什么是BT融资模式

什么是BT融资模式

文章来源：本站 发布者：admin 发布时间：2012-3-12 0:00:00 浏览次数：1936

BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设--移交”，是政府利用非

政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT模式是BOT模式的一种变

换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主

向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前采用BT模式筹集建设资金成了项目融

资的一种新模式。

产生背景

1. 随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资的银根压

缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。

2. 原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市

场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、

开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到

合理流动与运用。

目前，大多采用BT模式，比如渝遂高速铜梁互通口(东)．

运作

1. 政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成项目建议书、可行性研究、

筹划报批等前期工作，将项目融资和建设的特许权转让给投资方（依法注册成立的国有或私

有建筑企业），银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为

项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT项目公司，投资方在建

设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。

2. 项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总

价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。

3. 政府在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。投

资方是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键

发展现状

BT发展时间短，是新生事物，BT是由BOT衍生而来，BOT的演变形式除了BT外，还

有BOOT方式（建设—拥有—运营—移交）；BOO方式（建设—拥有—运营）；BLT方式（建

设—租赁—移交）；BOOST方式（建设—拥有—运营—补贴—移交）；BTO方式（建设—移交

—运营等）。标准意义的BOT项目较多，但类似BOT项目的BT却并不多见。

自20世纪80年代我国第一个bot项目（深圳沙角B电厂项目）实施建设以来，经过多

年的发展，bot融资模式已经为大众所熟悉。而bt模式做为bot模式的一种演变，近年来也

逐渐作为政府投融资模式的一种，被用来为政府性公共项目融资。近年的大型BT项目案例

有：佛山市市政基础设施BT建设项目工程、天津津滨轻轨项目、北京地铁奥运支线、南京

地铁二号线一期工程等。

2004年国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]年20号），明确

规定“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业

及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引

社会资本参与社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的

建设”。此政策背景可谓是bt模式获得发展的一个重要因素。

模式依据

1. 根据《中华人民共和国政府采购法》第二条“政府采购是指各级国家机关、事业单

位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上

的货物、工程和服务的行为。”

2. 根据中华人民共和国建设部[2003]30号《关于关于培育发展工程总承包和工程项目

管理企业的指导意见》第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的

工程项目，根据业主的要求按照建设—转让(BT) 、建设--经营--转让(BOT) 、建设—拥有--

经营(BOO) 、建设--拥有--经营--转让(BOT)等方式组织实施。”

运作过程

1. 项目的确定阶段：政府对项目立项,完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作；

2. 项目的前期准备阶段：政府确定融资模式、贷款金额的时间及数量上的要求、偿还

资金的计划安排等工作；

3. 项目的合同确定阶段：政府确定投资方，谈判商定双方的权利与义务等工作；

4. 项目的建设阶段：参与各方按BT合同要求，行使权利，履行义务；

5. 项目的移交阶段：竣工验收合格、合同期满，投资方有偿移交给政府，政府按约定

总价，按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。

模式主体

BT模式中三个主体：

1、项目业主。是指项目所在国政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人。

负责对项目的项目建设特许权的招标。在项目融资建设期间，业主在法律上不拥有项目，而

是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持。在项

目建设完成和移交后，将拥有项目的所有权和经营权。

2、BT投资建设方。BT方通过投标方式从项目所在国政府获得项目建设的特许权。负责

提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。通

过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供应商等。

3、贷款银行或其他相关单位。融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，项目的融资渠

道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。而贷款的条件一般取决于项目本

身的经济效益，BT方的管理能力和资金状况，以及政府为项目投资方提供的优惠政策。

特点

1. BT模式仅适用于政府基础设施非经营性项目建设；

2. 政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行

的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的；

3. BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段；

4. 投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入；

5. 政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。

风险

1. 风险较大,例如政治风险、自然风险、社会风险、技术风险;需增强风险管理的能力，

最大的风险还是政府的债务偿还是否按合同约定；

2. 安全合理利润及约定总价的确定比较困难；

3. 做好项目法人责任制，对项目资金筹措、建设实施、资产保值增值实行全过程负责

的制度。加强项目的建设管理，合理降低工程造价，降低工程成本，降低融资成本，获取较

大的利息差收入；

4. 适当的利润率（大于资金的综合水平）水平和资金的有限监管投入与增值退出，便

是合理令人满意的水平，最大的安全保障就是最大的效率。

随着我国工程建设领域投融资体制的改革，越来越多的工程项目，尤其是基础设施项目，

开始采用建设—转让即BT模式进行建设。实践中，由于目前整个行业对BT模式的认识不够，

有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，BT模式频频被滥用。有的以BT之

名行垫资之实，有的仅有招标单位自身出具的还款承诺而无任何实质性担保，有的在用地、

立项、规划等方面明显违反基本建设程序，等等，诸如此类的不规范之处给介入BT项目的

建筑企业带来了巨大的风险。

BT系由BOT(建设—经营—转让)演变而来，作为一种投资方式，BT项目同样具有BOT

项目的根本特征。作为BT项目的投资方，建筑企业的权利不仅应通过作为项目建设单位这

一法律身份加以固定，还应设定有效的担保以确保其投资款的回收及相应投资回报的如期获

取。鉴于此，对于那些拟通过BT模式提高竞争力的建筑企业来讲，在介入BT项目前后，应

注意以下几点。

第一，应深入分析相关招标文件以确定BT项目真伪，防范假BT模式可能带来的风险；

第二，积极开展对BT项目的调查，包括项目合法性以及项目运作前景预测等；

第三，重视对BT项目中招标单位回购担保的审查，以确保担保方案的有效性和可行性；

第四，对于实践中有关部门由于对BT模式不了解，仍按一般工程承包办理相应手续的

做法应主动要求纠正，以避免该类登记方式不当，降低对承包商的保护力度，加大投资风险；

第五，重视BT项目的签约管理和履约管理。可聘请专业律师进行全过程把关，积极防

范相当长的建设周期内可能出现的法律风险。

信用担保

太平洋建设集团基本上采取的是BT工程项目模式。在这个模式下，BT建设承包人的债

务人基本上都是政府，而政府又通常有着极高的稳定性和较强的支付能力（财政收入）和影

响力，当BT建设承包人拿着与政府签署的一系列BT项目合同向金融机构申请贷款时，金融

机构的第一反应就是“大鱼来了”！接着基于对最终资金来源方政府的信任，在缺少有效抵

押、担保的情况下，放出巨额借款，也就是说，BT建设承包人提供给金融机构的是“政府

付款”这样的一个“信用担保”。如果，金融机构有着良好的、持续的风险控制和管理能力，

这样做理论上来说是没有什么大问题的。

BT项目即使国际上也是20世纪80年代才开始的，20世纪90年代从广东率先引入，

属于新生事物，操作模式还不成熟，相应立法也没有跟上。这样的项目模式主要适用于建设

公共基础设施，投资巨大，建设周期长，同时有着很大的质量风险、政策风险、自然风险等。

因此，在这样的情况下，项目能否按预期顺利完工、移交给政府，是否会因建设中的违法、

违规而使项目搁置，甚至终止，等等；不可预知的因素太多。

因此，金融机构如果只注重放贷前的严格审查，盲目认为有政府“买单”就可以高枕无

忧，而对整个项目过程失去必要的了解和监管，对项目的进展和变化情况一无所知，对于可

能出现的变故毫无思想和机制上的准备，也无应对和降低贷款风险的措施，必然会在项目上

发生问题、贷款资金无法回收的情况下措手不及！

多米诺骨牌

在BT项目的贷款上，由于资金需求量巨大，让一个BT建设承包人提供足额的财产抵押

或相应担保也是不现实的。“办公室是租的”、“汽车是按揭买的”，这些情况，对于一个建筑

施工单位来说，并不是什么异常现象。承接BT项目的单位，是要自行解决建设资金的，当

然会把所有可能利用的资金都用在项目上，而不是给自己购置价值连城的固定资产，凡是可

以用贷款方式购买的，毫无疑问是要贷款的。因此，事后才发现有关建设单位没有资产可以

查封的情况，本应该是金融机构在放款之初就非常清楚的。

建设单位有了和政府的一系列板上钉钉的合同，有了政府的定期付款承诺，为什么还会

无力还贷？而且，为什么已经出现不能按时还贷的情况后，还会有其他金融机构继续借款出

去，直到所有的金融机构都被套牢？关键在于：

一，金融机构之间基于激烈的业务竞争，基本上不做、也不可能做横向的沟通（银团贷

款除外）。一家金融机构在一个项目上出现问题，其他金融机构未必就能知道详情（借款人

更不会主动告知），就可能在同一个项目上重蹈覆辙。

二，目前金融机构普遍抓得比较紧的是对借贷之前的审查，一旦审查通过，贷款发

放出去后，实践中大多就不再进行严格有效的跟踪和监管（也没有很好的监管机制），对于

项目的资金使用、项目进展、可能存在的种种风险等情况一无所知。

因此，像BT这样贷款金额巨大、项目周期漫长、深受国家宏观政策影响的项目，加之

一家公司往往同时或先后进行着多个项目，只要其中一个项目的推进上出了问题、只要一个

项目未能如期移交给政府，整个资金链条就会出现问题，金融机构就会最早受到最直接的影

响。

由于目前金融机构在BT项目上出现了大量问题，甚至呆账、坏账，因此，现在很多金

融机构已经采取了一刀切的做法，放弃了这项业务。有的银行略有变通，放弃BT项目贷款，

但继续做BOT项目贷款。

作为金融机构，应当总结经验教训，加强贷后管理，建立有效的风险控制机制，并借鉴

国外的由风险投资公司做后盾的做法，同时也可以引入专业担保公司，为BT项目借款做担

保等，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。

风险补救措施

针对目前已经出现的BT项目建设承包人无力归还金融机构贷款的情况，绝大数金融机

构已诉至法院，采取了诉前保全或诉讼保全的措施，但往往由于欠款人在借款时并未提供过

相应的财产抵押，或抵押的财产与借款金额相差巨大，通过这种方式只能帮助金融机构挽回

少量损失。笔者认为，可继续采取以下补救措施：

1、保全建设项目，如果该建设项目尚未移交，理论上讲该项目的所有权人仍是BT项目

的建设承包人；

2、如果该项目已经移交，保全BT建设承包人的到期和预期债权；承包人的债务人

一般是政府，相对来说是有保障的；

3、如果该承包人又是其他拥有优质资产公司的股东或实际控制人，那么，对该承包人

在其他公司的股权进行保全，通过诉讼取得股权及其收益权，并通过将来对该股权的转让收

回贷款。

BT模式BT （build-transfer，即建设-移交），主要适用于建设公共基础设施，BT建设承

包人负责建设资金的筹集和项目建设，并在项目完工时立即移交给建设单位（通常为政府），

建设单位向BT建设承包人支付工程建设费用和融资费用，支付时间由BT建设双方约定（可

能是工程建设开始，也可能是工程建设完成后开始）。因此，BT是通过融资进行项目建设的

方法。

完善BT投资已是当务之急

除了完善BT运行机制，强化政府对BT项目的监督之外，建立BT应对风险机制，确定

风险种类，拟定相应的风险回避对策也显得非常重要。另外，政府运作BT应考虑引入独立

第三方的中介服务。目前，国内外著名投资工程咨询和设计单位都有很强的BT投资专业知

识和技能，如中国国际工程咨询公司等。在融资和资本运作上可以聘请证券公司或著名投资

咨询公司为其服务。

由于我国BT诞生的时间短、经验少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明

确的合同法律保护，同时，在管理上，对项目的投资概算、设计方案的确定，工程质量的检

验以及财务审计都应从法律上确定政府权力。但目前，我国尚没有关于BT的专门立法，所

以更应加快立法步伐。

影响因素

通过对BT项目各影响因素的的比较和分析，总结出各因素变化相对于项目内部收益率

的对应关系，使项目投资人(尤其施工企业)能够掌握各因素变化相对于项目股权投资内部收

益率变化的规律，更好地掌控项目谈判要点，以便获得最大投资回报。

注意问题

城建的BT模式

一、BT模式中所存在的问题

1、法律环境的缺失

目前没有BT或BOT等相关方面的法律，也没有可供参考的合同文本，BT模式中涉及的

回购协议和融资担保也没有法律条款支持。

2、建设期中的产权界定模糊

业主和BT方签订合同之中有一个“回购协议”，即在项目移交时候是属于回购的性质，

因此在签订合同后项目移交之前的这段时间内，项目产权属于BT方还是属于业主方难以界

定。

3、项目活动谈判时间长，消耗大

BT项目大多没有先例可循，项目的发起人（BT方）和政府机构要花相当长的时间相互

阐明各自的意愿。其中涉及到如何分担项目中风险问题上往往双方谈判中难以达成统一。

4、涉及环节多，成本高

BT模式的项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的建设合同，移交，回购等阶段，涉

及到政府的许可、审批以及贷款担保等诸多环节，操作的难度大，人为障碍多，而融资成本

也会因中间环节增多而急剧上升。

5、项目相关方多，协调沟通难度大

BT模式中，涉及到的项目相关方很多，很多参建方均出于个体利益考虑而损害项目整

体。如BT方在保证质量的前提下希望施工承包方的报价尽可能低，而施工承包方则要保证

自身的最低盈利标准，而采取相应有损BT方的策略。

6、融资监管难度大，资金风险大

目前我国尚没有相应的BT模式方面的法律法规，而BT模式中法律关系，合同关系的特

殊性和复杂性，导致融资监管难度大。例如银团是以政府或政府机构的全额付款保证作为担

保，而不是BT方出具抵押作为担保，未来的责任主体难以界定。

7、分包现象严重，质量难以得到保证

由于业主只直接与BT方发生业务关系，项目的落实可能被细化，导致项目分包现象严

重；BT方处于自身利益的考虑，在项目的建设标准、变更以及施工进度等方面存在问题，

使得项目质量得不到应有的保证；业主方聘请的专业咨询公司也可能存在道德风险而没有起

到实质性的作用。

8、应用前提缺失，政策风险加大

BT项目建立的前提是未来政府财政收入的真实增长，而地方政府的财政收入的增长无

法支撑BT项目时，BT项目属于盲目扩张固定资产投资规模的行为，扰乱国家的宏观建设环

境，同时极大损害投资人的经济利益，破坏市场秩序和市场环境。太平洋建设集团就利用这

一点，在政府或政府机构无力支付时候乘机收购当地的国有企业，导致国有资产流失，未来

BT模式的可能受到政策钳制，这也加大BT模式的政策风险。

二、政府在融资过程中需要注意的问题

1、核实投资人所融资金的来源，降低资金成本；

2、合理确定资金的需要量，防止筹资不足或过剩，提高资金的使用效果；

3、适当维持自有资金的比例，合理安排负债，尽量减少融资前期工作的经济支出；

4、政府是国家的行政管理机关，在法律上不便与投资方形成经济合同关系，政府可组

建一个项目法人或委托下属单位或委托咨询中介公司，代表政府行使业主的权利，履行业主

的义务；

5、政府在招标确定投资方时应严格审查投资方的施工资质，投资方可以为一方也

可为联合体；更要严格审查投资方的融资能力与经济实力，例如，投资方的银行信用等级、

财务状况等等；

6、采用FIDIC合同条款，签定BT合同，规范双方的行为，明确双方的权利和义务。

三、投资人在融资建设过程中需要注意的问题

1、风险较大，例如政治风险、自然风险、社会风险、技术风险；需增强风险管理的能

力，最大的风险还是政府的债务偿还是否按合同约定；

2、安全合理利润及约定总价的确定比较困难；

3、做好项目法人责任制，对项目资金筹措、建设实施、资产保值增值实行全过程负责

的制度。加强项目的建设管理，合理降低工程造价，降低工程成本，降低融资成本，获取较

大的利息差收入；

4、适当的利润率（大于资金的综合水平）水平和资金的有限监管投入与增值退出，便

是合理令人满意的水平，最大的安全保障就是最大的收益。

有害因素

政府缺乏完善的偿债机制、信用机制，没有相应的法规规范政府的行为，政府对投资方

做出的承诺很难在现实中实现，资金回收缓慢；BT模式前期准备工作时间较长、花费较大，

成本较高；政府缺乏实施BT模式的专门人才，委托咨询中介公司或投资公司势必增加融资

成本；BT模式是一个复杂的系统工程，涉及面广，无例可循，谈判时间较长也很艰难，操

作难度较大；缺乏健全的法规体系、市场运行机制和系统的项目管理体制；BT合同中双方

的责、权、利不明确、不具体，易产生合同纠纷，BT合同需要双方一致履行；合理的回报

率不易确定，在满足投资方获得合理回报的同时，不能损害国家利益。

重要意义

发展BT模式的意义：BT模式的作用显而易见，主要有如下三个方面，

第一，通过BT，使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方经济增长；而通过

吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率。

第二，bt模式能缓解当地政府财政性资金的暂时短缺，因为政府项目的公共品特性以

及资金需求量大、回收期长等特点，使得必须由财政性资金建设的项目必然出现财政资金供

应的暂时缺口，然bt模式的分期回购正是弥补财政资金供给缺口的有效方式；

第三，政府强大的资信能力，为投资者、金融机构、工程承包公司等提供了稳定可靠的

收益预期。第四，优化资源配置，合理分散风险，BT项目投资巨大，建设周期长，引入社

会资本，多方共同承担风险，获取收益。

发展BT模式使产业资本和金融资本全新对接，形成了一种新的融资格局，既为政府提

供了一种解决基础设施建设项目资金周转困难融资的新模式，又为投资方提供了新的利润分

配体系的追求目标，为剩余价值找到了新的投资途径；BT模式使银行或其他金融机构获得

了稳定的融资贷款利息，分享了项目收益；

BT模式倡导风险和收益在政府与投资方之间公平分担与共享，追求安全合理利润，强

调各参与方发挥各自优势的主观能动性。提高了各方对项目抗政治风险、金融风险、债务风

险的分析、识别、评价及转移能力；BT模式有利于积极推进政府融资体制改革的深化，要

求政府完善偿债机制，建立专项偿债发展基金，健全国有资产运作机制，重新整合各类资产，

特别是特许经营管理的项目；BT模式不仅获取了较大的投资效益，还提高了项目管理的效

率，增强了投资方的人文技能、管理水平及参与市场的竞争能力，积累了BT模式融资的经

验，增加了施工业绩，为以后打入融资建筑市场创造了条件；BT模式扩大了资金来源，使

项目顺利建设移交给政府，推进了当地经济的可持续发展，提高了经济效益和社会效益，为

其他行业的融资树立了典范。

积极推进融资模式的多元化发展，大胆破解资金要素制约途径，合理利用、发展BT模

式的渠道优势并对其进行嫁接，方能凸显其优势，才能更好地开拓融资的新渠道，加快中国

公路建设的步伐。

第四，优化资源配置，合理分散风险，BT项目投资巨大，建设周期长，引入社会资本，

多方共同承担风险，获取收益。

实践应用

BT模式是解决中国城市轨道交通建设资金不足，提高建设效率的有效途径之一。介绍

BT融资模式的内涵和应用意义，对中国城市轨道交通BT模式进行分析，阐述其适合的运作

方式,以及运作中关键问题的控制措施，最后提出运用BT模式促进非政府资本进入城市轨道

交通建设的建议。

20多年来，随着中国国民经济快速的发展，城市规模不断扩大，城市人口急剧增加、

居民出行和物资交流高度频繁，城市交通面临着严峻的局势。为了解决城市内日益凸现的公

共交通问题，国内兴起了建设城市轨道交通的热潮，目前20多个大城市正在建设或筹建自

己的轨道交通，另有10余座城市有建设意向。近年来建设—移交(Build-Transfer，简称BT)

融资模式以其强大的融资建设功能在国内引起广泛关注，并在一些大型基础设施建设项目中

成功运作。将BT模式引入中国城市轨道交通领域，实现投资多元化、利益共享、风险共担,

不但有效地减缓政府财政压力，而且由于其机制新、管理活、权责明确,比传统的政府单独

投资建设模式更为高效。本文拟对BT模式在城市轨道交通中的应用作系统分析和探讨。

一、城市轨道交通建设中引入BT模式的意义

BT(Build-Transfer，建设—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交)融资

模式的一种演变，是指项目所在地方政府与投资人签订特许协议(授予一定期限的特许权)，

将公用基础设施或基础产业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后，按照特

许协议的约定,投资人将BT项目移交给政府(或政府授权单位)，政府以股权回购的方式分期

分批支付投资人的投资额及合理收益。采用“BT”模式建设的一般为公益性或准公益性项目，

所有权是政府或政府授权单位；政府将项目的融资和建设特许权转让投资人；投资人是依法

注册的国有企业或私人企业；金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为

项目提供融资贷款。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施

模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。具体来说，

BT模式具有以下优势:

(1)有利于缓解政府的资金压力，转变政府职能。BT模式可将大量非政府资金引入城市

基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提

前实现社会效益和经济效益，达到规模效益。BT模式将项目建设职能从政府手中分离出来

交由专门的项目公司实施，一方面实现了建设管理的市场化与专业化，提高了建设效率；另

一方面，政府从琐碎的事务管理中脱身出来，专门致力于建设资金的筹措及对项目的宏观监

督管理，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。

(2)为企业开辟了新的投资渠道。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本

找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面；企业降低了投资的盲目性，减小了风险，保证

其资本的增值。通过参与BT项目进一步推动了工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事

等方式走向结合,改善了企业法人治理结构。

(3)改善了基础设施硬件环境，有利于构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，

将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，保证了项目的质量和效率，能够优化和改善城

市整体环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实施BT模式，有助于

构建良好的社会信用平台。

二、城市轨道交通项目BT模式的运用

BT融资模式在国内基础设施领域，尤其在城市轨道交通建设中尚属于一种新型的融资

建设模式。2005年初,北京地铁首次在奥运支线工程尝试运用。奥运支线项目以初步设计概

算24.2亿元为基础，划分为BT工程和非BT工程两部分。BT工程主要包括土建工程及车站

机电设备工程等，由招标方通过公开招标的方式确定投资建设方，由投资建设方负责项目资

金筹措和工程建设，总投资10.95亿元，项目建成竣工后由招标方分三次等额回购。奥运支

线BT项目的意义不仅在于项目本身，而是中国城市轨道交通建设运用BT模式的一个样本。

(一)BT模式的主要运作方式

BT模式没有固定的运作方式，由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际

情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征，主要划分为三种方式:

(1)施工二次招标型BT模式。政府选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设

立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办

理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供

应商等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确

定，而不是由政府确定。

(2)直接施工型BT模式。政府选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体)，投资

人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立

后，不再另行选择施工总承包商，而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工，项目公司

与施工承包商存在一定的利害关系。此模式中监理单位一般由项目公司和业主共同委托或由

业主来确定。

(3)施工同体型BT模式。政府选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资

人(联合体)，投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。项目管理机构不具有法人

资格，既无资格办理工程建设相关审批手续，也无法出面与工程建设相关单位签订合同。其

特点是项目的主要施工承包商与项目投资人、项目管理机构直接同体。这种模式中，勘察、

设计和监理单位一般都由业主委托。

(二)城市轨道交通BT模式的特殊考虑

1、投资人与施工总承包商的关系

项目的投资人和建设者都应是施工总承包商。如果不是把BT项目交给施工总承包商，

而是交给单一的投资人,投资人再把项目转包给施工总承包商。投资人追求投资利润,施工总

承包商追求施工利润，这样就导致项目的建设成本将加大，政府的回购价随之提高。而且多

一个环节就意味着建设周期将会更长，这对于政府来说是极为不利的。因此，要求承建BT

项目的施工总承包商既要有较强的投融资能力，又要有较强的施工能力，能在保证工程质量

和工期的前提下降低投资成本。

2、勘察、设计单位的确定

由于市政综合管网复杂、城市景观要求高，设计的深度不够会使工程造价难以控制，导

致“三超现象”。为锁定建设成本，BT项目一般采用概算包干形式,如果投资人介入过早将增

加双方风险。为减小风险、更好控制工程总投资,政府要认真做好项目可行性论证、方案优

化选择、初步设计等工作。以施工图预算为招标基础，以审定的初步设计概算为控制目标，

通过招标选择BT投资单位，BT投资人自行测算BT工程项目所需的建设资金及风险金后报

价并包干。

3、前期征地、拆迁工作的安排

城市轨道工程所涉及到的征地、拆迁工作情况复杂，实施难度大。如果由BT方负责，

解决相对困难，甚至会严重拖延工期，项目业主会因拆迁问题遭到BT方索赔。另外，征地

拆迁工作的措施费很难准确估计，在初步设计概算审查中措施费只能按暂列处理。按目前

BT项目承包方式，有的BT投资单位可能获取高额措施费，也可能因措施费估计不足而承担

较大亏损，无疑加大BT双方的风险。所以，为减小和规避双方风险，征地拆迁工作由项目

业主负责，完成开工前现场准备工作。

4、委托工程监理机构

城市轨道交通项目建设工艺复杂，且存在大量的隐蔽工程，工程质量控制难度大。直接

施工型BT模式项目中，由投资人承担项目施工建设，其特殊身份加大了工程质量控制难度。

如果由投资人自行确定监理单位，投资人很可能通过控制监理机构在项目施工中获取不正当

利益。为确保工程的质量、成本、进度，监理单位应由政府委托，并由其支付监理费用。

综上所述，中国适合城市轨道交通BT模式的运作方式为直接施工型BT。一方面，政府

应根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成项目建议书、可行性研究、筹划报批、

初步设计等前期工作。另一方面，招标前政府授权单位做好工程范围内的征地及房屋拆迁工

作，并通过招标方式确定监理单位。投资人为具有相应融资和建设能力的施工总承包企业，

金融机构根据项目未来的收益情况及对投资人的经济等实力情况为项目提供融资贷款。政府

项目公司与投资人签订BT投资建设合同，投资人组建BT项目公司，项目公司在建设期间行

使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。项目竣工后,按BT合同，投

资人将竣工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总价按比例分期偿还投资人的融资和建

设费用。政府在BT项目投资全过程中行使监管与协调，保证BT投资项目的顺利融资、建设、

移交。城市轨道交通项目运用BT模式具体运作中涉及政府、投资人、BT项目公司、勘察、

设计、施工、监理单位及分包商 等诸多主体，各参与方在项目建设中的权利与义务关系须

通过一系列合同关系确定。具体合同关系可由图2表示。

三、城市轨道交通BT模式运行中的关键问题及其控制措施

BT模式的重点在于融资、建设。目前由于国家加大政府金融宏观调控力度，项目融资

成功与否是BT项目能否成功运作的关键所在。在中国已实施的BT项目中，有的项目开工之

后，BT项目公司迟迟未按合同约定融入其建设资金，致使BT合同被迫终止而业主不得不重

新选择招标；也有的BT项目公司融资能力不足，把资金压力转嫁到分包商、材料供应商头

上，让他们垫资建设，造成很多不利影响。城市轨道交通项目投资规模大、建设周期长，为

确保BT项目能够顺利完成并移交，必须在整个项目运行中对项目资金采取有效的控制与监

管，主要措施如下：

1、政府在邀请投标前，对施工总承包商进行有侧重点的资格预审。作为投资人的施工

总承包商要在规定的期限内用自己的资金将项目建成,必须具有较强的经济实力和融资能力。

因此在资格预审中，要特别对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等等方

面的内容实行严格审查，必要时，还应当到该企业或者相关部门、相关银行进行考察。

2、政府对投资人的资本金注资过程进行监管。以合同价作为项目的总投资额，投资人

以自有资金投入作为项目公司的注册资本金。按照国际BOT/BT项目惯例，项目公司的注册

资金一般为项目总投资的35%，可根据项目总体融资规划一次性或分次注入。政府监督投资

人使其每期注资必须在规定的时间之内足额到位。

3、政府对BT项目公司融资进行监管。投资人可以用政府出具的股权回购函向贷款银行

以质押方式进行融资。达成融资协议后，BT项目公司及贷款银行必须持融资合同正本向政

府登记备案后方为有效。监督BT项目公司防止融资所获资金用于其他用途，或就已设立质

押的内容重复融资。

4、招标人对于BT项目公司的日常资金运用监管。要求BT项目公司在银行设立工程建

设资金专户，并接受政府监管。在项目建设过程中，其专户存款须确保工程款的及时支付，

不用于与BT工程无关的其他任何 经济活动。检查监督资金到位和使用情况，要求BT项目

公司须按月向政府授权机构提供银行账单等相关资料。为了防止拖欠工程相关单位的工程进

度款，BT项目公司须按月向政府授权机构提供工程进度款的支付情况说明。

四、结论

随着中国经济的发展，国内外的一些大型建筑企业和财团必然以BT模式更多地参与中

国城市轨道交通建设中，政府和有关部门应当迎合这种合作的大趋势，并做好相应的工作。

1、认真研究政府在城市轨道交通公共基础设施建设中应扮演的角色，学习BT模式在国

内外的成功运用案例，在中国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。在这个过程中，

政府应当在国家政策上给予鼓励和支持。

2、在轨道交通BT项目中，各参与方操作上的规范是保证项目成功的关键。政府应当出

台相关的法规程序。其中涉及到国际间的项目融资，政府更应在立法制度上迅速完善中国投

融资法规，以适应这一形势的发展。

3、在未来轨道交通以BT为代表的新型项目融资中，在广泛吸

引国内有实力的企业的同时，要充分考虑国际大企业和财团参与。与国际先进管理模式接轨

过程中，广泛吸引外资，积极借鉴国外先进建设管理技术。

出师表

两汉：诸葛亮

先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。然侍卫之臣

不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。诚宜开张圣听，以光

先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其

刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：愚

以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：

愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时，

每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，

愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也。

臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉

屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。后值倾覆，受任于

败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之

明；故五月渡泸，深入不毛。今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，

攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。至于斟酌损益，进尽

忠言，则攸之、祎、允之任也。

愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。若无兴德之言，则责

攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。

臣不胜受恩感激。

今当远离，临表涕零，不知所言。