ECONOMIC RESEARCH GUIDE
2021年第10期No.10袁2021
经济研究导刊
一、问题阐述与分析
在高等教育发展过程中，高校与政府之间的关系始终处于变化之中，变化的主线即在集权管理与自主办学的两端摇摆。在以政府为主导的高等教育管理体制下，高校办学自主权非常有限，缺少灵活机动的空间，高校办学没有自身的理性判断和选择，完全听命于政府部门的指令，既难以根据校情办学，也造成了千校一面的现象，不能满足国家和社会发展进步的多样化需要。集权管理与自主办学的矛盾依然尖锐，政府不愿放权、不敢放权的惯性力仍然强大，严重制约着高校办学自主权的落实。
当前，由政府占据主导地位的高校发展模式已经失去了市场，高等教育领域中各高校竞争越发激烈，社会对高校人才培养提出了更高的要求，这些现象都促使政府必须重构政府和高校的关系，做出“理性选择”，由大学的举办者和管理者转变为大学的监督者和服务者，发挥高校自身特色与优势。本文将以公共选择理论为研究基础，分析在推动高等教育进一步发展的过程中，高校办学自主权的落实对政府行为所提出的要求，并探索政府解决现有问题的有效路径。
二、公共政策分析理论模型———公共选择理论（一）公共选择理论的内容公共选择理论，将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。认为政府官员也是具有理性的“经济人”，任何形式的政府都必然具有自利性的要求和冲动，并通过官员和政客维护自身利益表现出来[1]。通过对政府行为的深入研究，认为过多的国家干预将严重危害民主制度的生存。该理论
认为应该尽可能地减少政府干预，发挥市场调节的功
能，赋予各主体更多的自由与权力。
（二）公共选择理论下的政府行为分析经济人假设下，利益决定了行为主体的选择。政府出于对自身利益的考虑，天然地会想要掌控高校的发展，而不愿意放权。公共选择理论承认政府在高校管理中所发挥的重要作用，但政府内部的工作人员是由追求不同利益最大化的人组合而成，他们在行事和决策时，也必定会遵循使自身利益最大化的标准。
在公共选择理论的视角下，高等教育发展所面临的问题并不是将对高校的管理全部交给政府来进行的充分理由，而是尽可能地缩小政府对高校管理的范围，摆正与高校之间的关系，以最大限度提高整个社会的教育水平。推动政府向“服务型”政府转变，改变以往以控制、监管、处罚等为主的高校管理方式转为以服务为中心；推动政府向“依法管理”转变，明确政府的管理范围，做到依法治校；推动政府向“多元治理”转变，政府、高校以及相关利益主体共同参与对高校事务的管理，充分保障各主体的利
益诉求与合法权益。
三、制约落实办学自主权的原因分析———聚焦政府方面
高校必须处理好与政府之间的关系。究其原因，是因为在对高校的管理中，政府处于主动地位，而高校是相对被动的，政府不仅会对高校的发展予以规范，还会对高校内部的办学和管理进行一定程度的约束和限制。
高校的办学自主权与其办学活力呈正相关关系，这两者对于国家和社会发展的贡献度不容小觑。在我国高校办学自主权的落实过程中不难发现，政府仍然
“公共选择”理论下落实高校办学自主权的问题与对策研究
张罗琦
（广西大学公共管理学院，南宁530004）
摘
要：
近年来，高校趋同、个性缺失的现象日益严重，而高等教育的进一步发展要求各高校“百花齐放、百家争鸣”，因此落实高校办学自主权的问题就引起了众多学者的关注。由于政府在该方面所起到的作用不容忽视，且对高校的干预有着一定的局限性，处理好政府与高校的关系问题迫在眉睫。运用公共选择理论，从高校办学自主权目前存在的问题入手，探索政府应采取何种措施为办学自主权的落实提供有力保障。
关键词：高校；办学自主权；政府；公共选择中图分类号：G647
文献标志码：A
文章编号：1673-291X （2021）10-0156-03
收稿日期：2020-07-09
作者简介：
张罗琦（1998-），女，河南济源人，硕士，从事公共管理研究。156--
干预着高校的日常管理与发展。政府虽然在很大程度上能够代表人民的利益，但不可否认的是其也存在着自身的利益追求，制约着高校办学自主权的落实。
（一）政府与高校之间的权力边界模糊
《高等教育法》明确规定了在高校管理中政府与高校各自的职责与权限。高校与政府之间存在着隶属关系，其中政府对高校的运行和发展起到一个宏观管理的作用，而高校则在具体事务中拥有办学自主权。然而从实际情况来看，存在着政府将高校作为其附属机构的现象，政府插手高校的具体事务的管理，使得高校自主权的行使并不彻底。政府与高校对各自应有的管理范畴没有一个确切的定论。因此在高校教育管理的过程中，政府与高校经常会对某一问题产生管理冲突，引发一系列的矛盾，造成管理上的混乱无序。
（二）政府管理职能转变缓慢
作为社会组织之一，高校更是一个独立的学术机构，只有其真正成为一个独立的实体，才能进一步的落实办学自主权。长期以来，政府都对学校的事务进行全方位的管控，高校成了政府的“附属机构”。政府在对高校进行管理时，受“官本位”思想的影响，习惯性会使用行政手段来进行直接管理，甚至政府不愿意放权，阻碍高校办学自主权的落实。
（三）传统管理方式落后
由我国政府主导的传统高等教育管理方式、管理方法的体制，受以往计划经济的影响。政府为了推动
经济发展，长期采取较强硬的管控措施，传统高等教育体制日益僵化，不能有效地进行彻底改革，并且出现了高校趋同现象增多、高校办学活力以及办学质量降低的问题。这些问题的发生表明了一个现象，即在目前的办学体制和管理模式之下，政府对高校的事务进行过度、强硬的干涉，将制约高校办学自主权的落实。
（四）评价制度片面化
对高等教育的评价主要是由政府的相关人员按照规定的硬性指标来进行的。因此在评价过程中，并没有根据各个学校的办学特色来制定具有针对性的评价标准，而是使用统一的评价制度来对不同类型和层次的学校进行评估。这使得各个学校为了得到一个良好的评价结果，只能根据评价制度的相关内容来制定自身的发展战略，一定程度上阻碍了高校办学自主权的充分利用。
（五）相关法律法规不完善
1.落实办学自主权的相关细则不足。在我国目前所颁布的相关法律法规中，没有针对高校自主权的落实提出相关的细则和规范，政府与高校对各自的管理范围没有确切的定论。政府在落实高校办学自主权的问题上，没有针对不同层次或不同类型的高校颁布相关细则，而是遵从统一的规定来进行管理与评价，因此高校办学自主权的落实受到一定程度的制约。
2.监督机制不完善。对政府和高校在各自的管理范围内可以行使的权力，没有建立一个完善的监督机制，用以防止出现政府和高校权力被滥用，或是彼此之间权力的行使产生相互冲突的现象。
3.法治意识淡薄，对高等学校的法人性质不明确。根据《高等教育法》和《教育法》，确立了高等学校的法人地位。但是关于高校法人的法律制度目前还存在着一定的不足，高等学校的法律地位以及应该享有的法人权力没有明确的法律保障，政府会出现过度干涉的行为。
从法律角度来看，政府和高校是地位平等的两个民事主体，政府对高校起到一定的宏观管理作用，高校通过办学自主权来对具体事务的进行管理。从管理学角度来看，政府与高校是领导与被领导的关系。虽然我国已经出台相关的法律法规来确定高校的办学自主权，但是由于政府不愿放权等自利因素，依法治教的意识没有得到充分的体现。
四、落实高校办学自主权的对策
（一）转变政府职能，明确教育责任
政府要转变教育职能，明确自身对于教育管理的责任是办教育而不是管教育，并将办学自主权归还给高校。由于各高校都有其不同的特色、面临着不同的情况，在高校发展的具体事务中，还是应该由高校自身来发挥主导作用。而政府则可以通过采取能够赋予高校充分办学自主权的相关措施，调动高校
多样化发展的积极性；要不断强化公共服务职能，提高高等教育的整体水平，为高校办学自主权的落实提供保障和创造条件；明确政府对高校的管理范围，并在具体情境下采取相适宜的宏观调控，以保证高校发展的正确方向，保障高校办学自主权的落实。
1.以“公共效用最大化”为目标。政府应该对高校实行目标导向功能，以维护和推进公共的公共教育利益为宗旨，保障高校稳定、有序发展，凸显教育行政的“公共性”[2]。政府要从宏观角度把控高等教育的发展状况，并确立相应的、发展着的目标与战略，实现政府对高校的整体规划。同时，也要注意平衡好政府宏观调控与高校办学自主之间的关系，明确各自的管理范围，避免出现管理冲突的问题。其次，政府通过宏观把握所制定的具有针对性、可行性的规划，可以保障高等教育资源的优化配置，符合国家与社会发展对高等教育的需求，继而推动办学自主权的落实。
2.弱化对高校的直接管理。弱化政府对各高校的直接管理与过度干涉，进一步强化市场机制对于政府与高校管理之间的调节作用。政府为高校自主办学创造良好的竞争环境以及制度环境是其应尽的责任。高校的办学自主权是否能够贯彻落实，有序竞争的高等教育市场发挥着关键作用。随着社会对人才的渴求日益强烈，对高等学校创新发展的要求呼声越来越高，各个高校要在有序竞争中利用充分的办学自主权，激发自
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[责任编辑文远]
参考文献：
[1]严小飞.论公共选择理论及对我国政府改革的启示[J].现代商贸工业，2012，（5）：40-41.
[2]李春玲.公共选择理论及对我国教育行政改革的启示[J].浙江教育学院学报，2005，（4）：81-85.
[3]刘寒月.浅析我国高校办学自主权存在的问题与建议[J].课程教育研究，2018，（6）：1-2.
身的特性，实现竞争优势。
3.采用以服务为中心的高校管理方式。
政府应该由之前的全面管控高校转变为高校发展而服务。高校新一轮的竞争与发展对高校自身的能力和水平都提出了更高的要求，因此政府应发挥其服务职能，积极为高校的发展提供信息服务、咨询服务等支持，使高校更好地面向社会发展进行自主办学。政府还应充当高校与高校之间、高校与社会之间的桥梁。不仅可以促进高校间的合作与竞争，实现高等教育整体水平的提高，还可以促进高校与社会各方面的沟通，加强高校与企业、民间组织等的联系，为面向社会需求培养创新人才提供更多渠道。以上内容对于充分发挥政府对高校发展的服务职能起到了很好的作用，同时也为高校的发展提供了良好的社会环境，推动高校办学自主权的落实。
4.建立教育中介机构，
实现“多元治理”。公共选择理论认为，公共选择的结果就是各个利益主体博弈的结果，通过第三方教育中介机构的建立，缓解政府与高校之间存在的矛盾，体现“集体主义”治理理念，实现对高校的“多元治理”，以此来弱化政府对高校的直接管理，并减少政府对高校的过度干预，最终实现对高校办学自主权顺利落实的有效保障。通过教育中介机构，不仅可以有效地将政府、社会与高校之间的要求向彼此进行传达，还可以及时发现高等教育管理中所存在的为题，并为高校的有效解决难题、进一步发展提供专业、科学的意见建议。更为重要的是，由教育中介机构中的知名专家学者来向政府提出科学、合理的监督与评估机制，最大限度地照顾到各方利益，避免以往政府按照统一标准对不同类型大学进行管控而阻碍高校办学自主权发挥的现象，而是具体问题具体分析，为不同类型的大学量身定制评估标准，提高评估的针对性和有效性。
5.向
“依法管理”转变，依法治教。凭借法律法规来对高校进行管理是权威且可靠的。根据《高等教育法》等相关的法律法规对政府各相关“经济人”进行相应的约束，可以促使高等学校自主地为满足社会发展的需求而进行自主办学、创新发展，将规定的办学自主权落到实处，进一步深化教育改革。首先，政府要正确认识高校的法人性质，并且保证自己管理高等教育的行为有法可依，有章可循，不断提高自
身依法治教的观念。还要认识到高校与政府之间并不存在附属关系，它是一个以公共利益为核心、公共服务为基本任务的独立组织机构。因此，政府不能对高校的具体事务进行全面管控，而是应该在法律规定的权限范围内进行宏观管
理，赋予高校进行自主管理的权利。其次，政府要依法
治教。政府对高校进行管理的过程中所行使的行政职权，都要严格按照法律的要求进行，严格遵守法律法规的相关规定，将高校办学自主权落到实处，不做出任何损害高校合法权益、阻碍高校发展的行为以及行政决定。最后，政府的各级部门要明确责任，为推动办学自主权的落实发挥其领导作用。政府部门应该关注社会发展的实际，结合高等教育发展过程中出现的问题，有力推动政府的依法治教，并采取有效措施，落实高校的办学自主权。
（二）建立完善的高等教育法律法规建立完善的高等教育法律法规，提供法律保障，明确政府在高校办学自主权的落实过程中应当履行的职责。政府“依法管理”的实现，必须有完善的法律法规的支撑。通过完善相关法制，提高政府依法治教的意识，一方面可以约束政府对高校发展的管理行为，即政府对高校的过度干预，另一方面还可以约束政府“经济人”假设下的机会主义行为，提高政府行为的合法性。
1.增强相关法律法规的可操作性。首先，
明确规定政府和高校在高等教育管理中各自的权力、义务权限与管理范围，并使政府正确认识到高校的法人性质，令政府和高校能够严格按照法律规定来进行管理工作，严格依法治校、依法治教，将高校办学自主权落到实处，以便更好地为高等教育的发展提供服务。其次，完善相关的法律法规，要考虑到不同高校之间存在的差异，制定具有针对性的细则，增强可操作性。最后，完善有关落实高校办学自主权的法律救济制度。当政府的某些行为或是决策侵害到了高校办学自主的权利时，高校可以通过法定的途径来获取法律上的补救，维护自身的合法权益。
2.建立健全教育司法职能机构。
建立相对独立的教育司法职能机构，以及由教育司法人员、教育专家、法律专家组成的教育司法研究机构[3]。教育司法职能机构要对政府与高校之间的关系进行协调。通过以上具体内容，更好地为高等教育的发展提供专业、科学的意见建议，促进政府在规定范围内行使其权力，实现依法治校、依法治教，并有力保障高校办学自主权的落实。
总之，此次分析报告认为，政府可以通过调整与高校之间的关系，并为高校发展提供良好的外部制度环境和竞争环境，有效推动高校办学自主权的落实，激发高校的办学活力，实现多样化的发展方向，满足国家与社会发展的需求，最终实现“双赢”。
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