公共租赁房的定位、意义和发展要点

公共租赁住房的定位、意义和发展要点

文林峰

住房和城乡建设部政策研究中心

小康不小康，关键看住房。住房保障是全面建设小康社会、构建

社会主义和谐社会的重要内容。住房水平是考察小康目标的一个重要

指标，只有实现了住房小康，才能全面实现小康社会发展目标。长期

以来，我国各级政府一直高度重视住房保障工作。改革开放三十年来，

随着房地产业从无到有的迅速发展，广大城镇居民的住房条件得到极

大改善。1978年，全国城镇人均住房建筑面积仅为6.7平方米，广

大城镇职工的住房条件到了严重短缺的程度。随着住房制度改革的不

断推进，特别是安居工程、廉租住房、经济适用住房、拆迁安置房等

各类保障性住房的大规模建设，在房地产市场化、商品化和社会化的

作用同步拉动下，到了2009年末，在城镇化快速发展、城镇居民人

口大幅度增长的同时，全国城镇人均住房建筑面积已达到30平方米，

后十年平均每年每人增长1平方米。2008年，全国城镇住宅竣工面

积达到最高峰，突破了7亿平方米。城镇居民的住房数量、品质、质

量、环境等获得了极大改善，住房建设取得了令世人瞩目的成就。

但是，由于房价的持续上涨，越来越多的低收入家庭难以依靠市

场化途径来解决住房问题，住房消费能力呈相对下降趋势。公共租赁

住房正是伴随着中国房地产业的迅速发展、住房保障制度的不断完善

而兴起的一种有效解决低收入家庭住房问题的保障性住房，面向最低

.

收入家庭的廉租住房和面向低收入家庭的公共租赁住房正成为住房

保障的主要方式。各地不论在制度建设还是在实践探索中都取得了明

显突破。当前，与公共租赁住房有关的各项配套制度改革正在稳步推

进。

2010年6月，住房和城乡建设部等七部门联合发布《关于加快

发展公共租赁住房的指导意见》，同期，全国公共租赁住房工作会议

召开，国务院副总理李克强出席会议并强调，加快发展公共租赁住房，

推动保障性安居工程建设。重庆、广东、XX等地也纷纷行动，有些

媒体评论说，公共租赁住房已上升为“国家战略”，并将成为住房保

障体系的重要组成部分。

一、公共租赁住房只为满足基本居住需求

公共租赁住房是指投资者（政府、企业或社会非盈利机构等）持

有房源，以低于市场租金的方式租给特定人群的一种保障性住房。其

租金水平高于廉租住房，低于商品房。公共租赁住房属于保障性住房，

但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企业的职工宿舍，是

属于社会属性的公共住房。从共性来看，与廉租住房相类似，但保障

范围更广泛。

公共租赁住房与其他以销售为主的保障性住房最大的区别在于

产权归属性不同。公共租赁住房的产权归政府或相关机构、企业所有，

不归居民个人所有。其目的是用低于市场价或者承租者承受得起的价

格，向低收入家庭出租住房，以改善这部分群体的住房困难状况。当

低收入家庭收入发展变化时，有严格的退出机制。从各地的实践看，

.

目前的公共租赁住房的保障对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭

为主，包括新就业职工，特别是新毕业的大学生以与一些特殊群体等，

也有一些城市已开始尝试面向广大外来人口，如XX、重庆和XX（有

一定的约束条件）。公共租赁住房的未来发展目标将涵盖城市的各类

夹心层家庭和外来流动人口。

公共租赁住房房租标准一般为家庭收入的10-30%之间，下图为

厦门万景公寓公共租赁住房小区的房租标准，从中可以看出，同样的

户型，因家庭收入不同，个人或家庭支付的房租标准差别较大，即，

如果政府补贴的多，需要个人支付的就少；反之，政府补贴的少，个

人需要支付的就要多一些，但一般不会超过家庭收入的30%。从绝

对数额看，75平方米的三房型最高月租还不到400元，远远低于市

场租金，所以，厦门市的公共租赁住房一经推出，就受到广大无房的

中低收入家庭的欢迎。

公共租赁住房的最大好处是剥离了投资投机机会。符合公共租赁

住房承租条件的家庭或个人，只能在规定条件下承租，当收入提高后

或购买了其他住房后就要退出公共租赁住房，这样，就去除了房价上

涨带来的投资收益可能性，如果不是真正的住房困难户就不会选择承

租公共租赁住房，这样就保证了公共租赁住房完全是为了满足城镇居

民的住房需求而非投资需求，剔除了投资、投机的因素，使申请人更

加纯洁，也避免了腐败滋生的机会。

公共租赁住房具有五大基本特征:一是体现出政府的干预性，公

共租赁住房是在政府的公共政策下，由政府直接负责提供或政府主导

.

下的公共机构、企业提供的保障性住房；其二是需求对象的限制性，

因其是保障性住房，其保障对象具有严格的准入标准；三是非营利性，

不论是政府直接负责建设还是企业承担开发建设，都不以营利为目

的；四是租赁价格的优惠性，公共租赁住房的出租价格低于一般的市

场价；五是退出的灵活性，当中低收入家庭住房和收入水平发生变化

时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。

公共租赁住房的房源主要来自新建和收购两种方式，即各级地方

政府组织新建一些公共租赁住房，同时，也可以在已开发的商品房中

或存量住房中收购一些房源。

二、公共租赁住房有利于住房保障的可持续发展

公共租赁住房有利于形成长效循环机制。公共租赁住房的最大好

处是政府可以逐渐掌控保障性住房的房源，从住房保障制度设计上

说，可以形成长期良性的循环机制。从各国的住房保障发展实践看，

保障性住房面对的是低收入家庭，这部分家庭对居住位置的选择最为

关心，除了交通成本的考虑外，在城里生活还可以为他们提供一些便

利的就业机会，因此，一般的发展规律是有钱人逐渐淡出中心城区，

向郊区化转移，低收入家庭留在老城区，成为这个城市低端生产力的

提供者。我国各个城市在建设保障性住房时，也充分考虑了这个因素，

一般都安排在城区边缘或地铁、公共交通便利的近城区。但是，随着

土地供需矛盾的日益突出，交通便利位置的地块越来越难寻找，这给

地方城市政府提出了两难的选择：面对社会各界的呼声，必须大规模

发展保障性住房，但是，如果建在偏远的地方，又会受到各方的质疑，

.

低收入家庭也不愿意接受。但现实的情况是，商品房项目都只能向郊

区化发展，保障性住房只能越建越远。

市的经济适用住房发展情况正充分验证了这一点。截止到2008

年，市已累计建成2000万平方米的经济适用住房，如果按每套80

平方米计算，已有25万户家庭的住房条件得到改善。但是，这么多

房子，一旦售出，政府就失去了控制，虽然有退出机制，但实际上几

乎没有退出的房源。政府只能不停地建，不停地卖，最后也是越建越

远，与低收入家庭的期望值差距越来越大，形成了一个循环往复的怪

圈。

设想一下，如果市的2000多万平方米的经济适用住房没有被卖

掉，而是以租赁形式提供给低收入家庭，政府手中掌握有25万套保

障性房源，则基本可以形成良性的准入与退出机制了，由此看来，只

有租赁型的保障性住房才能形成良性循环的可持续性发展机制。

三、缺乏长期稳定的资金来源是公共租赁住房发展的主要瓶颈

公共租赁住房的投资与建设需要长期稳定的资金来源。过去，地

方政府财力有限，只能依靠以售为主的经济适用住房迅速回笼资金。

随着国民经济的发展、房地产市场的繁荣，地方政府财力不断增强，

另外，土地出让金中的净收益、住房公积金中的增值收益也在大幅度

增长，这些都是发展公共租赁住房的重要资金保障。

长期稳定资金来源是发展公共租赁住房的重要支撑。住房公积金

增值收益和土地出让净收益都不具有稳定性，变数较大。而随着逐步

推进的公共租赁房供应为主的保障方式，则需要以财政为主渠道的长

.

期稳定的资金来源。从发达国家的经验来看，各国在公共财政列支中

都有社会公共住房一项，为住房保障提供稳定的资金来源。例如英国

中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6%左右。

四、尽快完善公共租赁住房制度法规

目前，在住房制度建设中，还缺乏一部基本法，即住宅法。大部

分规定是以政策和规章制度体现的，立法层次不高，缺乏长远性和长

效机制。解决全社会的住房问题又是一项长期的工作，最重要的是要

加强立法，把住房制度纳入法制化轨道。

另外，随着房改任务的逐渐完成，住房制度改革的重心应逐步转

向制定科学的住房发展规划和目标。通过科学的规划和明确的目标、

保障手段等，逐步实现全面建设小康社会的住房发展目标。目前，大

部分地区编制的住房发展规划缺乏科学性和可持续发展机制，流于形

式化，不利于住房制度建设的不断完善和房地产业的持续发展。在当

前住房保障供需突出的形势下，更应加大完善保障性住房的相关法律

制度，调整保障性住房相关机制。特别是做好测算工作，根据本地低

收入家庭住房、收入、人口结构状况，编制各类保障性住房的供应比

例和供应计划。这是当务之急，要避免一哄而上，制度建设、规划编

制滞后于保障性住房建设，造成大量的盲目建设。

前瞻性、科学性地做好公共租赁住房的规划设计与管理工作。我

国当前正处于城镇化和工业化快速发展阶段，公共租赁住房具有广阔

的发展空间。在部分条件成熟的城市，将逐步把公共租赁住房的保障

范围扩大到城市非户籍家庭。但其发展也应本着循序渐进的原则，稳

.

步推进，避免急于求成带来一系列的后续问题。首先是在获取土地上，

要对公共租赁住房用地给以较大的优惠政策，合理选址。因其面向城

市低收收入家庭，流动性较强，宜建在交通顺达，位置相对较方便的

区域。其次应合理规划，以建设小套型住房为主。按照节约用地的要

求，确定适当的住房建设套型面积、建筑形态和建筑容积率。在兴建

保障性住房小区时，力求做到自成体系，同时做好各项配套设施的建

设，如商店、学校、医院以与其他生活服务设施，加强小区的绿化、

道路建设，特别要重视防止出现重建设轻管理的问题。要注意配套公

共空间的职能，如公共阅览室、大型宽敞的公共交往空间、休闲与健

身场所等，居民在狭小的居住空间之外，可以有空间开展社会交往活

动或休闲健身购物等放松的场所。

XX经验：我国XX地区的公屋或组屋面积都不大，一般在30-40

平方米左右，以一室一厅户为主，居住空间较为狭小。但XX房屋署

在长期的实践中，比较重视公共空间的营造。如为公共住房小区配套

的大型商业中心，不仅要求商户提供价廉物美的产品，这些大型商场

也成为本区域居民避暑、邻里交往的活动空间。同时，公共住房小区

的一层全部是公建设计，有幼儿园、老年活动中心等，这样设计的好

处是有利于缓解人们在狭小空间易产生的居住压抑感，小住房仅为满

足基本的生活需要，如睡觉、吃饭等，大部分生活可以安排在外部宽

敞舒适的空间进行。这一点也是我们需要特别借鉴的。

同时，还要尽快进行编制改革，增加基层管理力量，扩充人员编

制，这是保障公共租赁住房目标实现的重要因素。如果人员配备不足，

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势必会极大地影响到公共租赁住房的推进和制度的可持续性。因此，

随着公共租赁住房的发展，对各级政府的管理水平提出了更高的要

求，也需要在人力、物业、财力和机构设置上进行较大的补充和增强。

只能这样，才能适应公共租赁住房的发展需求。

五、积极吸引社会资金加盟，促进企业参与市场化运作

鼓励各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务。除部分经

济实力较强的城市能够实行政府持有和出租保障住房外，建立长期持

有机制的关键还在于吸引包括开发商在内的机构投资者从事保障住

房的租赁业务。

要充分利用政府手中的经济杠杆，引入企业参与公共租赁住房的

建设，通过税收、土地、金融等配套政策，在营业税、房产税、所得

税等方面给予优惠，鼓励并调节参与企业的利益分配，即建立和完善

市场调节和政府保障相结合的保障性住房供应体系。政府也可通过市

场化购买、租赁等方式获取房源，一方面可减少政府的寻租空间，另

一方面也活跃了住房二级市场。实际上,广州已经有开发商开始探索

公共租赁住房模式。国内首例由开发商出资、探索解决低收入人群居

住问题的项目万汇楼已开业,市民只需要450元/月就可以租到30—

40平方米的公寓， 这是广东省建设厅批准的由广东省企业投资面向

低收入群体租赁住房试点项目。

公共租赁住房的理想模式是，政府通过种种激励机制鼓励社会资

金进入住房保障领域，集全社会的财力发展公共租赁住房，减轻政府

财政负担，形成四两拨千斤的效果，以较少的投入快速缓解低收入家

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庭的住房困难问题，使全体居民都有房可住，构筑中国特色的住房保

障模式。

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