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属地管理与基层避责：一种理论解释
——基于理性选择制度主义的分析
[摘 要] 运用新制度主义政治学中的理性选择制度主义理论视角，以信访工作管理为例，分析
属地管理制度权责关系的变迁机制及其诱发的基层干部避责行为。研究发现：属地管理内部存在权责平衡的机制，即上级强调结果导向，为下级提供正向强激励，并赋予下级较大的自由裁量权。在此条件下，下级的权责基本得以维系均衡。但近年来，属地管理的权责平衡机制面临严峻挑战。从纵向维度看，自上而下科层权力控制日益强化，具体表现为过程管理的凸显、条线部门权力的扩张以及上级“属人”原则的普遍运用等方面。在横向上，社会大流动的加剧，重构了属地管理制度运行的空间，进一步强化了属地管理制度内在的紧张。上级强调结果导向和过程导向并重，为下级提供负向强激励，并大大压缩下级的自由裁量权。属地管理内在的权责平衡机制被打破。这导致基层政府从“权责均衡”走向“权轻责重”甚至“有责无权”。基层政府为了应付上级交付的属地管理行政任务并规避政治风险，采用了府际联合避责、纳入常规、摆平理顺等避责行为策略，试图建构“无人负责的世界”。[关键词] 避责；属地管理；信访治理；权责失衡；理性选择制度主义
[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1001 – 8182（2021）
02 – 53 – 10 近年来，属地管理诱发的基层治理乱象成为社会各界关注的热点议题。人们注意到，基层干部避责与属地管理制度密切相关。一方面，属地管理的强化导致基层权责失衡，基层干部缺乏完成上级治理任务的权力和资源。他们不得不采用形式主义、变通应付等消极避责行为策略。另一方面，各级地方政府则利用属地管理向下“甩锅”，将责任层层下压。那么，属地管理原本作为中国行政管理体制中至关重要的制度安排为何在当下会发生变异？属地管理诱发基层干部避责的内在逻辑机制是什么？这构成了本文研究问题的起点。
一、避责行为研究：回顾与再出发
在国外，自20世纪80年代以来，避责行为
研究日益兴盛，产生了较为丰富的研究成果。在避责行为形成的原因和机制方面，国外学者主要从政治风险、消极偏见、政党竞争、公共政策变
迁和官员自利动机等角度提供解释[1-2]。由于中国的政治、行政体制迥异于西方，因此，国外有关官员避责行为研究的理论框架不宜直接套用于中国官员避责行为研究。不过，国外的一些理论框架对国内避责研究仍然具有重要启发意义。比如，一些国家在推动公共部门、福利制度改革时，为了规避政治风险，将责任转移给下级或者推向社会[3-4]。此类现象表明，
政府行政管理改革往往伴随着权责再分配的过程，并内含着政府官员避责的行为动机。
在国内，较多学者借鉴了国外的理论框架来
[收稿日期] 2020-11-10
[基金项目] 国家社会科学基金项目“基层干部避责行为治理的制度化研究”（19BZZ072）[作者简介] 田先红，江西赣州人，华中师范大学中国农村研究院、政治科学高等研究院教授，博士
生导师，博士，国家社会科学基金重大招标项目首席专家。
田先红
第43卷 第2期 Vol.43 No.2 广西大学学报（哲学社会科学版）Journal of Guangxi University (Philosophy and Social Sciences)
2021年3月 Mar.2021
乡村振兴与基层治理研究
解释避责行为的形成机制，比如风险扩散、消极偏见、官员动机、公共舆论等。也有不少学者基于中国独特的政治、行政管理体制提出了一些本土化的解释框架。这些解释涉及基层权责的失衡[5]、行政
体制的缺陷[6]、激励机制的困境[7-8]等方面。其中，有关权责失衡导致基层避责的研究文献与本文关系尤为密切。倪星、王锐从触发机制、配置过程、责任边界和动态演变等四个方面分析了基层权责分立状态的形成机制，指出基层官员面临着“有限权力和无限责任”的窘境。“基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任。”[5]邓大才以中国地方政府改革创新中的避责过程为研究对象，认为在集权体制下，地方政府上位决策者的权力过大和下位决策者的责任过重，带来权力—责任错位配置的结果，进而诱发地方官员的反向避责行为[9]。另有学者分析了政府放权改革与避责行为之间的关联。陶鹏、童星以食品安全生产许可审批改革为例，指出在分权改革中上级政府部门为了避责，将一些高风险的事务下放至基层，造成基层承担责任过重[10]。张力伟则分析了环境治理中的简政放权效应，认为上级将责任下移，使得基层的权、能、责失衡，进而诱发自上而下的“分锅”避责。权责失衡是“分锅”避责行为产生的结构性原因[11]。
综观已有关于中国基层官员避责问题的研究，学者们注意到了基层政府权责失衡而导致其避责行为。然而，这些研究大多倾向于将基层权责失衡作为一个既定的条件，而未能进一步探究基层权责失衡的深层根源。虽有个别学者分析了基层权责失衡的原因，但是主要局限于宏观的讨论，而对于权责失衡的深层机制鲜有涉猎。那么，基层权责失衡的形成机制是什么？为何在同样的行政体制下，之前基层
权责失衡问题并没有那么严重，而在近年来却成为一个突出的问题？我们不仅要从上级往下转移责任这一视角来分析基层权责失衡形成的原因，而且应该深入挖掘基层权责失衡的形成机制。实际上，基层权责失衡与属地管理制度有着密切关联。近年来，伴随条块权力关系的调整、条线部门权力的强化，属地管理制度的权责平衡机制被打破，使得基层政府面临责权利不匹配局面，进而诱发避责行为。
基于此，本文运用新制度主义政治学中的理性选择制度主义理论工具，分析属地管理权责关系的演变机制及其诱发的基层干部避责行为，形成“制度—行为”的理论解释。理性选择制度主义兴起于20世纪80年代。1989年，肯尼斯·谢普斯勒( Kenneth Shepsle) 为理性选择理论中的新制度主义发表宣言书，标志着理性选择制度主义正式获得身份认同并凝聚为学术流派[12]。理性选择制度主义从新古典经济学、政治科学等学科中汲取了养分，借鉴了行为主义、理性选择理论等方面的理论资源。“在解释制度的起源、效果以及稳定和变化时将焦点放在谋求效用最大化的理性经济人之上，是理性选择制度主义最重要的特征。”[13]理性选择制度主义以行动者为中心，考察行为与制度的互动关系。它要面对的两个基本问题是：制度如何影响行为和人们为何服从制度[14]。理性选择制度主义把制度作为引导和限制个人行为的机制。“在此分析途径中，制度很大程度上被界定为对行动者进行的一种积极（引导）和消极（规范）的激励，同时个体效用最大化又为该模型中的个人提供了动力。”[15]理性制度主义的研究重点是，行动者如何在制度环境构建的激励机制的作用下，选择实现利益最大化的具体策略，并以理性人假设作为逻辑起点，影响了研究者对行为与制度如何相互作用的一般观点[14]。
理性选择制度主义的上述前提预设、研究取向、研究重点，对于本文研究属地管理制度与基层避责行为具有重要启发意义。笔者主要对信访治理中属地管理制度演变逻辑展开分析，兼及其他相关行政领域的属地管理现象。在分析信访属地管理制度时，我们可以将其中的行动主体分为三大类，即上级、下级和访民。其中，上级包括省、市级地方政府和中央政府及其部门机构，下级主要指县乡基层政府。在此基础上，本文提出了有关属地管理与基层避责的几个主要问题：属地管理有哪些内在的权责分配机制？为何属地管理强化会带来权责失衡？属地政府权责失衡如何导致了其避责行为？本文将在厘清属地管理制度权责分配结构的基础上，分析属地管理制度强化和变异所带来的基层权责失衡状况，进而探讨其与基层干部避责行为形成之间的关联，建构了“属地管理权责分配机制—制度环境变化—属地管理制度异化—属地政府权责失衡—诱发属地政府避责行为”的解释链条。
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二、属地管理制度的形成及演变
本节主要从上级（中央）的偏好、上级应对信访形势的行为这两方面来分析属地管理制度的形成及演变逻辑。属地管理是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”[16]。从已有研究来看，属地管理包括两层含义：一是从条块关系来界定，指行政管理权限由作为“块块”的各层级政府享有，它与垂直管理相对；二是指围绕某一特定治理事务而发生的权责分配方
式，比如在信访治理领域，一旦发生信访案件，那么根据属地管理原则，案件当事人户籍所在地政府必须承担稳控责任。前者主要在经济学界关于垂直管理和属地管理各自优劣的讨论中较多涉及，而后者则在行政管理、政治学、社会学有关信访治理和政策执行等研究中得到讨论。无论取何种含义，属地管理都离不开特定管辖地域范围内的权责制度安排这一基本要素。
属地管理作为当代中国国家治理中的一项重要制度安排，已被广泛运用于安全生产、综合治理和信访维稳等各个领域。当前不少学者都认为属地管理是伴随2005年国务院《信访条例》而产生的，这是一个误解。实际上，属地管理制度的产生由来已久。在中国古代，统治者就采用属地管理方式来安排各项管理事务。“以属地为范围的‘行政发包’，使传统中国能够以极少成本治理极其广阔的疆域，即将绝大部分公共事务的管理权限交给地方责任官员，只有原则性问题的处置才需要由高层决定。”[17]新中国成立后，计划经济体制曾经一度强化了条条部门的垂直管理权力，但属地管理原则始终得以秉持[18]55-77。改革开放后，随着央地关系的不断调整，属地管理制度得以重新焕发活力。早在20世纪80年代，属地管理曾被运用于计划生育工作之中，只是当时的属地管理制度尚处于初级阶段，未能发展出严密精细的制度安排。伴随时间的推移，属地管理原则逐渐扩散到安全生产、环境督查、信访维稳、社会治安综合治理等领域。中国国家治理的各个领域都普遍采用了属地管理原则。其中，信访治理尤为典型。2005年国家《信访条例》第4条明确规定：“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”
在信访治理领域，属地管理制度的引入是国家为了更好地应对信访困局而出台的一项举措。回顾我国信访制度演变历程可知，国家对信访责任的分配经历了从侧重于中央国家机关到侧重于压实地方政府责任的转变过程。新中国成立初期，国家主要强调中央党政机关部门要肩负起信访工作责任，妥善对待群众来信来访。“归口办理”“多办少转”成为早期信访工作的指导原则。1957年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》强调：“对于群众提出的大量的各种各样的问题，则必须分别‘归口交办’，依靠各个业务部门和工作单位，结合各自的业务和工作进行处理。”1963年10月，《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》规定：“对于人民来信来访反映的问题的处理，应当分级负责，依靠各业务单位。”从当时国家有关信访工作的一系列政策文件来看，信访工作责任分配呈现两个比较鲜明的特征：其一，在央地关系上，国家比较强调中央国家机关在处理信访问题时的责任；其二，在条块关系上，国家比较注重条条的信访工作责任，即强调各条线、业务部门要重视信访工作。虽然此时期国家也强调要加强县级基层信访工作机构建设，但总体而言基层信访制度和机构建设尚处于较低水平。这一时期国家强调中央机关的信访工作责任，可能跟国家对信访制度的功能定位有关。国家更多地将信访制度作为政治沟通的一种渠道，希望通过信访制度来倾听民意、反映民声。相应地，国家就要鼓励群众信访，向群众展示自己的新政权形象，兑现执政者的承诺。在此时期，国家并不过于忧虑信访秩序问题。或者说，信访秩序问题相对而言处于次要地位。
改革开放初期，要求“拨乱反正”的人民群众较多，形成一股信访高峰。国家对信访秩序高度担忧和重
视。1980年，国务院专门颁发了《关于维护信访工作秩序的几项规定》。中央高度重视信访秩序，便要求地方重视群众上访问题，并减少群众上访量。从此时起，国家开始越来越重视强调地方政府的信访工作责任。比如，1982年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《党政机关信访工作暂行条例》中出现了“按地区、按系统分级分工，归口办理的工作责任制”这样的表述。国家对“按地区”落实信访工作责任的强调，无疑体现出中央要求地方承担越来越重的信访工作责任的意图。1995年出台的国务院《信访条例》在“坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的同时，也强调“及时、就地依法解决问题与思
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想疏导教育相结合的原则”。这些原则构成了后来国家正式推出“属地管理”制度的重要渊源①。
自20世纪90年代中期至21世纪初，全国信访总量连年攀升，形成一波又一波的信访洪峰。国家的信访工作压力持续增大，尤其是北京面临越来越大的信访工作秩序压力。地方政府推诿拖延、打击报复信访人等现象时有发生。这使得国家必须高度重视压实地方政府的信访工作责任。2005年国务院公布的《信访条例》明确提出了“属地管理”原则，而之前1995年《信访条例》的“归口办理”则被去除。至此，信访治理中的属地管理原则得以正式确立。2016年，中办、国办颁发的《信访工作责任制实施办法》
再次强调了“属地管理、分级负责”原则，并特别指出“地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任”。这进一步强化了信访工作中的属地管理制度。
纵观我国信访体制的变迁历程可知，上级尤其是中央政府的偏好在属地管理形成与演变中扮演着主导角色。在早期，国家（中央）的主要偏好和动机是要密切新政权与人民群众之间的联系，需要鼓励群众信访反映地方和基层的问题。此时，国家将信访工作的重心放在中央国家机关和条条部门上面。而随着信访秩序的日益严峻，如何稳定信访秩序在中央的偏好中占据越来越重要的地位。虽然政治沟通仍然是信访制度的重要功能，中央也希望通过群众信访获取有关地方和基层的信息，但是严峻的信访形势使得中央不得不将维护信访秩序问题摆在越来越重要的位置。国家（中央）将越来越重的信访工作责任分配给了地方党委、政府。这从一个侧面反映出，在信访治理领域，中央（上级）与地方（下级）的关系发生了重大变化。为了应对信访困局，国家必须重新调整中央与地方、条条与块块之间的信访工作责任关系，强化属地管理。概言之，信访属地管理制度的形成逻辑为“上级信访秩序偏好的凸显—加大地方和基层政府的信访治理责任—强化信访属地管理”。虽然信访治理只是我国众
多行政事务中的一部分，但属地管理的原则、困境在信访治理中表现得尤为明显。信访治理中属地管理的变化，也在很大程度上反映出我国属地管理制度的发展和变迁图景。
三、属地管理的权责配置
属地管理实际上是一种上级和下级之间的权力、责任分配机制。已有研究者讨论了属地管理与行政发包制之间的异同，并在一定程度上概
括出了属地管理的权责分配状况[19]。但实际上，属地管理与行政发包制、行政包干制有着密切联系。行政发包制或包干制都具有鲜明的属地管理特征和人格化导向。具体而言，属地管理的上下级权责分配结构具有以下特征（见表1）：
（一）行政权分配。上级政府掌控着目标设定权、检查验收权等正式权力。基层政府拥有属地范围内的财政权、调控权和处置权等[19]。最重要的是，基层政府在完成上级的任务目标之外，享有剩余控制权。换言之，基层政府拥有上下级任务书约定之外的自由裁量权。
（二）激励分配权。在属地管理中，上级对基层政府采取正向强激励。只要基层政府完成了属地内的治理任务，通过了考核验收，就可以受到上级的嘉奖或者免受责罚。
（三）控制方式。有研究者认为，属地管理同时强调过程导向和结果导向[19]。但实际上，属地管理跟行政发包制一样，主要强调结果导向。这里的结果有两重含义：一是解决问题，二是稳控上访者。上级的主要目标是要求下级完成治理任务。对于程序规则而言，上级则实行底线管理，最低限度是不违法、不出事。属地管理的结果导向有利于上级节约监督成本[18]69。上级只需要考核验收下级的任务完成情况，而对于下级的具体行政过程则可不予监督。
属地管理实行人格化问责，即所谓“谁主管、谁负责”。“它是以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替
职业主义要求。”
[20]
在实践中，如果下级未能完① 关于我国信访治理从归口办理向属地管理转变的详细分析，参见田先红：《人民政治：基层信访治理的演绎与阐释》，中国社会科学出版社2017年版。
行政权分配激励分配权控制方式自主行政空间
上级
正式权力
正向强激励结果导向赋予自由裁量权下级
财政、调控及剩余控制权
受嘉奖或免责以完成行政任务为目标
较大自由裁量权
表1 属地管理的权责配置结构
成上级交付的行政任务，那么下级党委政府的一把手或分管负责人将面临被问责的风险。
（四）自主行政空间。在属地管理制度下，下级在辖区内拥有较大的自由裁量权。只要下级完成了各项治理任务，那么上级一般不干预下级具体行政过程。所谓“守土有责”，即意味着下级在自己辖区内既要担责，又享有较大自由裁量权。“以属地管理为特征的行政发包制又赋予了地方政府自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通。”[20]下级和基层既要完成上级发包的治理任务，又有较大自主行政空间。属地管理之所以能够有效运行，是因为目标激励与实现目标所需要的资源和空间具有互补性，即所谓权责匹配。
可见，属地管理对上下级政府之间的权责分配作出了安排。它赋予属地政府相应的权力和责任，形成了不同于垂直管理的权责分配结构。上级将权力和责任同时打包给下级，塑造出多种权责混合的治理形态[17]。属地管理的权责配置结构使其具有独特的制度优势。
首先，属地管理有利于明确上下级责任边界。“对于发生在管辖地域的边界内的事情，行政责任容易落实。什么地方出了问题，最终可以直接追究主管行政长官的责任，实施‘谁主管，谁负责’的原则，避免
了责任不清和相互推诿的现象。”[18]70明晰的责任边界使得属地管理制度安排具有较强的可操作性。根据属地管理原则，信访案件的事发地政府承担主办责任，当事人的户籍地（或居住地）必须承担稳控责任和协助解决信访事项的责任。这样，责任主体相对比较容易明确。上级能够在信访案件发生的第一时刻就确定责任主体，从而避免出现无人负责、无人牵头处理的情况。
其次，属地管理有利于掌握治理对象的信息。丰富、可靠的信息是实现有效治理的重要条件。在属地管理模式下，“平民百姓的日常事务（如户口登记、纳税、诉讼、灾荒救济）只和所在地的地方政府或行政组织发生联系，并由它直接管辖，与其他层级的政府的联系也一定是以管辖政府为中介发生。这个特征的一个直接后果就是相关信息的属地化，只有管辖的地方政府掌握当地百姓的相关信息”[18]58。属地政府可以通过多种渠道掌握当事人的有关信息，了解当事人的社会关系，从而采取更有针对性的稳控措施，为当事人量身定做一套解决方案。而且，信访案件发生后，当事人往往情绪激烈，难以理性平和地表达自己的诉求。尤其是当发生的案件涉及人命、重大经济利益时，其情绪更容易失控，进而提出较高诉求。属地政府可以动用各种社会关系资源安抚当事人，将信访案件纳入常规轨道来解决，从而避免为信访当事人的情绪所左右。在这个意义上，属地管理是一种转换机制，有利于重塑信访治理的空间。
四、属地管理的强化及权责关系失衡
有研究者注意到属地管理与上下级权责失衡之间的关联，但一般认为属地管理会自动导致上下级权责失衡。事实上，属地管理本身并不必然带来权责失衡、造成基层治理中的种种乱象。从古自今，中国行政管理体制都实行“属地化”分级管理模式[18]57。正常情况下，属地管理内含着一套权责平衡的制度安排。属地政府既享有治权，又承担相应责任。同时，属地管理仅仅是一种治理原则，需要辅以“一票否决”的责任追究制度，属地管理才能发挥作用。在有的领域，实行属地管理之后效果显著，基层政府的积极性得到提升，而在有的领域，属地管理成效甚微。面对上级通过属地管理体制逐级发包的任务目标，基层政府对上级压力的体验也存有差异。对于某些部门下达的任务，下级尤其是基层政府感觉压力巨大，但对于其他一些部门任务，基层则未感受到明显压力。这启发我们，属地管理与权责失衡之间有着更为复杂的关联。因此，我们必须厘清属地管理与权责失衡之间的转化机制。笔者从两个方向分析属地管理与权责失衡之间的关联：一是在纵向上，自上而下的科层权力控制日益强化，主要从过程管理的凸显、条条部门的权力扩张以及上级“属人”责任分配原则的普遍运用等三个方面分析其所带来的权责分配效应；二是在横向上，主要从社会大流动给属地管理带来的冲击进行探讨，分析社会大流动如何使得属地管理制度运作的空间环境发生变化，产生新的张力，进而加剧基层权责失衡。
（一）纵向：自上而下科层权力控制的强化
具体而言，国家主要在加强过程管理、条条部门垂直管理以及“属人”原则的普遍运用等方面加强了自上而下的科层权力控制。
1.属地管理遭遇过程管理
如前所述，在控制方式上，属地管理强调结果导向，即上级只考核验收下级完成属地行政任务的情况，而不监控下级具体行政过程和手段
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