对外开放与对内开放的协同机制研究
作者：钱书法 郑子媛 周绍东
来源：《现代管理科学》2021年第01期
[摘要]协调好对外开放和对内开放的关系，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的题中之义。对外开放与对内开放的协同机制，是从区域空间布局和区域产业结构两个层面展开的。文章梳理了党的十八大以来实施的区域协调发展战略，结合以“一带一路”倡议为引领的对外开放战略，对产业全球化资源配置活动进行了分析，把区域空间布局调整与产业结构跨国调整贯通起来，刻画了对外开放与对内开放协同的内在机理。从区域协同机制来看，要建设基础条件好的开发区、自贸区、经济带，作为对外开放和对内开放协同发展的重要载体，东、中、西部地区应配合对外开放的整体布局有意识地进行梯度开放。从产业协同机制来看，对于不同类型的产业应分别采取资源占优型协同合作机制、成本占优型协同合作机制、要素融合型协同合作机制、创新引领型协同合作机制。
[关键词]对外开放;对内开放;区域协调发展;“一带一路”倡议
在全面开放新格局中，对外开放与对内开放两者之间是密切协同的关系。党的十八大以来，我国实施了京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列重大区域协调发展战略，内部开放水平迈上了新台阶。与此同时，在对外开放领域，提出了共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，初步形成了全面开放新格局。为此，准确理解对外开放和对内开放两者之间的关系，是在更高层面上把握区域协调发展战略的重要基础，也是全面深刻领悟“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的要义所在。
一、 对外开放与对内开放的界定：生产关系视角
劳动力和生产资料是物质资料生产活动中不可或缺的资源。劳动力和生产资料在组合、搭配进行生产的过程中，产生了形式多样的生产关系。以资源是否跨出国界作为标准，可以把生产关系分为对内生产关系和对外生产关系。对内生产关系的实质是：劳动力和生产资料在不同区域进行组合和搭配，由此形成的区域与区域之间的经济关系。对外生产关系的实质是：劳动力和生产资料跨出国界，在全球范围内进行组合和搭配，并由此表现出的对外经济关系。如果将生产关系看作一个复杂巨系统，那么对内生产关系（区域经济关系）和对外生产关系就是这个大系统中的两个子系统。
对内生产关系（区域经济关系）主要包括两个方面：一是区域空间布局，二是区域产业结构。对外开放与对内开放的协同机制，正是从区域空间布局和区域产业结构两个层面展开的。从区域空间布局来看。首先是国家层面的区域空间布局，譬如“四大板块”战略（西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展），主体功能区战略和国土规划，长三角一体化、京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展战略等。其次是省、市、县内部的纵向区域经济关系，都市圈、经济带、城市群等横向区域经济关系。最后是各种对外开放载体与区域内部经济发展载体之间的关系，如经济开发区、高新区与自贸区的经济关系。从区域产业结构来看。区域产业结构主要是指区域内农业、工业和服务业之间的经济技术联系和数量比例关系，以及三次产业内部细分产业的区域分布结构，如农业内部的农、林、牧、渔等细分产业的区域分布结构，工业内部的轻工业和重工业之间的区域分布结构，服务业内部的生活性服务业、公共服务业以及生产性服务业之间的区域分布结构。
二、 对外开放与对内开放的区域协同机制
开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。随着“一带
一路”倡议的深入推进，我國双向开放格局正在加快形成。通过区域生产关系的调整，在全国选择一些区位条件好、战略地位突出的开放优势区域，加强对外交流与合作，将其建设成为参与国际合作与竞争的战略性区域，有助于全方位对外开放新格局的形成。
首先，国家重大区域协调发展战略与国际经济走廊建设紧密对接。2015年颁布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，强化了国家重大区域协调发展战略与六大国际经济走廊的对接，明确经济带、经济区、城市群、都市圈、核心城市、边境口岸、港口、功能性平台等空间要素协同发展的重点，构建了国内区域和开放型经济联动发展新格局。具体而言，强化“一带一路”建设的国外空间布点与国内区域支点的连接互动，推动京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、海南自由贸易试验区、长三角与“一带一路”六大经济走廊，即新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅六大国际经济合作走廊，在空间上有效对接（黄征学，2019）。同时明确京津冀城市群合作的重点方向是东北亚、长三角城市群合作的重点是欧美等发达经济体、粤港澳大湾区合作的重点方向是东南亚、成渝城市群和滇中城市群合作的重点是东南亚和南亚。
其次，自由贸易试验区将建设成为对外开放的新高地。从2013年首批自由贸易试验区工作启动以来，我国的自由贸易试验区建设布局逐步完善，当前已有19个，形成了覆盖东西南北中的对外开放创新格局，在投资贸易自由化便利化领域进行了大胆探索，取得了显著成效。设立自由贸易试验区，使云南实现由开放的末梢真正成为开放的前沿。云南可利用设立自贸区的重大机遇，更加积极主动地参与中国—中南半岛、孟中印缅、中缅、中老、中越经济走廊以及中国东盟自贸区、澜湄合作机制的建设，打造滇老泰经济走廊，深化利益融合。
最后，东、中、西部三大区域拓展开放广度与深度，提高开放型经济发展水平。东部地区强化创新发展领头羊的使命担当，充分利用创新要素集聚的特殊优势，推动产业转型升级，建立全方位开放型经济体系。沿海地区的开放合作继续深化，重点推进粤港澳大湾区、海峡西岸、长三角等建设（范晓敏，2018）。中部地区进一步发挥区位优势，构建现代综合交通体系和物流体系，加快承接东部产业转移和拓展西部市场，积极开展国际产能和装备制造合作，重点培育一批有国际竞争力的特色优势产业集群。西部地区则在大开发中大开放，在大开放中大发展，逐步从内陆腹地转变为开放前沿。通过坚持资金和技术引进并重，积极寻求国际合作，最大限度地把地区特色转化为经济优势。同时，充分发挥好
综合保税区、保税物流区等外贸平台作用，打造物资流通“新渠道”（许凌，2019）。西部地区与世界的经济联系越来越紧密，在国家对外开放大局中发挥着越来越重要的作用。
三、 对外开放与对内开放的产业协同机制
1. 区域产业结构的优化路径。国家区域发展战略具有多维目标，但促进区域产业发展和结构优化是其基本功能。盡管区域发展战略以各种不同主题表达出来，但基本上都对产业发展提出明确要求，有的直接以产业发展为区域发展的核心主线。党的十八大以来，我国持续实施了京津冀协同发展、长江经济带和粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展战略等一系列重大区域协调发展战略。这些区域协调发展战略都不约而同地强调产业结构优化、产业形态高级化和产业发展方式的深刻转型。
国家区域协调发展战略优化产业结构的实现路径主要有以下两种。第一，国家区域发展战略设定产业发展目标的导向作用。尽管不同的区域发展战略主题不一，但均对规划区域的主导产业选择、产业发展与结构优化作出了部署。中央政府通过监督和评估地方政府的战略推进力度，从机制上引导地方政府为实现战略设定的目标而采取必要的政策干预，从而使财政资金、土地等要素朝着目标设定的方向流动。同时，由于规划经国务院批复实
施，这就增加了区域战略的权威性及“法定”地位，引导各类要素向目标区域流动。第二，国家区域发展战略通过改善环境和完善机制，影响产业结构变动。一是改善基础设施条件，在现代轨道交通体系和互联网技术的支持下，区域内的产业集群即使在空间上分离，也可因区域内部高度互动的通勤性和便捷性形成高效协同的产业体系。二是通过完善区域合作机制，促进不同地区的产业合作，如我国着力推进产业承接转移示范区、产城融合示范区、产业合作区、省际交界合作区等各具特色的功能平台的设立和发展，从而影响地区产业结构变动。三是通过改善贸易环境，如广西北部湾经济区与东盟地区的贸易往来，影响地区产业结构的变动。
京津冀协同发展明确提出产业转移升级的要求。京津冀产业转移升级是立足区域协作作出的战略规划，致力于形成三省市合理分工与产业上下游联动的区域间产业结构。从三省市的发展特点来说，北京科技人才资源丰富，技术研发水平高;天津制造业基础雄厚，研发转化能力强;河北产业基础好，发展空间大。总的来说，京津冀区域具有比较好的产业协同发展条件，三省市应根据自身的区位优势和国家赋予的使命职责来发展。北京作为首都，是政治、文化、科技创新、国际交往中心，要发挥科技创新作用，突出产业形态高级化，加快构建高精尖经济结构。天津作为港口城市，要大力发展航运物流和航空航天、生
物医药、节能环保等战略性新兴产业，打造全国先进制造研发基地及生产性服务业集聚区。河北则要积极承接北京与天津的科技成果转化，大力发展先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业，建设新型工业化基地和产业转型升级实验区。此外，已建立了的雄安新区，承接北京的一些非首都功能，成为副中心。这些区域生产关系的调整，其目的都是优化产业结构（钟超，2015）。
长江上游、中游和下游地区的区域产业分工是长江经济带建设的核心所在。长江流域的经济发展水平悬殊，随着长江下游生产要素成本的不断提升以及资源环境承载的压力的增加，产业将逆长江而上实现梯度转移。2017年，工信部出台《长江经济带产业转移指南》（下称《指南》），具体引导资源加工型、劳动密集型和以内需为主的资本、技术密集型产业向中上游有序转移。以电子信息产业为例，不少电子信息制造业正从下游城市向武汉、长沙等地转移，长江上游的重庆已成为全球最大的笔记本电脑生产基地。又如高端装备，根据《指南》，上海、四川等地整合优势产业资源，发展航空航天专用装备;浙江、安徽等地发展高档数控机床、3D打印、工业机器人、智能仪器仪表等智能制造装备;湖南、贵州等地发展高铁整车及零部件制造;重庆、江苏等地发展城市轨道车辆制造（夏旭田，2017）。同时，充分发挥上海的核心带动作用，加快推动上海建设具有全球影响力的科技
创新中心（成长春等，2019）。
不断优化产业结构是粤港澳大湾区打造最具竞争力的国际科创中心、实现更高水平工业化的关键举措。粤港澳大湾区正合力发挥“全球金融中心+全球制造业中心+全球商贸中心+全球创新高地”优势。香港地区是世界第三大金融中心和全球物流中心;广州是国际商贸中心，全球性物流枢纽中心;深圳则在科技创新、新兴产业、金融领域等方面具有超强竞争力;珠三角是世界制造业基地。从协同科技创新角度看，广东、香港、澳门三地也各有优势。例如，广东在平台建设、科研项目和产学研等方面，已经建立起比较完善的科技创新机制，技术创新覆盖面比较广，经费投入和成果转化、产业孵化的支持力度比较大;香港、澳门地区在科技创新资源国际化、科技金融服务产业化、知识产权保护等科技创新制度和政策环境方面具有较大的优势（章熙春等，2019）。
黄河流域生态保护和高质量发展战略，要求支持各地区发挥比较优势，构建高质量发展的产业结构。黄河流域各地区应从实际出发，根据当地的资源禀赋和经济基础选择重点发展的产业形态，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商。譬如，三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态，涵养水源，就不宜发展工
业特别是资源消耗大、能源强度高、环境污染多的重化工业和制造业，而要创造更多生态产品。粮食主产区，如河套灌区、汾渭平原等，可以重点发展现代农业，提供高质量的特色农产品。
