我国非税收入管理的问题及对策

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我国非税收入管理的问题及对策

内容摘要：非税收入是我国财政性资金的重要来源。本

文结合我国的实际情况从收支、预算、资金管理等角度探讨了非税收

入管理方面存在的一些问题，并就此在公共财政的背景下，提出完善

非税收入管理的对策，以期为完善非税收入管理工作提供理论支持。

关键词：非税收入 管理 综合预算 审计

随着市场机制的完善和公共财政框架的建立，非税收入已成

为政府财政性资金的重要来源，从表1可以看出，近年来我国非税收

入占财政性资金的相对规模虽然稳中有降，占到财政性资金的约近四

分之一，但绝对规模却逐年扩大，在调节经济运行过程中发挥着不可

替代的作用。一方面，它为公共产品和准公共产品的供给资金运作提

供了有效的保障；另一方面，它所体现出的公平思想也是公共财政体

制的应有之义。但是，非税收入的自身特点又决定了相对于税收收入

而言，非税收入运作中主观因素较强，操作规范程度较弱，所以迫切

需要强化对非税收入的征收、预算、使用等各个环节的管理。

我国非税收入管理中的问题

（一）收支管理不到位

现行收费体制是收费主体支配收费资金，即“收支挂钩”。

目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，收费单位

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将收费资金实行专户储存之后，财政部门统筹5%-20%的比例，分批

返还给收费主体，收得越多，返还的越多。二是全额返还，财政部门

根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给

收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，为保住和

扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀。

（二）预算管理不规范

虽然政府财政部门按照相关规定建立了综合财政预算制度，

但预算内外“两张皮”现象依然存在，大量非税资金并未实际纳入预

算管理，甚至国家已明确规定应纳入预算管理的一部分非税收入，仍

游离于财政预算管理之外，使得非税收入在使用过程中“漏出”严重，

使用效率低下，财政“集中力量办大事”的宏观调控能力减弱。此外，

目前我国部门预算的编制仍没有摆脱“基数加增长”的做法。人为因

素较多，没有一定的科学依据。

（三）资金管理不完善

现行我国非税收入资金的管理是“谁收取，谁所有，谁使用”

的政策，加上有些单位财务制度不健全，内部控制机制落后，各资金

所有单位支配使用非税收资金基本上不受限制和约束，造成极大的使

用低效率甚至是违法违规滥用。同时，由于会计制度的一些漏洞，使

得资金运行使用的信息反馈缺乏透明度，主要表现有少记非税收入，

少记历年结余，记账科目太粗，私设小金库等。

（四）监督机制不健全

非税收入支出虽有的纳入预算管理，但与财政内拨款相比，

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这部分资金的预算编制比较粗化，大部分非税收入回拨资金支出安排

存在较大随意性，缺乏有效的监督机制，对管理中出现的违规行为也

缺乏强有力的约束。

完善非税收入管理的相关对策

确立政府非税收入新理念。完整的政府预算，由税收收入和

非税收入共同构成。要逐步淡化预算外资金概念，确立非税收入是财

政收入重要组成部分的新观念，给非税收入以“所有权属国家，使用

权归政府，管理权在财政”的定位；把规范政府非税收入管理与加强

税收管理置于同等重要的地位；消除非税收入的认识误区，树立全局

意识，把非税收入管理置于财政改革与经济发展的全局之中，推动政

府非税收入管理改革。

完善票据管理。在征收管理方面，为了强化非税收入管理，

以票据为“龙头”，实现以“票”管“收”是票据管理改进的目标。

推行非税收入新型财政票据体系具体改进措施：首先，由财政部门设

立票据管理机构专司票据，规范和统一政府非税收入票据。其次，强

化票据管理机构的管理功能，不但要加强票据发放的管理，而且要延

伸管理范围，加强其使用管理，建立票据领购、稽查、核销制度。从

源头上规范非税收入执收行为。再次，建立以计算机网络为基础的票

据信息系统，实现对票据的印制、发放、填开、缴交、核销的全程监

管，实现非税收入“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，

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从而达到“以票管收”的目标。

建立综合财政预算管理模式。在预算资金管理方面，实行财

政综合预算，按照政事分开的原则，实行非税收入使用上的分类管理，

改进行政、事业的预算管理方法。积极探索非税收入按项目安排资金

的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目

标，保持预算的完整性，并按照资金性质实行分类管理。 实

行国库集中支付。在使用管理方面，非税收入使用须实行国库集中支

付制度，所有政府非税收入纳入国库单一账户体系管理后，对政府非

税收入用于人员工资、基本建设、购买性支出及其他专项支出，实行

由财政直接支付。资金使用通过国库单一账户体系支付到商品和劳务

供应商或用款单位。用款单位按照批复的部门预算和资金使用计划，

向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付机构根据批复

的部门预算和资金使用计划及相关的要求对支付申请审核无误后，向

代理银行发出支付令，并通知央行国库部门通过代理银行进入全国银

行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行

账户。减少资金拨付的中间环节，防止挪用资金，提高政府非税收入

使用的透明度和效率。

加大对非税收入的审计监督力度。审计监督的作用不仅仅局

限于对问题的披露和查处，还在于对效率导向的指引，推进依法、高

效理财，促进公共财政的建立和完善。实行非税收入征、管、审相分

离。审计、财政和监察部门应对非税收入的项目、收费内容、收费票

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据及收支等情况进行监督检查，对有违反政府非税收入征收管理的，

应依据《财政违法行为处罚处分条例》给予行政处分。形成一个以政

府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督

模式，建立部门协调配合、多环节相互衔接、全过程跟踪监督的监督

机制，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。

一揽子配套措施跟进。非税收入无序膨胀、管理失控与混乱，

一个深层次原因就是转轨时期各方面的改革制度规范不协调。因此需

从根本上治理好非税收入，并使其进入规范的公共财政运行轨道。为

此，本文提出如下一揽子配套改革政策建议：进一步完善分税制，授

予地方政府充分的收入自主权，譬如发债权，建立起完善的地方税体

系，建立科学、规范、公平、公开的转移支付制度；转变政府职能，

消除机构冗余和人员膨胀；确立非税收入的法律地位与框架：规范和

完善非税收入征收与使用及其财务会计的法规制度，加大法律法规的

立法进程，特别要加快《非税收入管理法》的制定。

参考文献：

1.李友志.政府非税收入管理[M].人民出版社，2003

2.哈维•S•罗森.财政学（第4版）[M].中国人

民大学出版社，2000

3.白贵.非税收入管理的改革研究 [J].经济论坛，2008

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