”模式。有中关村“一区十六园”、上海张江“一区十八园”、天津“一区二十二园”等3家。二是“独立园区”模式。有武汉东湖、西安、成都、杭州、重庆等以武汉东湖、西安、成都、杭州、重庆高新区为基础成立的5家国家自创区。三是“一
市一区”模式。以深圳市成立的国家自创区。四是“多区协同”模式。有由南京、苏州等8个国家高新区组成
的苏南国家自创区;由长沙、株洲、湘潭3个国家高新区组成的长株潭国家自创区;由广州、珠海等8个国家自创区组成珠三角国家自创区等8家。
国家自创区无论采取哪种模式,从管理形式上可分成4个层次:一是国家自创区所在省成立的省国家自创区建设领导小组,是省政府统筹推动国家自创区建设发展的议事协机构,由省委书记担任顾问,省长担任组长,分管副省长任副组长,省直相关部门和国家高新区所在市政府领导为成员;二是省国家自创区建设领导小组办公室,是领导小组的办事工作机构,设在省科技行政主管部门;三是国家高新区所在市的市委、市政府;四是组成国家自创区的国家高新区管委会。
笔者认为,明确和处理好4个层次的主体职能职责关系,对于加快推进国家自创区建设具有十分重要作用。这4个层次有4个主体:①高层决策主体——省国家自创区建设领导小组,负责将国家创新驱动发展战略,通过与科技部建立部省共建机制,抓好国家自创区建设的顶层设计和贯彻落实,研究审议国家自创区建设的重大决策事项,审议国家自创区先行先试政策,统筹协调国家自创区建设重大项目及其他与自创区建设相关的重大事项。
②协调推进主体——省国家自创区领导小组办公室,主要负责组织编制国家自创区发展规划,制定省层面重大政策试点、重大平台与项目建设、重点人才引进计划等,编制绩效评估体系,协调推动创新资源开放共享。③组织建设主体——国家自创区所在市
政府,主要负责落实领导小组及办公室重点部署和工作任务,研制国家自创区产业发展、空间布局和先行先试政策等。④实施执行主体——组成国家自创区的国家高新区,主要负责省领导小组、办公室和所在市政府有关国家自创区建设工作任务的具体实施落实。对于长株潭国家自创区这种“多区协同”模式而言,由于涉及多个国家高新区和所在地市政府,因此,必须充分发挥部际小组和省国家自创区建设领导小组作用,发挥省科技行政部门协调推进主体作用,通过建立自创区工作会商与联动推进工作机制,确保省直相关部门、长株潭三市与国家高新区之间的统筹协调联动。
二、批准范围与实施范围
在国务院对国家自创区批复中,第一条提出“同意XX、XX等国家高新区建设国家自主创新示范区,区域范围为国务院有关部门公布的开发区审批公告确定的四至范围。”也就是说国家要求所有国家自创区建设及政策覆盖面都必须在国土资源部等相关部门的批准范围之内。然而,国家高新区自1990年代初期创建以来,经过近30年的快速发展,规划范围不断扩大。大部分省市政府在国务院批复的基础上,根据国家高新区发展需要,在符合城市总体规划、土地利用规划和高新技术产业发展规划前提下,采取托管方式拓展高新区发展空间。如武汉东湖高新区1991年国家批准规划面积为43平方公里,经过6次区域调整和托管,现有面积为518平方公里。在《武汉东湖国家自创区示范区总体规划(2011-2020年)》中,明确实施范围为东湖开发区托管区域,总
面积为518平方公里。在长株潭国家自创区中,长沙高新区1991年国务院批准规划面积为18.6平方公里,1997年实行“一区四园”管理体制,通过3次托管调整,全区规划面积扩大到280平方公里,其中,岳麓区高科技园(麓谷)由7平方公里拓展到140平方公里。株洲高新区1992年国务院批准规划面积为8.8平方公里,2000年与天元区合并后,总面积达328平方公里。2009年3月进入“国家队”的湘潭高新区,现有面积拓展到46.8平方公里。在《长株潭国家自主创新示范区发展规划纲要(2015-2025年)》中,提出按照法定城乡规划及“一区三谷多园”的架构,逐步完善空间布局,“一区”即长株潭国家自创区;“三谷”分别为长沙高新区“麓谷创新谷”、株洲高新区“中国动力谷”、湘潭高新区“智造谷”;“多园”为在长株潭三市规划建设的国家级、省级开发区、工业园区、新型工业化产业化基地等若干园区。由此可知,国家的战略要求是在国家有关部门批准范围内推进国家自创区建设,先行先试,探索路径,取得成功经验,发挥示范引领带动作用。而省市政府则是借助于国家自创区品牌,尽量扩大国家自创区建设范围,做大政策覆盖面。对此,笔者认为,对于国家自创区实施范围,既不能不考虑20多年来高新技术产业迅猛发展的迫切需要实际情况,固守20、30年前审批的规划一成不变,也不能随意扩大范围,从而失去国家设立国家自创区的初衷和战略意义。应该按照有利于“目标集中、资源集聚、创新集成、产业集群、功能集合、土地集约”原则,科学合理地做好国家自创区实施规划。
三、国家政策与地方政策
研究和制定自主创新政策,并开展先行先试是国家自创区的重要使命。在国务院对国家自创区批复中,
在同意获批国家自创区适应中关村国家自创区有关等政策措施的同时,又支持国家自创区所在省市政府研究制定适合于本地的相关政策措施。如在国务院关于武汉东湖国家自创区批复中,不但明确同意东湖高新区适用中关村科技园有关政策措施,还支持湖北省及武汉市政府积极利用政府采购政策等。在《国务院关于同意支持长株潭国家高新区建设国家自主创新示范区批复中》指出,同意长株潭国家高新区享有国家自主创新示范区相关政策,同时结合自身特点,积极开展科技体制改革和机制创新,在科研院所转制、军民融合发展等方面先行先试。
国家自创区政策主要是中关村自创区制定的“6+4”政策,包括中央级事业单位科技成果处置权和收益权改革试点政策、鼓励创新创业税收试点政策、股权激励试点政策、科研经费分配管理改革试点政策、高新技术企业认定试点政策、建设全国场外交易市场试点政策等6项政策,以及2015年国务院决定的中关村国家自创区试点的有关有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税等4项政策,这些政策对于加快推进国家全面深化改革、创新驱动发展、“一带一路”、大众创新万众创业、“互联网+”等一系列重要战略部署,推进自主创新和高新技术产业发展,充分发挥了国家自创区在完善科技创新体制机制、加快转变经济发展方式等方面的重要引领、辐射和带动作用。但是,在实践中不少省市和国家高新区也深感到,从中关村“6+4”政策的受众主体来看,