中国之内阁制度

中国之内阁制度，始创于明代，为我国政治史上的一大转折点。中国于秦汉行独相制，隋唐

合相，至明更废宰相，另立一变相之行政机构——内阁制，令君主得以独裁专政。清兵入关

后，仍袭内阁制，惟两代之内阁制已大为不同，前者有实无名，后者有名无实。现试以两代

内阁制之异同：

明太祖于洪武十三年，借丞相胡怀庸造反一案废相，罢中书。十五年，乃设内阁，以大学

士掌之，秩止五品，初只为皇帝左右之私人政治顾问。自成祖以后，天子多不理政务，或能

力不及，权力遂移入内阁。清兵入关以前，有八旗兵制及内三院之设。入关后，康熙改内三

院为内阁，置殿阁大学士四人，满汉各二，处理机务，表率百僚。雍正时，置协办大学士，

满汉各一，另有满学士六，汉学士四，但实权常在蛮人之手。

清袭明制，故在制度上，有部分相同之处。

明清两代内阁设立之动机大致相同，盖皆在于皇帝欲独揽大权之私心。明太祖善忘且专制，

一意欲一统君权，乃借胡怀庸造反一案废相罢中书，使治理天下之大权全集于天子一身，以

后天子一人不能兼顾万机，乃设内阁。职在核签奏章，票拟敕旨，讲论经史及辅助天子，一

似私人秘书，乃称「辅官」，故其初职权地位不高，有例规定内阁不得干涉他部职权，不得

直接指挥行政，且无必须预闻奏章之权，有无官居。可见内阁之设本意动机在提高君权，剥

削相权。满清以异民族入主中原，为适应其部族统治及造就皇帝专政，乃沿明内阁制，将皇

权做更一步提高。

两代皆有殿阁之设，且阁臣多出自翰林。明设四殿二阁：文华，武英，中极，建极四殿及

文渊阁，东阁。清亦本次略加，更改为三殿三阁：文华，武英，保和三殿和文渊，东，体仁

三阁。又由于阁臣长文书之职，故阁臣从翰林出身渐成不成文之规定，不为翰林不得入阁。

虽然明清之制有以上相同之处，大抵明清之别却是同少异多。

明清之制最大的相异之处在其权力之轻重，明代内阁是有实而无名；清代内阁则是有名而

无实。如上所言，明初内阁制式诸多制肘，权力有限，但成祖以后，君主多年少昏庸或能力

不逮，大都疏于政事，于是每事均咨询大学士之见，内外一切奏章均赖大学士先过目，附上

「保旨」(大学士之见)再给天子批红/朱批，此乃「票拟权」。后天子更有多年不朝者，于是

内阁权益重，成为实际上之政治中枢机构。但终明之世，阁臣官秩只为正五，论品秩当在尚

书之下(正二品)，但自景帝以后，尚书兼领阁臣之职，其朝位班次又在一般无兼阁臣之职得

六部尚书之上，就制度正轨论，其尊在官，不在其兼职，故终明一代，阁臣是有实权而无正

名。而清代之内阁之命运却恰恰相反，清阁臣品位高于明，殿阁大学士为正一品，协办大学

士为从一品，学士亦秩从五品，高于明代之五品阁臣，惟论职权，则清大逊于明。在雍正之

前，内阁尤可辅助天子治国，作些起草诏令等的文书工作，但亦至此而已。内阁仍然操纵于

天子及几位满族易政大臣之手。自雍正设军机处，政令改由军机处发出。初期军机大臣自阁

臣中挑选，内阁大学士只为荣誉职衔，负责典礼仪式，及保存无关重要之档案，与散吏无异。

在性质上，明代阁臣只为兼职而无法定地位。但清沿明制，将之法定化，官秩到正一品，

原官本衔与大学士之兼职同等，职位自此居于六尊之尊，为文官之最高荣耀，故就性质而论，

明内阁只是政治上之中级机购，清内阁除在政治上之中枢机构外，更是法律上之最高行政机

关。

在组织上，清之内阁制度较明更为有制度性，明内阁并无定额，最少曾为一人，最多至八

人，并无关居。除有首辅外，职位并无特别划分。清制别有定额，非有秩不得递辅，有首辅，

次辅之分。另有协办学士之设，共分十二机构，内阁官员过百人，组织比明庞大。

在阁臣的任用上，虽然两者多出自翰林，但明代有天子下诏选派之「特简」；有由朝臣互

推的「层推」；及后期的「考试」，故用人之权非全操于君主手中。但清则罢廷推，于是一

切阁臣之选派任用，全由君主决定，可见君主独裁专政更甚于明。

总括而言，明代之废相立内阁，实打破了自秦至唐，中国政权中皇权与相权对立划分，令

君权定于一专，令臣子地位每况愈下。清袭明制，更一步发挥皇权，内阁形同虚设机关，阁

臣多流于猎取功名，对国家殊无裨益，此制之坏显矣。

英国的

议会君主立宪制。议会君主立宪制是以议会为国家最高立法机关和国家最高权力

机关，君主不直接支配国家政权的政体形式。这种政体形式又称议会君主制。国

家的行政管理由内阁负责。内阁的首脑为首相，他由通过选举而在议员中占多数

席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相再从政见基本相同的议员中挑选阁员，

然后提交君主任命，组成内阁。君主只是在名义上代表国家，并无实际行政权力。

内阁向议会负责，受议会监督，向议会报告工作。内阁如失去议会信任，则必须

辞职或提请君主解散议会。这时，君主亦只能照例表示同意，所以，君主是按内

阁的意见行使形式上的权力，并代表国家进行礼仪活动。君主尽管是“虚位元

首”，但仍具有显赫的政治地位和象征国家的尊严。这种类型的政体之所以存在，

是由于某些国家情况特殊，当由封建社会转向资本主义社会时，革命不彻底，而

保留下君主制的形式特点所致。它首先于1686年出现于英国。通过“光荣革

命”，英国建立了世界上第一个君主立宪制国家。然后，一些国家亦仿效英国建

立此种政体。目前，除英国外，君主立宪的国家还有西班牙、荷兰、卢森堡、比

利时、瑞典、挪威、日本、泰国等国。