如何盘活和利用闲置国有资产

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关于我县经营国有资产工作的调研报告

国有资产是指国家所有的一切财产和财产权力。广义的国有

资产，指的是国家依法取得和认定的资产，或者国家以各种形式

对企业投资和投资收益，以及国家向行政事业单位拨款等形成的

资产。在此意义上，国有资产与国有财产基本等同。为此，要盘

活国有资产存量，不能仅仅停留在如何盘活国有资产存量上，还

要从国家政策的倾向、单位业务开展是否正常、该单位是否需要

撤并上，来考虑如何盘活国有资产存量问题。本文就近年来我县

经营国有资产、盘活闲置国有资产工作进行了调查研究，提出了

存在的问题，并就如何盘活和利用闲置国有资产、促进县域经济

发展提出以下三点建议。

一、近年来我县在盘活和利用闲置国有资产工作方面的主要

做法与成效

华亭县是一个人口小县、资源大县，也是一个国有资产存量

较大的县。近几年来，县委县政府从“盘活国有资产、合理配置

资源”的理念出发，把管理和利用国有资产作为发展地方经济中

一项有力举措，坚持深化企业改革的同时，对国有资产的管理和

利用进行了一些有效的探索，取得了初步的成效。

一是成立了专门机构。1997年11月，成立了华亭县国有资

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产投资经营公司，受原国资局管理，随着国有资产管理体制改革

的不断深入，2005年更名为华亭县国有资产经营公司，主要职责

是：代表县政府行使国有资产出资人职权，管理和经营授权范围

内的国有资产。

二是出台了相关政策。为了摸清“家底”，管好用活国有资产，

按照县政府及财政部门的工作部署，2002年以来，先后组织实施

了经营性、非经营性国有资产的统计、清查、评估、出让等国有

资产基础管理工作，形成了比较完整、清晰的数据库，并报请县

政府制定印发了《华亭县人民政府<关于国有(集体)资产管理办

法>》、《关于国有资产管理有关问题的意见》等，为确保工作顺利

开展提供了依据。同时，《华亭县行政事业单位国有资产管理办法》

通过调研已形成初稿。2007年4月，县国有资产经营公司在城市

国有资产管理和经营的基础上，联合县政府采购办，就全县公务

用车配置、采购、处置专门印发了《关于进一步加强公务用车管

理的通知》，《通知》指出，凡本县行政区域内的党政机关、企事

业单位、社会团体、各乡镇公务用车购置、报废、处置都必须坚

持“依法处置、归口管理、公开处置和依程序办理”的原则，并

规定了国有资产处置的基本程序，严格了对车辆处置的管理，使

县级国有资产的管理和利用逐步走上健康的发展轨道。

三是取得了一定成效。县政府的一系列关于国有资产管理的

政策，有效地规范了县级国有资产的管理和利用，对国有资产的

管理和有效利用，起到了“吹糠见米”的效果。近年来，在企业

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改革中，县国有资产经营公司通过对工业、商业、医药企业的国

有资产变现处置，处置资产总额近5000万元，处置收益1700万

元，将必须的债务清偿后，主要用于企业职工的安置，使企业改

革在众多矛盾中率先在全市完成。从2005年开始，将重点工作逐

步向经营管理城市基础设施和党政机关事业单位的非经营性国有

资产转变，充分挖掘非经营性国有资产的商业开发价值，对农牧

局、建设局等存量资产进行盘活，依据有关法律规定采取公开拍

卖，拍卖收益达到1372万元，最高地价卖到了每亩120万元，有

力地激活了我县房地产市场。2006年，根据县委“卖掉县衙门、

建设新农村”的工作思路，从兰州聘请了具有较高资质的资产评

估机构、会计信息咨询中心、法律事务所、拍卖公司等专业机构

组成联合策划评估小组，开展了对全县32户行政事业单位资产进

行调查摸底工作，形成了一套法律、政策相结合的依据，为我县

经营资产转轨提供了法律保障。在经营资产上，按照“成熟一宗

拍卖一宗”的原则，筹集新农村建设资金。目前，华亭宾馆、县

委机关、广场东口等三宗资产已成功出让，兰州客商以3118万元

签约。如果这32户行政事业单位资产出让工作顺利完成，可筹措

资金1.2亿元，将有效缓解城市建设和新农村建设资金不足的矛

盾，并可解城市建设上急需解决的突出问题。同时，国有资产经

营公司根据自身特殊身份，积极化解财政风险，收购债权，举债

融资。分别从华融资产公司、中国长城资产公司按较小比例的金

额收购债权，用170万元收购原5203、5204厂以及县属部分企业

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抵押资产债权4600万元，用90万元收购我县改制企业安口灯炮

厂、医药公司债权1500万元。债权收购以后，不仅将即将流失的

国有资产盘活重新利用，发挥效益，而且为企业顺利完成改制节

约了成本，减轻了政府财政的债务风险及改革费用。

二、盘活和利用闲置国有资产工作方面的存在的问题

在调查中我们发现，我县国有资产管理的范围广泛，构成复

杂，任务艰巨。目前仅仅是委托县财政局隶属的县国有资产经营

公司进行管理和运作，远远不适应国有资产管理的需要。我们认

为，目前这种管理体制下，国有资产存在几个明显的问题：

一是存量巨大，线长面广。国有资产从构成上划分，有经营

性资产、非经营性资产和资源性资产；从形态上划分，有有形资

产和无形资产；从效益上分，有增值性资产、保值性资产和亏损

性资产。不管按什么分类，目前华亭县的国有资产总量是巨大的。

几十年来，国家分别投入的资产、日益增值的城市资产和近些年

来政府垄断资产，更是数额巨大。这些资产，除了一部分属政府

管理的外，很大一部分分别属于县内不同的部门和不同的单位，

分布分散，线长面广。政府很难准确地为其一一定性，更谈不上

进行定量分析和有效进行管理，在盘活和利用闲置资产方面更是

困难重重。

二是多头管理、构成复杂。在县内的国有资产中，普遍存在

着多头管理的现象，有一少数资产甚至资产不明，权属不清。其

中有的是在机构改革时个别被撤消单位在撤并之前管理和使用着

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一些国有资产，有的是甲单位移交乙单位管理的国有资产，甚至

有的单位临时性移交给企业或者个人经营的资产等。特别是委托

给个人管理和经营的那部分国有资产，很多都是无偿或者少量地

向单位上交一点管理费用，所产生的资产效益没有归于政府。多

头管理和权属不明，使得国有资产的管理和使用过程中存在诸多

的矛盾，很难实现有效管理。

三是闲置量大、效益不佳。目前我县撤乡并镇后的一些国有

资产至今有很大一部分目前都闲置在那里，没有得到很好的利用，

有的已经不知所向。闲置资产过大，不仅不能产生经济效益，而

且还得支付大量的看管费、维护费和人员工资。

四是处置随意、流失严重。正是因为目前国有资产管理权属

复杂，且没有一套科学的管理和处置办法，在国有资产的处置过

程中随意性比较大，人为的因素比较多。加上缺乏必要的约束和

监督机制，导致有的国有资产的处置就是几个人甚至一个人说了

算。有的单位甚至把国有资产处置后的收入作为本单位的预算外

收入，甚至单位的小金库。因此存在着不同程度的国有资产流失

现象，有的甚至成为了某些人滋生腐败的温床。

五是国有资产经营公司资产规模小，缺乏营运空间。国有资

产经营公司资产现有的资产规模实质上是政府授权资产，使用权、

占有权分布在各行各业，实质上是一个虚拟的公司，只是在政府

需要统一职权时才能发挥作用，导致运作空间小，资金不足，缺

乏资金运营实力，缺少资产运营人才，且没有相应的规章制度可

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依据，使公司在盘活和利用闲置的国有资产工作中遇到的困难和

问题难以解决。

三、盘活国有资产存量的思考与建议

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规模

的建议》指出，要建设社会主义和谐社会，就必须加强社会建设

和完善社会管理体系。要健全党委领导、政府负责、社会协调公

众参与的社会管理格局。要以扩大就业、完善社会保障体系、理

顺分配关系、发展社会事业为着力点，妥善处理不同利益群体关

系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。加

强和谐社区、和谐村镇建设，倡导人人和睦相处，增强社会和谐

基础。国有资产处置、企业改制、职工身份置换等都关系到最广

大人民群众切身利益的大事，是我国社会保障体系是否完善最直

接的体现，同时也是提高和丰富人民群众物质基础和精神文明最

具体的表现。为此，要构建和谐社会，就必须要保障广大人民群

众的安居乐业，而安居乐业首要的条件是广大人民群众的充分就

业和在盘活国有资产中妥善安排好企事业单位的干部、职工。

目前我县国有资产只盘了一些国有企业的存量资产，而盘活

集体企业和事业单位中的国有资产还在尝试阶段，鉴于以上实际

情况，就如何盘活国有资产存量问题，提出我们的几点建议。

一是建立健全完整的国有资产监督管理机构。 在国有资产的

监督管理工作中，我县通过原县国有资产管理局、国有资产经营

公司几年的努力工作，使原分散于各单位管理的资产，通过清产

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核资、国有资产产权登记和年检、以及“财政统一报表”的编制，

初步掌握了各单位资产的分布情况。企业改制中的清产核资、资

产评估、财政核准、产权交易、闲置国有资产出让都出现了良好

的发展势头。但目前国家对国有资产经营公司没有法律制度来规

范，实际操作主要是依据《公司法》中有关规定来设置工作流程，

实际工作中，政府的授予权职责不同程度地被有关部门以行政审

批方式截留，工作开展难度很大。为此，要进一步建立健全国有

资产经营公司法人治理机构，推动国有资产运营工作顺利开展。

二是统一收购，实行有计划地盘活存量资产。统一收购就是

由政府出资，先收购一些资产较多的企业，按照县属企业改制的

统一标准，发给职工安置费、缴交职工社保费，解决好职工的后

顾之忧。再盘活和处置该企业的有关资产，逐步回收资金归还原

垫付款项。对于资产较少的企业，政府要适当垫付部分资金，按

较低标准发放职工安置费，收购该企业资产，再根据县上统一安

排，并实行有计划地盘活所存量的资产。对于行政事业单位闲置

的资产，也可采取类似的方法，妥善安置干部、职工的再就业后，

逐步收购和盘活国有资产。

三是将盘活和利用闲置资产与推进改革和经营城市结合起

来。适应改革发展的新形势，盘活和利用闲置国有资产管理必须

与时俱进，大胆创新，把管理、经营与推进改革和经营城市有机

结合起来，操作中要突出重点，稳步推进，坚持“三先三后”：①

先非经营性资产后经营性资产。经营性资产比重较小，并且集中

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在少数重点企业，资产的运作应由企业实施，可以通过深化改革

加快退出和通过扶持重点企业发展实现保值增值。非经营性资产

数额庞大，而且闲置资产较多，盘活的潜力和意义也大，因此，

应该优先考虑并集中突破行政事业单位国有资产的盘活和优化，

提高资产的使用效益。②先事业单位后行政机关。在整个行政事

业单位的国有资产中，事业单位占有的资产总额超过行政机关，

应该是盘活的大头。第一，从已经按企业机制经营的企业化管理

的事业单位入手，如政府招待所、市政工程、园林绿化、房产开

发等，可实行资产租赁或置换。第二，加快教育和卫生体制改革，

幼儿园和医疗机构中国有资产要尽快置换出来。③先有形资产后

无形资产。可先对闲置的固定资产进行拍卖和跨区域的调剂使用，

对已转为经营性的资产按规定收取占用费，对各单位的临街门市

和城市道路的各类广告摊位进行统一招租，加大盘活改制企业的

土地资产力度，变死资产为活资产。然后转向无形资产，有偿转

让城市基础设施和文化体育设施的经营权。

四是建立健全一个完善的产权交易市场管理体系。盘活国有

资产，最终要进入产权交易程序。产权交易是市场经济条件下企

业发展的内在要求；是企业资本经营的客观需要；是改革传统企

业制度的基本手段；是企业实现规模经营的最佳运作方式；是当

前企业、国家融资发展的最佳渠道。同时也是从源头上治理腐败

的一个重要原则。所以必须完善产权交易市场管理体制。产权交

易还有一个很重要的环节，就是资产评估。要防止不进行资产评

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估，或者压低评估值，国有产权单位要给资产评估机构一个好的

评估环境，不在事先给评估机构规定价值；评估机构也不能受委

托方的干预而影响评估的公正性、客观性。县上应尽快成立产权

交易机构，以组织全县的国有、集体资产公开、公平、公正的交

易。国有资产监督管理机构和产权交易机构要分别设立，切不可

同设在一个部门。

国有资产管理部门是政府委托管理国有资产的的职能部门，

是代表政府依法履行对本区域国有资产进行登记、依法确认国家

对国有资产的所有权以及企业和单位占有、使用国有资产的法律

行为。因此，按照公正性、完整性的原则，政府应进一步给予支

持和相应配置，与市场经济规则相配套、相一致，促使国有资产

运营产生较大的经济效益和社会效益。

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