城市群发展阶段划分及功能定位
李圣军
【摘 要】城市群可以概述为空间相邻、经济相依、制度相近、等级相异的一群城市.根据城市群发展过程或建设的难易程度,可以划分为基础设施一体化、公共服务一体化、经济要素一体化和同城化四个发展阶段.城市群作为一个相对独立的经济区域单元,城市群之间和城市群内部大中小城市之间必须有明确的功能定位,大城市应着重发展生产性服务业和高端装备制造业,中等城市应着重发展制造业,小城市定位为特色产业和农业服务业.为切实将一群城市转变为城市群,应转变行政考核机制和行政管理体制,强化城市群主体地位.
【期刊名称】《石家庄经济学院学报》
【年(卷),期】2015(038)002
【总页数】5页(P49-53)
【关键词】城市群;发展阶段;功能定位
【作 者】李圣军
【作者单位】新疆吐鲁番地区开发性金融合作办公室,新疆吐鲁番838000
【正文语种】中 文
【中图分类】F320.1
目前，城市群既是国与国之间经济竞争的基本地域单元，也是一国内部经济发展的发动机和增长极。据统计，2012年底，全球有各类大小城市群经济体约5 000个，中等城市群约千余个，如印度、美国均有几十个，东盟也有数十个。[1]作为世界第二大经济体，在我国经济转型升级的新时期，大力发展城市群对提高增长质量、调整产业结构、治理大城市病具有十分重要的意义。与此同时，农业现代化、工业化和信息化的实现也需要城市作为载体，而城市尤其是大型城市发展需要腹地支撑，城市群便应运而生。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》明确指出城市群是我国新型城镇化的主体形态，要优化提升东部地区城市群和培育发展中西部地区城市群。因此，在城市群的范围内布局产业，以城市群作为一个相对独立的经济单元参与国内外竞争，是我国未来经济发展的重要空间形态。
从称谓角度，城市群的同义称谓较多，有城市化群落[2]、都市圈、城市带、城镇密集区、大都市带、都市连绵区、城市集群[3]、城市群体、城市区域[4]等。严格来说，不同的称谓有不同的内涵，但这些不同的称谓同城市群均具有密切的关系。与城市群多个称谓一样，从城市群概念界定的角度，不同学者也给出了不同的界定，有的从地理学角度界定，有的从经济学角度界定，但总体上，城市群既是一个地理概念，也是一个经济概念，或者说是一个经济地理概念。
如表1所示，城市群的概念表述不尽相同，最终落脚点至少有城市系统、经济区域、城市集合体、城市综合体等四种称谓，但综述各种表述方式，城市群可以概述为空间相邻、经济相依、制度相近、等级相异的一群城市。首先说，城市群是一群城市，一个城市不能称其城市群。其次，一群城市不是一个城市群，必须具备四个条件方能称其为城市群。
——空间相邻。称其为城市群的一群城市空间距离不能相聚太远，必须在核心城市的辐射范围之内。
——经济相依。称其为城市群的一群城市彼此之间必须有密切的经济联系，包括密切的产业链分工，频繁的人流、物流、信息流和资金流，大量的中间品贸易。
——制度相近。称其为城市群的一群城市各项制度必须相近，不能存在歧视性差异，包括社会保障制度、医疗卫生制度、教育培训制度、要素市场制度等。
——等级相异。称其为城市群的一群城市经济等级必须有所差异，即各城市在产业链条中的分工有所差异，彼此之间分工明确，合作紧密，共同打造完整的产业链条。
在世界主要经济体中，城市群都是经济人口高度集聚、产业链条相对完整、一体化程度高、市场竞争力强的城市集合体。在我国，城市群总体处于发展初级阶段，无论是京津冀、珠三角还是长三角城市群，群内众多城市尚未完全形成经济合力，在发挥各自比较优势的基础上参与全球经济。根据城市群的演变规律和实施的难易程度，城市群的发展壮大一般经历基础设施一体化、公共服务一体化、经济要素一体化，最后到同城化四个阶段。
(一)基础设施一体化
基础设施一体化是“一群城市”成为“城市群”的基础，主要包括公路、铁路、航空、港口和通讯等设施的一体化，只有基础设施一体化才能实现并推动不同城市间的人流、物流和信息流。目前，城市群内基础设施一体化主要包括两个方面：一类是单项设施在城市群内部共
建共享，高效畅通，不存在城市间的人为阻隔；另一类是各种设施尤其是交通设施之间无缝对接和高效换乘，以降低城市群内部的流通成本和交易费用，促进货物贸易和人员流动。从城市群内部城市看，基础设施一体化也包括两个方面，一个是核心城市与非核心城市之间的基础设施一体化，即放射状一体化；一个是非核心城市之间的基础设施一体化，即网络状一体化。目前我国城市群内部基础设施放射状一体化水平较高，而网络状一体化水平较低，这与长期以来我国坚持单城市扩张模式，重视核心城市发展有密切关系。据研究，非中心城市建立联结，即节点集聚系数增加将对非中心城市经济的加速增长具有更为显著的影响。[7]因此，从城市群内部城市协调发展的角度，基础设施一体化必须实现网络状一体化。以交通为例，京津冀作为国内发展相对较快的城市群，依然存在大量的“断头路”，这充分说明京津冀城市群内部各城市之间缺乏“城市群”意识，彼此之间的竞争依然大于合作。
(二)公共服务一体化
公共服务主要包括医疗、教育、文化、体育、养老等社会事业，只有公共服务一体化，才能实现企业在城市群内部科学选址，人员在城市群内部合理流动。城市群内部公共服务的
差异化导致企业和人员尤其是管理人员和技术人员过度向大城市集聚，形成同一个城市群内部大城市企业人员过度集聚和中小城市产业空心化并存的现象。以社会保障为例，城市群内部各城市社会保障的“碎片化”统筹导致城市间保障水平参差不齐，跨区域无法医疗结算和报销导致养老小镇无法发展，影响了城市群内部各城市之间的专业分工和错位发展，人口无法在城市群内部合理分布；同时，城市群内部各城市间虽地理位置毗邻，社保却不能转移接续，导致人员无法在城市间自由流动，这既限制了产业的优化布局，也使人力资源不能发挥潜在的最大效用。现阶段，在财力无法全国统筹所有公共服务的情况下，一是可以在全国范围内实现基本公共服务的均等化，包括义务教育、基础医疗、基本养老等，由国家财政负责全国统筹，全国范围内自由转移；二是可以在城市群内部先行先试，以城市群为单元先行实现内部公共服务或者基本公共服务的一体化，为城市群内部人员和企业的自由流动提供保障条件。
(三)经济要素一体化
在城市群内部，经济要素一体化主要包括劳动力、技术、土地、资本、能源、环境等要素的一体化，要素禀赋的自然差异是城市群内部不同城市之间比较优势所在，也是各城市彼
此合作组建城市群的原因之一。但城市群内部各城市对要素价格的人为干涉则使城市群陷入了低水平均衡，城市群内部个别城市以邻为壑，通过降低土地价格、放宽污染治理、干涉银行贷款、压低职工工资等方式，恶性招商引资，使要素不能自由流动，企业不能自由迁移，在城市群内部各个城市的边界竖起高高的无形围墙，将生产要素圈在一个一个城市内部。因此，经济要素一体化必须破除各种无形的围墙，使要素在城市群内部畅通无阻。首先，在生态环境方面，要统一城市群内部的环保标准，对于排污不达标企业一律不许入驻城市群；对于为城市群提供生态涵养或生态屏障的地区，要通过生态补偿予以弥补，坚持谁受益、谁支付的原则。其次，在土地要素方面，要秉持公开透明的原则，杜绝城市群内部城市随意出台土地优惠政策，在城市群内部可以探索建立统一的土地要素市场，实现城市群内部土地的统一出让。最后，在招商引资方面，要严格约束规范产业链招商，防止城市群内部个别城市利用某个环节的优势向自身不具优势的上下游环节延伸，影响产业链在城市群内部的科学分布和优化配置。
