审计广角
国有企业主要领导人员经济责任审计责任界定的思考
◎文/黄 蓉
摘 要：通过对标新规定，研究新形势下经济责任审计的新理念、新内涵和新要求，阐述了国有企业经济责任审计责任界定遵循的原则，提出了做好责任界定建议措施，以期提高经济责任审计工作质量。
关键词：国有企业；经济责任审计；责任界定
0 引言
国有企业主要领导人员经济责任审计是审计机关的一项重要任务，审计定责作为经济责任审计工作的核心环节，是其中的重点和难点。以2019年7月7日实施的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《新规定》）为依据，对标新规定中审计定责的要求及内涵，提出了确定责任界定的各项原则，旨在解决实际工作中部分审计人员责任界定简单化、片面化问题以及经济责任审计质量不高等问题，以期为国有企业经济责任审计活动提供借鉴。
1 国有企业主要领导人员经济责任审计责任界定的新要求
《新规定》对领导人员责任界定的种类、范围进行了优化，将2010版《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中领导人员应承担的“直接责任、主管责任、领导责任”三类定责重新定义和划分为“直接责任、领导责任”两类。同时，《新规定》第四十条、第四十一条分别对领导人员应负直接责任及领导责任的11种具体情况进行了详细阐释，也是审计定责的基本遵循。
根据《新规定》，按经济责任的问题、责任情况及所负何种责任对11种情形进行逐一梳理、分类如下：“违法违规”系指违反党内法规、法律法规和政策规定，或者违反（部门、单位)内部管理规定的情形；“造成后果”具有三层涵义：造成公共资金、国有资产资源浪费损失，公共利益遭受损害，生态环境遭受破坏。
1.1 违法违规问题
有三种情形：(1)领导人员本人直接违反党内法规、法律法规和政策规定的情形，承担直接责任；(2)领导人员对下属人员违反党内法规、法律法规和政策规定的行为强令、指使、授意或者纵容、包庇，承担直接责任；(3)领导人员违反(部门、单位)内部管理规定且造成后果的情形，承担领导责任。
1.2 民主决策问题
有三种情形：(1)未履行决策程序或者决策过程不民主（指决策时对多数人不同意的意见不听取、不采
纳），直接推进重大经济事项的实施且造成后果的情形，承担直接责任；(2)在民主决策前提下实施的重大经济事项，因决
策失误或失当造成后果的情形，承担领导责任；(3)领导人
员参与的决策和工作违反党内法规、法律法规和政策规
定没有发表明确反对意见的情形，或参与的决策和工作
未发表明确反对意见，该决策和工作造成后果的情形，承
担领导责任。
1.3 履职尽责问题
有五种情形：（1）领导人员对党和国家的经济方针
政策及决策部署贯彻不力，造成后果的情形，承担直接
责任；（2）领导人员未完成作为第一责任人（负总责）的事项，造成后果的情形，承担直接责任；（3）领导人员对管辖
范围内或者下一级部门、单位的违法违规问题发现不及时，处理不得当，造成后果的情形，承担领导责任；（4）领导
人员不正确履职或者履职不力，对造成后果起决定性作
用的其他行为，承担直接责任；（5）领导人员不正确履职或
者履职不力，对造成后果应当承担责任的其他行为，承担
领导责任。
2 国有企业主要领导人员经济责任审计责任界定原则
2.1 权责一致原则
权责一致原则是经济责任审计定责应遵循的最基本
原则，主要体现在以下三个方面：(1)时间上权责匹配，领
导人员对任期内的行为事项承担责任。一般情况下，任期
之外的经济事项不属于责任界定的范围。但因前任领导
人员任职期间发生的问题延续到现任领导人员任期内，
现任领导人员应当采取有效措施解决问题，如果放任问
题不管造成后果的，应当根据实际情况对现任领导人员
进行定责。(2)管辖范围匹配，领导人员对管辖范围内的事
项承担责任。管辖范围主要包括其所在单位本级及下一
级单位。但对于三级及以下单位（部门）出现的具有普遍性、典型性和倾向性的问题，或与领导人员存在较大关联
的问题，需要综合研判，可比照领导人员管辖范围内事项
确定其应承担的责任。(3)履职情况匹配。实际工作中，领
导人员兼任下级单位正职的，应结合实际，具体情况具体
分析，责任界定的范围仅限于其所兼任职务应当履行的
经济责任。
2.2 客观公正原则
客观公正地分析内外部因素对领导人员履职过程及
结果的影响。外部客观因素主要是国家宏观政策变化、市
场环境不可控因素变化、上级行政主管部门直接干预企
业经营管理等，对企业发展战略、经济活动事项产生影
响的因素。需综合分析内外部因素对经济结果所起的作用，既要界定外部因素的客观影响，又要界定领导人员的
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主观努力。例如，领导人员已尽职尽责仍无法控制的，则不应界定其责任；反之，如果外部因素对企业影响是可控的，则要实际分析领导人员履职行为，合理界定其责任，避免被审计领导人员的借用客观因素充当自己免责的“挡箭牌”，从而逃避应负的责任。2.3 证据确定原则
审计证据作为责任界定最直接的依据，其完整性、相关性、准确性尤为关键。审计人员对审计事项应保持审慎态度，所认定的责任必须建立在审计证据事实清楚、依据充分的基础上，所取得的审计证据除了应与经济事项性质、后果相匹配外，还应与领导人员行为是否存在因果联系相匹配，做到“事实清楚、问题明确、证据确凿、定责准确”。无依据或依据不足的，不能凭主观推定或判断界定责任，对责任界定证据不充分事项保留审计意见，采取谨慎的态度，只在审计报告中披露问题，不做领导人员责任界定。2.4 实质重于形式原则
国有企业的重大经济决策通常按事项大小分别由公司党委会、董事长会、总经理办公会讨论决策，但不排除有的决策事项打着集体决策程序的幌子，掩盖领导人员直接作出决议的事实。所以，在界定领导人员责任时，不能根据是否分管、是否开会、是否圈阅等形式要件简单定责。
审计人员还应结合领导人员个人管理风格、领导人员对事项的影响程度、会议纪要是否真实可靠等情况进行风险评估，谨慎分析其实际情况，避免将本应由个人承担的直接责任事项认定为集体决策事项，影响责任界定的准确性。2.5 容纠并举原则
经济责任审计中，既要发挥审计监督职责，做到应审尽审、凡审必严，依法依规严肃揭示被审计领导人员存在的违法违纪违规问题，也要针对被审计领导人员在改革创新中的错误和失误，并结合问题所处的历史背景、决策过程、动机态度、性质、后果等多维度辩证地看待领导人员作出的决定决策。在定责过程中要具体问题具体分析，按照“三个区分开来”要求，将“无意过失”与“明知故犯”区分开来，将“工作失误”与“失职渎职”区分开来，将“探索实践”与“以权谋私”区分开来，确定其行为是否可以免责或从轻定责，以此保护领导人员履职尽责、担当作为、干事创业的积极性。
3 对内部经济责任审计责任界定的建议
3.1 及时修订完善企业内部经济责任审计细则，为责任界定提供依据
《新规定》的颁布和实施为经济责任审计的责任界定提供了基本遵循。在实际工作中，仍然面临各种各样的情
况和问题，这就要求各单位、各级管理机构在《新规定》框架内，结合行业或部门实际，制定适合本企业、本部门的经济责任审计细则，为内部经济责任审计的责任界定提供依据。
3.2 加强业务培训，提高审计队伍整体水平
(1)把审计人员培训工作作为日常管理工作常抓不懈。除了要加强职业素养和财务专业知识培训外，还要适应时代发展要求，加强对企业管理、行业发展趋势、大数据运用分析等知识的学习培训。(2)做好项目审计培训工作。当审计机关发现审计事项涉及的技术或领域超出审计人员的业务能力范围时，可以借助外部力量，聘请有关专家进行针对性的审前培训，促使审计人员尽快熟悉被审计单位情况，准确把握审计问题实质，确保审计发现问题定责准确。
3.3 强化对责任归属证据的收集，做好责任界定的逐级审核工作
(1)做好责任归属证据的收集，养成证据链条延伸的思路习惯。通过与重要部门、岗位人员个别谈话，召开不同层次的座谈会等方式形成笔录证据；查阅涉及事项的会议记录纪要、决策资料、请示上报材料、批复文件等取得纸质证据；审计公示扩大举报受理范围等途径，拓宽证据来源，进一步核实情况，坐实违规点，确保对查处问题责任界定“落得下，定得准”。
(2)做好责任界定逐级审核工作。审计人员在撰写审计工作底稿时，除了要完整表述问题情况外，还应对问题作出初步责任界定，为主审、审计组长核实底稿、界定责任提供参考意见。主审、审计组长进一步核实底稿中的问题定责，确保责任界定证据充分、定性准确。审计部门组织复核人员对审计组提供的领导人员界定责任依据，再次复核把关，给出明确复核意见，确保审计组对相关问题定性定责合
理合规、公正准确。
3.4 关注被审计对象履职期间的未尽事项，防止定责事项缺漏
审计人员除了要关注被审计领导人员履职过程中已经完结的经济事项外，还要关注其任中作出的一些持续时间较长、影响较大且未完成的重大经济决策事项，通过监督关口前移，提前研判，及早发现其执行结果对企业未来造成的影响，及时预警可能存在的风险隐患，抓好审计，发现问题及时整改，以发挥任中审计监督优势。参考文献：
［1］廖昆，李洪磊.经济责任审计直接责任的界定［J ］.现代审计与经济,2019(2):20-22.
［2］吴永兰.内部经济责任审计前沿问题研究［M ］.北京：中国财政经济出版社,2018.
作者单位：中国铁路南宁局集团有限公司审计部
