晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制
〔摘要〕 学术界一般以为，县级衙门是清朝国家对地方控制最基层的行政设置。本文考察县以下行政官署的设置及其职能，说明清朝的县级衙门并非皇朝统治的终点，巡检司署等基层官署是相当一部份州县中位于县级行政衙门与村落之间的重要基层官署。但是，无论是县级、仍是次县级的行政官缺，到晚清时均并无随着人口的庞大增加与乡村社会管理的复杂化而增加，巡检司等官缺反而减少。其原因应从传统中国皇权与地方绅权的既彼此依存，又彼此竞争与牵制的复杂关系中加以理解，太平天国以来，随着团练的普遍兴起，地方绅董依赖团练局所等非正式机构，在功能上逐渐取代官方的行政官署，成为晚清乡村社会的主要支配者，从而使晚清基层行政官署萎缩不振。
〔关键词〕 皇权 巡检司 社会控制 团练局 绅权 绅董
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传统中国国家与社会的扑溯迷离的关系，始终是中外史家十分关注的研究对象。早在40年代，费孝通先生即已注意到传统中国从县衙门到每家大门之间的一段情形“是最重要的”，他
以为“这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键，若是不明白这个关键，中国传统政治是无法理解的”〔1〕。 最近几年来中外学术界均较注重对中国基层社会结构的研究，取得了很多研究功效。已有的研究论著已充分注意到清朝地方行政官僚规模甚小，与西方的君主专制国家形成鲜明对照，如有人指出，18世纪末中国每一县官统治人数为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官统治的人口是3千人。〔2〕这些研究一般均以为清朝国家对地方的行政控制只到州县级衙门，县以下的基层社会大体上是属于地方绅权与族权所控制的领域。本文试取利用地方文献考察一般为历史研究者所忽略的县以下行政官署设置及其职能，说明清朝的县级衙门并非皇朝官僚统治的终点，巡检司署等基层官署是相当一部份州县中位于县级行政衙门与村落之间的重要基层官署，它们的存在实际上使县以下析分出次县级行政单位成为可能。但是问题是到晚清时期随着人口的庞大增加与乡村社会管理的复杂化，基层官署的编制非但没有增加，反而减少。从它们的消长中可以动态地把握太平天国以后的乡村社会控制中代表皇权的官治与绅权自治之间关系的转变。
一、清朝州县佐贰官、属官的职能及驻地
当场方行政单位而言，清朝县级衙门确是最低一级的单位。但值得注意的是，州县官署的职官设置，除正印官县令或知州之外，还有佐贰官（县丞与主簿）和属官（典史、巡检等）之设。其中主簿为知县佐官，与县丞分掌一县之粮马、征税、户籍、巡捕诸事；典史则掌监察狱囚诸事，他们的官署通常在县城县衙之内〔3〕。 对本文课题来讲值得重视的是县丞与巡检，县丞是一县当中仅次于知县的官员，为正八品官，与县主簿分掌一县之粮马、税征、巡捕、户籍等事务。与主簿不同的是，县丞不仅设有专署办公，而且一部份县丞署不设在县城，而设在县内其他重要城镇。如湖北天门县县丞署，始设于县城，乾隆九年迁至岳家口〔4〕；来凤县丞署在大旺司〔5〕。均是各县城之外的重要城镇。这些设于县治所之外的县丞署，有其固定的辖区，实际上可发挥一个次县级行政管理单位的功能，因此民间俗称其为“二衙”，是咱们考察清朝国家的基层行政控制网中一个不可忽略的官署。不过，县丞不是一个普遍设署的行政职位，到光绪时期，湖北省设有县丞的县只有18个，全国共设县丞缺只有345个〔6〕。
巡检司的设置比县丞普遍，清朝州县巡检司缺合计千余个。作为知县的属官，巡检司为从九品官，掌缉捕盗贼、盘查奸伪之职。巡检司署通常不设于县城，而是在关津要冲之地（关隘）和离州县治所较远的繁华市镇地方，因治安缉捕的需要而设立。江苏江都瓜洲巡
检司，设于仙女庙镇；江苏甘泉县的邵伯巡检司所在地邵伯镇，为水陆通道和商业集散地，据县城45里，还兼辖临近的黄钰镇。〔7 〕巡检司不仅有固定的治所，而且一些繁杂地方的巡检司也有明确的辖境，如广东番禺县设有4个巡检司，除县治所（捕属）外，全县各乡均属各司管辖， 茭塘司所属有乡或村164个，沙湾司属112个，鹿步司属314个，慕里德司属525个〔8〕。南海县除捕属与九江主薄所辖之外，另设有五个巡检司， 各管辖5～28堡不等〔9〕。湖北江夏县也设有四个巡检司，其中鲇鱼司在县南，距县城5里，水陆所辖计120里；金口司在县西南，距县城60里，水陆所辖计150里；山陂司在县城南120里，水陆所辖150里， 浒黄司在县城北30里，水陆所辖100里，各司所辖的乡、里甲及场集明确〔10〕。从以上的举征可见，巡检司虽然只是县令的属官，其官署是县衙的派出机构，但事实上在部份基层墟镇中已形成一个有明确辖境的行政单位。犹如治《番禺县志》统计该县社仓储谷量均以巡检司属为单位〔11〕。巡检司署设置较长久稳定的地方，民间也有以巡检司为区域单位的概念，如太平天国时期清军捕捉的起义红兵，在审讯中很多自称为XX县XX司属XX乡人氏。〔12〕可见在官府及民间，巡检司实际上具有有某种基层行政单位的作用。
巡检司的职责虽以缉盗诘奸为主，但不同于驻防地方的绿营“营汛”，后者属于军队，而巡
检是知县或知州的属官，仍是行政官员，其所依赖的缉盗的武装是本地“弓兵”，属于民兵。各巡检司拥有弓兵少则十数名，多则上百名〔13〕。这种拥有必然民兵武力的基层行政官署的存在，作为国家机械深切地方社会最基层的设置，对保障国家法律在乡村社会的贯彻执行和保护地方秩序有重要作用。一名曾在江苏靖江县任巡检的官员称：“巡检之设，职专缉盗诘奸，故其署多抗扼津要，……其阶虽卑，而责实重。虽列县属，而实有专制之权。盖许其摘发机密而望以曲突徙薪之功也”〔14〕。而且，巡检司除执行缉捕外，作为出此刻乡村墟镇的国家官署，往往还协助知县履行其他职能，如调解民间纠纷，司法及社会救济等。一些巡检还有权对基层的粮食仓储——社仓进行监管。雍正二年广东社仓条约规定，对强借和不肯按时归还者，负责社仓的社正与社副可禀请巡检司追究，按照广东地方文献记载，各地的巡检司或直接“董其事”，或监督主持社仓的士绅，协助追回拖欠未还的仓谷〔15〕。从地方历史文献中还可看到巡检司赈济灾害、安宁民心和维持地方治安等方面布告，其官印在基层集镇也具有官方权威，显示了巡检司对乡村社会的多方面行政管理职能〔16〕。《江夏县志》总结了巡检司在该县基层社会控制中的作用，该县设有四个巡检司，“以四境辽阔，知县不能日遍历於乡村，故以线人寄之四人，各察其所分治之地以告於知县，岁有丰歉，田有肥硗，民有秀顽，俗有美恶，皆其线人所闻见；知县复从而审察之，则巨细无遗，可以不劳而理。”〔17〕
简言之，巡检司在关隘及墟镇的存在，代表了国家机械对基层社会实行法律控制的一个重要设置。巡检司有固定辖境和治所，乃至筑有小城〔18〕，承担了多方面的社会控制职能，是清朝州县以下最重要的一级基层行政设置，在功能上已颇类似于民国时期次县级行政单位的“区”的建制。由此看来，通常所以为的清朝皇权统治只达于县级衙门的观点，并非十分准确。州县以下的巡检和少数设治于墟镇的县丞署，把国家的法律控制带到远离州县城的墟镇，并向周边乡村辐射，组成清朝乡村社会控制网中一个承先启后的重要环节。 二、基层官缺的设置与裁废
