制度体系建设

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制度体系建设

制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，制

度体系建设。体系是指若干有关事物或某些意识相互联系而

构成的一个整体，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的

秩序和内部联系组合而成的整体。企业的制度体系是指为了

让企业正常运营发展而制定的各种办事规程或行动准则的

一个有机整合体。

在当前市场深化改革的形势下，管理制度体系建设已经

被越来越多的企业所重视，加强管理制度体系建设成为提高

企业竞争力的有效途径。对于国有企业集团而言，制度体系

建设无论是对于母子公司管控，还是母、子公司单体持续发

展，都有极重要的作用。如何在企业制度体系的建设中融入

管理者的理念、智慧，如何通过制度体系建设，有效配置资

源，打造核心竞争力，促进集团公司目标实现;如何使子公

司在集团统一指挥下，抓而不死、放而不乱，百花齐放，是

多数国有企业集团公司面临的难题。

一、我国国有企业集团制度体系建设发展现状

为了更清晰直观的描述我国国有企业集团制度体系建

设的现状，本文先按企业管理制度建设在企业发展不同阶段

的特点将企业制度体系建设发展分为以下四个阶段，并结合

我国国有企业的发展历程指出我国国有企业集团制度体系

建设的。

。

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第一阶段建立初期——“应急期”。这个阶段主要呈现

的管理现状是出现什么问题解决什么问题，也可以称之为经

验管理，即“人治”。这个阶段下的企业不是完全没有制度，

但主要是靠经验和习惯发挥着管理作用。

第二阶段成长期——“规范期”。这个阶段的企业在管

理制度体系建设上主要是完善与管理相关的各种制度，并培

训实施。但是这个阶段员工对制度执行的自觉性不足，管理

层对制度贯彻的监控不力，建立起来的管理制度体系还未能

在企业运营中进行固化。

第三阶段稳定期——“固化期”。这个阶段的企业进入

一个发展较为平稳的时期，企业为了将已成熟的管理制度体

系在企业运营过程中进行固化并提高管理效率，主要采用现

代IT技术建立信息系统，用以解决制度执行、贯彻中的不

足，同时将企业的制度固化成员工的习惯。

第四阶段成熟期——“文化期”。这个阶段随着企业的

不断发展逐步形成了自有的企业文化并根植每位员工的心

中。“文化期”的企业，仍然存在制度管理，只是不再反复

强调制度的强制作用，制度管理正逐步升华，遵守制度也成

为一种基本的企业文化。

图：企业制度体系建设发展阶段

二、我国国有企业集团制度体系的建设

在我国国有企业由“规范期”向“固化期”发展的过程

。

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中，探讨如何构建一套既具有国际竞争力，又符合企业实际

情况、具备可操作性的企业制度体系，具有较强的实践意义

和理论价值。

、国有企业集团制度体系建设需要考虑的五个关键要素

国有企业集团的制度体系产生于企业具有个性化的环

境和自身特点，带有强烈的企业个性特征。而个性则提炼于

企业运营的五个关键要素，即企业的内外部环境、战略目标

及措施、管控模式及组织环境、业务及管理流程和岗位职责

规范。

图：企业制度体系建设的五个要素

这五个要素互相依存、不可分割，企业的战略形成于对

其内外部环境的客观分析和判断基础之上，战略目标是对其

经营管理活动的最高指引;企业的管控模式是落实战略目标

的管理基础，而组织结构则是管控模式在组织方面的体现，

管控模式和组织结构决定了企业集团与下属子公司的职责

界面和权限划分，是业务和管理流程形成的依据;业务和管

理流程是企业管控模式实现和组织结构运转的必要手段，为

明确、规范岗位职责提供了划分标准;岗位职责的规范为业

务及管理流程的顺利运行提供了保障，也是企业内外部环境

变化的直接反映。

国有企业集团的制度体系必须建立在五个要素组成的

框架基础之上。制度体系本身必须和企业的战略实现完美的

。

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匹配，同时有合理的组织结构作为支撑，在明确部门以及岗

位职责的前提下去制定或优化企业的业务流程和管理流程，

进而形成企业的制度体系。只有通过逐步深入分析各相关要

素，才能确保制定出的制度体系是打上企业烙印，科学的、

合规的、高效的并且是可执行的。

关键要素一：内外部环境

任何一个企业都不是生存在真空的环境中，制度是企业

的法，这个法可以说是“小法”，是微观层面的法，而企业

所处的环境，包括国家地区、行业、资本市场等的运行规则，

我们可以称之为“大法”。企业的“小法”必须建立在“大

法”的框架之下，否则就失去了存在的根据。

影响和制约国有企业制度体系建设的外部环境因素包

括三个。一是国家的法律法规，二是社会的道德习俗和文化，

三是治理规则对企业的要求。企业制度在规范个人行为时仅

限于个人的企业组织方面，它必须受到国家法律、法规，社

会传统、习俗的制约。也就是企业的制度不能违反国家的法

律、法规，并尊重社会的传统、习俗。同时，对于以不同的

合约方式形成的企业，企业的管理制度也要受企业治理结构

的限制。

影响和制约国有企业制度体系建设的内部环境因素包

括三个。一是企业的管理水平，二是企业文化的建设，三是

企业业务发展的需要。企业的制度体系必须建立在企业当时

。

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的内部环境之上，不能一味的追求全面、科学的制度体系而

忽略自身的实际需求。企业每一个发展阶段的管理水平、企

业文化建设和业务发展需求都不一样，所以企业所处发展阶

段的不同是影响和制约国有企业制度体系建设的主要内部

环境因素。

所有这些影响和制约企业制度体系的内外部因素，都是

企业制度体系构建的基本环境。企业在进行制度体系的设计

和制定时必须分析、遵守和服从于这些环境。

关键要素二：战略目标及措施

企业的制度体系并不仅仅是为了管人，而是需要通过规

范企业中人的行为而实现企业组织目标和组织中个人的目

标。因此，企业的制度首先要受到企业发展战略的约束，服

务于企业发展战略并为企业战略的实现提供保障。

企业的一切目标都应该围绕实现战略而展开，企业的一

切制度必须与战略相匹配。在实际工作中，制度体系管理部

门应根据企业所倡导的宗旨、战略目标，围绕不断变化的生

产、经营、管理的中心工作去编制、执行、维护制度，一切

与战略目标产生冲突的制度都应及时废止或修改，保障制度

与战略匹配的及时性，这是构建制度体系的基本理念。制度

体系的建设工作还必须与战略阶段相匹配，分阶段制定和实

施，并根据战略的调整进行动态调整，为了在不同的战略阶

段实现各阶段的战略目标，战略措施要通过管理制度和业务

。

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制度来规范和固化下来，以此构成制度体系的主体内容。

关键要素三：管控模式及组织

管控就是母公司对子公司管什么?管到什么程度?怎样

管?通过确定母子公司的管控模式，划分母子公司的管理界

面，明确母公司，即国有企业集团总部的定位和主要管理职

能，将各项管理职能通过制度规范固定下来，这就形成了国

有企业集团总部层面的制度体系。现在理论界的管控模式主

要分为三种基本类型，即财务控制型、战略控制型和运营控

制型，从财务控制型到运营控制型，随着集权程度的逐步提

高，集团母公司承担的职能也越来越多，而子公司的职能则

相应减少，这就意味着，集团制度体系的内容在不断扩充，

深度在不断延展。

关键要素四：业务及管理流程

企业的制度体系，实际上就是各项管理流程和业务流程

系统性和规范性的表现，只有在确定了科学、合理的生产经

营流程后，才可能完备、全面和合理地制定企业的各项生产

经营规程和管理规章制度。在各项管理规章制度的设计和制

定时，必须针对企业的不同产品品种和生产特征绘制生产经

营流程，并进行科学的流程再造分析。在明晰的企业生产经

营流程的基础上，才能完整、全面、系统地分析确定生产经

营过程所涉及的组织、工艺、安全、环保、定额、原材供应、

产品营销等各个生产经营环节，以及制定各环节的规范、规

。

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章和管理制度。在保证各种规程、规范和管理制度之间的完

备、配套的条件下，以确保各生产经营环节的有序、协调，

实现企业的总体生产经营目标。

关键要素五：岗位职责规范

企业岗位规范及职责分析，制度形成于此。企业的战略

规划、生产经营、管理职责等的落实都是由不同的企业职能

岗位来实现的。但是，在企业中，我们经常能看到四种现象，

即岗位职责缺位、错位、交叉和重叠，这些现象在国有企业

表现的尤为突出。合理定岗、明确岗位规范与职责能确保减

少岗位职责不清、工作重复、扯皮推诿等无效率和混乱状况，

确保各岗位能够各司其职、各负其责。同时，明确设计和制

定科学、合理的岗位职数，岗位规范和职责本身就是企业制

度的重要组成部分。

、构建企业集团制度体系框架

企业集团制度体系框架的建立是基于集团总部主要职

能的管理定位。一般来讲，集团公司的核心职能包括：战略

管理、计划管理、风险管理、投融资管理、股权管理、资产

运营、财务管理、审计监察、内部控制、人力资源管理、信

息资源管理、公共关系管理、基本建设管理、生产管理、经

营管理、党群工作、精神文明建设和企业文化建设等，管理

制度《制度体系建设》()。当然，每个集团公司的核心职能

不尽相同，这就要求我们对集团公司的主要核心职能进行详

。

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细梳理和准确定位。

在确定集团的核心职能后，需要对集团公司总部的每一

项职能建立若干相互联系、密切配合的、完整的、系统的制

度集合，即制度树。在这里以人力资源管理作为示例。例如：

一般情况下，人力资源制度体系包括岗位体系管理办法、薪

酬管理制度、超额绩效奖金管理办法、绩效考核办法、招聘

管理制度、培训管理制度、干部聘任管理办法、劳动合同管

理办法、考勤及休假管理办法等，这几个相互关联，相互作

用的制度根据企业内部管理流程连接起来后就构成了集团

公司人力资源管理制度树体系。

若干个管理制度树组合在一起，就形成横向分类、纵向

分级的企业集团制度体系框架，制度体系建设的重点是通过

建立企业管理制度树，对企业的管理制度框架做到横向没有

遗漏，纵向不交叉、不重复、不矛盾，所有制度全部覆盖。

、编写企业集团的具体制度

完成了制度体系框架的建设，我们应该如何编写具体规

章制度呢?

具体规章制度的编写主要从两个方向入手，一个是从形

式上对规章制度进行规范;另一个是从制度编写的过程进行

规范，使之更具有合理性和可执行性。

)形式规范可以从格式规范、结构清晰、文字准确、发

布规范等几方面进行。

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> 格式统一：统一字体、字号、目录排列方式、纸张大

小及边距、页码格式等。而且制度都以文件的形式予以确定。

> 结构清晰：制度的结构一般为目的、主体内容、附件

等进行编写。

> 文字准确：文字用词要准确，文字表达应与要表达的

思想完全吻合;叙述要规范，文字语句要符合现代汉语语法、

修辞和逻辑。

> 发布规范：发布应遵循以下程序：制定初稿，初审并

修改，审核并签署修改意见，修改初稿，审批，审查并签署

意见，发布。

)制度编写过程的规范主要对制度编写过程中的四个关

键要素进行控制和规范。

#FormatImgID_#图：具体规章制度编写的四要素

第一要素：按哪几步做?

很多国有企业在编制制度体系的时候对制度要管理的

事务或工作没有深入的理解、掌握和感悟，而是过于关注领

导怎么想，或者是坐在办公室里不经过实地调研就完成制度

的编写，这样写出的制度自然难以切合实际，操作性差是不

可避免的。

作为建立制度体系的部门和人员应该在编写制度前进

行深入地了解和分析，把制度所要管理的事务或工作分环

节、步骤、方面后再进行层层细分，细分到不能再细的地步，

。

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自然会抓住管理的主线，纲举目张，写起来就会顺理成章，

管理的条理性、分工的细致性、制度的逻辑性也在其中得以

体现，为建立一个好的制度体系打下基矗

第二要素：每步如何做?

企业在编写制度时，只需要用朴素、准确的语言和文字

对每步如何做，做什么内容进行详细描述就可以了，关键是

要把握好各个环节、步骤、方面之间的逻辑关系和上下之间

的衔接与配合。

在确定每步如何做的过程中，还要明确制度的管理职

责，每一项工作的每一个阶段都应有明确的管理部门负责。

只有将具体职责和权限明确并具体到每个部门和岗位，才能

保证制度落实到位。否则在执行过程中就会出现问题，要不

没人做，要不就互相推诿，责任没人担，管理出现混乱。很

多国有企业的制度里往往以“追究相关人员责任”的字眼进

行责任人的界定，这是不准确的，必须明确清楚责任人的岗

位。

第三要素：每步标准是什么?

在企业经营管理过程中，任何一项工作都要有一定标准

来规范和约束，否则难以保证或提高工作的质量和效率，往

往是管不注理不清，管理的有效性无法充分体现出来，这是

大部分国有企业在制度化管理中的软肋所在。因此要从以下

方面下功夫：

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> 给工作一个明确的时间期限;

> 工作任务尽可能予以量化;

> 工作过程尽可能书面格式化。

一个管理制度的编写如果在以上三个方面都做到了，管

理制度的规范性、管理制度的效率、管理制度的质量才能实

在的展现出来，对员工的管理也有了客观的依据。

第四要素：做不好怎么办?

如果一个制度内没有与工作标准和要求相配套的奖罚

措施，在制度执行的过程中完全凭员工的自我约束和管理能

力是很困难的，在员工屡次违反制度而没有受到相应处罚后

就会导致企业的制度化管理最终流于形式，成为一纸空文。

所以在编写制度的时候一定要突出管理制度的刚性和力度，

明确惩罚的方法和力度，在制度执行的过程中严格落实和监

督。

为了保证制度的严格执行并能实现动态调整，需要在企

业内部建立统一的制度管理部门。由统一的制度管理部门牵

头进行企业集团各项制度的编制，对企业制度的合理性、时

效性进行日常的长期维护和改进，并对企业制度的执行情况

进行实时监督。

三、我国国有企业集团在制度体系的建设中应避免的误

区

最后我们在构建企业制度体系的时候应该要注意避免

。

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以下六个误区：

误区之一：重具体制度编制，轻制度体系建设。

很多国有企业的部门制订某一管理制度的动因，往往是

针对某一项管理工作做出规定;或者是经常性地出现某一类

问题，用制度来规范工作，以避免问题的发生。但这种情况

往往是解决一个问题的同时往往又带来新的问题，从制度建

设的角度说，问题在于就事论事，忽略了制度体系的建设。

国有企业集团的制度体系建设是个系统性的工程。首

先，要重视管理制度的渊源性;其次，制度的层级性也应是

制度体系应具备的内容;最后，企业管理制度体系还应体现

包容性，一是能覆盖所需规范的管理和业务，不应有遗漏;

二是同一层级的制度之间，不应出现交叉和重复，更不应该

出现矛盾。

误区之二：重制度内容继承，轻管理思想创新。

这一点在我们建设国有企业集团制度体系的时候需要

重点关注。很多国有企业集团在发展的过程中已经形成一些

固有的管理经验，我们不能将这些管理经验简单概括归纳就

形成了现在的管理制度体系。企业的管理制度必须适应企业

的生产经营活动的需要。当管理制度适应企业生产经营活动

时，它会促进企业的发展，反之，它会阻碍企业的发展。

所以我们应该根据国有企业集团未来发展战略的需要，

以创新的思想为指导，不断调整和完善管理制度体系，废除

。

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不合时宜的条文，增添最新的管理经验，才能保证企业集团

的高效运行。

误区之三：重制度数量，轻制度质量。

我们在构建企业制度体系的时候不能片面强调管理制

度的数量，错误地认为制度越多，管理效率越高，效果越好。

这样，随着企业的成长，不断有新的管理制度出台，旧的管

理制度又没有及时调整和清理，结果是管理制度太多太滥，

工作人员没有精力去熟悉和掌握每一项管理制度，企业管理

就会陷入混乱，大大提高了企业内部协调成本，降低了企业

的运行效率。

对于管理制度的质量来讲，首先是规范性。每一项管理

制度，在体例、格式等方面，都必须服从制度体系的统一规

定。其次是制度的严密性，包括内容的严密性和文字的严密

性。内容的严密性主要是制度的制订依据要充足，每一项制

度都要以法律法规或上一级制度作为依据;文字的严密性主

要是用词要准确，文字表述应与要表达的思想完全吻合;叙

述要规范，文字语句要符合现代汉语的语法、修辞和逻辑。

最后是制度的明确性，主要是指制度的管理范围要明确，与

其他制度的管理界限要分清;制度的管理权限要明确，哪个

部门能管要说清，哪个部门不能管要禁止;制度的管理责任

要明确，每一项工作的每一个阶段都应有明确的管理部门负

责。

。

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误区之四：重制度的理论性和一般性，轻制度的针对性、

实用性和可操作性。

近年来，不论是国内还是国外，各种管理理论和思想层

出不穷。体现在管理制度上，一些过于注重理论性，而忽视

了实用性和可操作性，另一些不分析具体情况，照抄其他制

度，往往是邯郸学步，得不偿失。

一个典型的例子是六西格玛的管理方法和相应的管理

制度。国际上各企业应用六西格玛管理方法至少有三个前提

条件：一是必须成功地推行了统计质量管理和全面质量管

理，质量水平达到或超过三西格玛水平;二是先进的技术装

备和雄厚的财力，以及员工培训、外部专家的咨询等;三是

要有高素质的员工队伍和良好的团队精神。而我们的情况

是，近几年全国企业总体质量水平在75%左右的合格率上，

国有企业高出一些，但距离99.7% 的三西格玛水平还是很遥

远。在这种基础上我国的一些国有企业也引进了这种方法，

大张旗鼓地宣传，并制订了有关六西格玛的管理制度，当然

不会取得应有的效果。

误区之五：重管理制度刚性的独立作用，轻与企业文化

柔性的互动作用。

制度建设的宗旨和核心应该是紧扣企业文化的内涵，使

全体员工树立起企业价值观，最终形成本企业独有的、鲜明

的、有助于推动企业全面发展的价值取向和行为准则。而不

。

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是通过实施一系列刚性的制度，窒息员工的创造性和主动

性，使员工成为制度的奴隶。同时，就像国家的法律法规不

可能规范组织和个人全部行为，还必须依靠道德的约束一

样，企业的管理制度也不可能覆盖企业的方方面面，很多时

候刚性的管理制度要与柔性的企业文化结合起来，形成互

动，作用会更明显。

心理学家的研究表明，人有自我动力和超我动力。自我

动力的运行机制主要是自我利益机制。在这种机制作用下，

员工产生自我价值，它以是否“利己”作为一切判断的标准，

使人产生自私和利己的行为。自我动力是员工行为的基本动

力，通过工作行为得到某种利益从而满足自我需要则是员工

工作行为的原始和主要目的。

管理制度的作用机理，是通过控制员工的利益来控制员

工的行为。超我动力的运行机制主要是对“社会价值与目标”

的认同机制。当员工对所在社会的理念与价值观产生认同

时，员工就会产生“超我价值观”，它以是否“利他”作为

一切判断的标准，因而使人产生无私和利他的行为。如果用

企业的利益观、价值观、核心精神与理念统一员工的利益观、

价值观、精神与理念，就能让员工用企业的价值观指导自己

的行动，从而使员工发生对企业有利的行为。企业文化的作

用机理，是通过控制员工的思想来控制员工行为。如果只重

视刚性管理制度的运用，只能激发起员工的自我动力，使员

。

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工完全受自我动力的支配，从而使员工越来越自私。一旦遇

到企业没有制度规定的领域，或者管理制度一旦有任何漏

洞，或者员工利益与企业利益发生不可调和的矛盾时，员工

就会受利己动力的支配，出现利己但是不一定对企业有利甚

至对企业有害的行为。

正确的方法是，通过刚性管理制度与柔性企业文化的结

合，把自我动力与超我动力进行均衡激励，使之共同作用于

员工行为，使员工行为指针始终指向企业目标。

误区之六：重制度编制颁发，轻制度实施检查。

应该说，这是我国国有企业一个比较普遍的问题，也是

一个危害最大的问题。当我们在就企业制度体系下大力气制

订出并颁发以后千万不能认为就大事完毕，不去下大力气宣

传，不去下大力气推动实施，更没有去进行相应的检查和实

施反溃实际上，制度的实施和制度编制一样，是企业制度体

系建设应有的内容。

这种制度只落实在纸面上的做法危害很大。首先由于制

度并未得到真正落实，存在的问题也没得到解决，而管理层

却盲目乐观，不再继续采取措施，管理会更加混乱;其次这

种做法会让制度的执行者养成了不讲实效、注重表面文章的

工作作风;更大的危害是在整个企业形成有令不行、有禁不

止的风气，大大毒化了企业文化，而企业文化一旦被毒化，

再想净化就很不容易。

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信息化发展到今天，我们可以充分利用我们的信息系

统，为制度的宣传提供了更有效、更方便的手段。至于制度

的贯彻、实施和检查，没有什么特殊的窍门，关键是我们有

从上到下都想把这件做好的决心和扎扎实实的行动。

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户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型

作者：熊万胜社会科学 05年05期中图分类号：D6.4；

C9文献标识码：A文章编号：057-58(05)0-0078-一、问题

与分析框架旧的户籍制度确立于958年，新的户籍制度预计

建立于00年，因此，本次户籍制度改革将是一次跨越60多

年历史的制度转型，意义重大。04年发布的《国务院关于进

一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)应是这

个转型过程中最具系统性的文件，《意见》提出：“到00年，

基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和

公共服务，依法保障公民权利，以人为核心、科学高效、规

范有序的新型户籍制度，努力实现亿左右农业转移人口和其

他常住人口在城镇落户。”然而，这种“新型”的户籍制度

并没有取消户籍，在保留了户籍制度的同时还增加了居住证

制度；在保留了户籍制度与地方性社会福利挂钩的同时，也

将居住证与地方性社会福利的享受资格挂起钩。这样的改革

思路引发了很多的讨论，有乐观有失望。本文的问题是：对

于当代中国户籍制度的核心功能能否建立新的理解方式?以

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期发展理论与现实之间更加多元的关联。目前，对于旧户籍

制度主要功能的解释，学术界主要是从户籍制度与工业化导

向所需要的人口与社会管制的角度展开的，而对于新户籍制

度改革的对策和期待主要是着眼于如何给予人口流动更大

的便利。如果把对旧

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