建立长效机制

建立维护农民土地权益的长效机制 [ 摘要 ] 本文从维护农民土地权益入手，分析了当前农村土地承

包面临的新情况和新问题。 提出完善农村土地承包经营制度， 必须建立维护农民权益长效机制， 包

括建立农村土地承包 规范管理机制， 建立规范有序的土地流转机制， 建立土地承包纠纷调节机制，

建立农村土地 承包违法违纪行为处分机制， 建立规范的土地征占补偿保障机制， 建立维护农民土地

权益法 律法规体系。

稳定和完善农村土地承包关系， 是我国农村长期坚持的一项基本经营制度， 是农村稳定 和发

展的重要制度基础。 近年来， 农村土地承包问题一直是农民反映最强烈的焦点问题。 在 社会主义

新农村建设中， 如何妥善解决农村土地承包经营制度落实中的突出问题， 依法完善 农村土地承包经

营制度，维护农民土地承包经营权益，仍是摆在我们面前的一个重要课题。 本文就完善农村土地承包

经营制度，建立健全维护农民土地权益长效机制问题进行分析。

一、进一步提高新形势下完善农村土地承包经营制度重要性的认识

（一）充分认识赋予农民长期而有保障土地承包经营权的意义

农民问题的核心是土地问题。 以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制是我国 宪法

规定的农村基本经营制度。 长期坚持并不断完善农村土地承包经营制度是亿万农民的历 史选择， 适

合我国国情， 并已被实践证明具有广泛的适应性和旺盛的生命力。 稳定和完善农 村基本经营制度，

就是要稳定和完善农村土地承包关系， 切实维护农民的土地承包权益。 但 时至现在，一些地方仍对

实行家庭承包经营制度存在着模糊甚至错误认识。有的干部认为， “30 年不变”是指政策不变，不

是承包地块不变；少数领导干部思想上还存在着家庭承包 经营的潜力发挥殆尽、 家庭经营不适应现

代农业、 承包地确权影响城乡建设和发展等错误认 识，由此造成了对农民土地承包经营权益的侵

害。 解决认识上的误区， 首要的是提高广大干

部群众特别是领导干部对稳定土地承包关系重要性的认识。 要充分认识到，在相当长的时期

内，土地仍是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料， 是农民最可靠的生活保障。 我国农

村劳动力向非农就业的转移将是一个漫长的过程， 人多地少的矛盾在相当长的时期内难以得

到明显化解，现代的社会保障体系也难以在短期内覆盖农村。 因此，农地在一个相当长的时

必须坚定不移地坚持 期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石，

农村土地承包经营制度。

（二）稳定和完善农村土地承包经营制度是新农村建设的制度保障

农村土地承包经营制度作为我国农村发展的重要制度保障， 也是新农村建设的重要制度

保障。建设社会主义新农村，生产发展是基础。推进现代农业建设、提高粮食生产能力、促 进农民收

入持续增加是新农村建设的出发点和基本目标。 而生产发展和建设现代农业必须建

土 立在农村社会稳定的基础之上， 农民收入持续增加也必须以土地承包关系的稳定为基础。

地是农村最基本的生产资料。从我国的国情看，在我国土地承载着重要的社会保障和粮食安 全保障双

重功能的条件下，稳定完善土地承包经营制度，依法维护农民对承包土地的各项权 利，不仅是农村社

会稳定和发展的基础， 也是构建农村和谐社会的重要内容。实践证明，凡

是土地承包关系稳定的地方， 农民上访就少，社会就稳定；凡是土地承包关系不稳定的地方，

往往出现的问题就多，社会就不稳定，生产发展就缓慢。 因此，农村土地承包关系是影响农

村社会稳定的最大因素，是社会主义新农村建设的重要制度基础。

二、进一步正视农村土地承包面临的新情况

农村税费改革取得重大突破和全面免征农业税后， 农民种地积极性空前高涨。随着新农

农村土地承包面临新情况 村建设步伐的加快， 建设用地与保护农民土地承包权益矛盾凸显，

新问题。

（一）农民土地权利意识明显增强。争取土地权利的诉求越来越强烈

开展二轮土地承包时， 许多农民并没有把承包土地作为自身的权利， 一些农民甚至把承

包土地当成了负担。出现了因地块细碎、负担重不愿意要地或因长期在外抛荒承包地现象。

《农村土地承包法》 实施后，一些农民开始认识到承包土地是自己的权利； 减免农业税和实

而且能使自 行粮食直补等惠农政策的出台， 农民进一步认识到承包土地不仅是自己的权利，

己获得现实和长远的利益，由此造成争要承包地纠纷的攀升。 部分已经放弃承包地的农民要

求重新承包土地，一些进城务工农民纷纷回村要地。 当前的土地承包纠纷往往表现为侵权与

特别是涉及集中承包地 维权的较量，表现为农民与乡村组织甚至基层地方政府的利益矛盾，

流转、征收征用农民承包地、征地补偿费分配时， 农民的反应更为强烈。处理不及时或者处

危及农村社会和谐稳定， 理不当，很可能演变为群体性事件甚至由民事纠纷转变为刑事案件，

最终必将影响社会主义新农村建设进程。

（二）新农村建设征占地需求强劲，稳定土地承包关系面临新的挑战

随着新农村建设的推进， 征占用一部分农民承包地已是不可避免的现实。 承包土地被征 占

后，土地承包关系如何适应新农村建设成为当前农村土地承包面临的十分重要问题。 一是

国家建设征占用农民承包地。在征地补偿标准普遍偏低和安置不到位的情况下， 发包方面临

“两难”境地：不调整承包地，被征地农民生活难以保障；调整承包地，则会打乱原有的承 包关

系。二是农民建房占用承包地。 在人多地少的地方， 由于宅基地存量的不足， 不少农民

建房时只好占用自家承包地。 三是农村公共事业建设占用承包地。 税费改革前，农村公共事

税费改革 业占用农民承包地， 如果不调整承包地， 一般采用调减农业税费的方式予以补偿。

后，如何解决尚需进一步探索。

（三）随意调整收回农民承包地。使土地承包期 30 年不变的政策流于形式

当前， 随意调整收回承包地的问题仍时有发生。 一是因国家建设征地农村集体靠调整承 包地

安置被征地农民。 二是村组以“少数服从多数”的办法决定调整承包地。 三是延续多年 的习惯，通

过“生增死减、进增出减”的办法调整承包地。四是按照“三年一小调，五年一 大调”的办法搞所谓

的“大稳定、 小调整”、 随意调整收回承包地， 使稳定土地承包关系的 各项规定流于形式，事实

上否定了土地承包期 30 年的政策，其结果是，“越想稳越调、越 调越不稳”，土地“愈分愈细碎、

愈细碎愈无规模”。

（四） 农村土地流转需求增强， 但乡村组织和地方政府参与流转扭曲了正常的土地流转 关系

当前土地流转需求呈增强趋势， 主要来自两方面的力量： 一是农业产业化龙头企业、 农 业生

产大户等， 为提高规模效益，适当扩大土地经营规模，提高规模效益； 二是随着农民外 出务工就业

环境的改善， 农民希望通过代耕、 向大户或企业出租、 委托农村集体流转等多种 方式流转承包

地。 但是一些乡村组织特别是个别地方领导干部出于地方经济利益的考虑， 直 接参与并组织土地流

转， 甚至违背农民意愿， 强制推行土地流转， 直接侵害了当事人的土地 承包权益，扭曲了正常的

土地承包经营权流转关系。

（五）农村土地承包基础工作薄弱，为侵害农民土地承包权益开了方便之门 农村土地承包基础

工作薄弱， 主要反映在两个方面： 一是不少地方农村土地二轮延包工 作走了过场。 有的地方虽然

印制了土地承包经营权证， 但没有发放到户； 有的虽然发放了土 地承包经营权证， 但没有把地块

落实到具体农户； 延包后土地被征占、 被调整普遍没有进行 变更。 二是土地承包纠纷调节能力较

弱。 土地问题越级信访高发， 反映出当地领导对解决土 地纠纷问题重视不够， 纠纷调节机制不够

完善。 由于侵权主体涉及乡村组织， 乡村调解难以

发挥作用； 土地承包纠纷仲裁体系没有建立， 农民无处申请仲裁； 乡镇农村经营管理部门在 改革

中裁撤、合并，不少地方已无人、无力调节纠纷；诉讼周期长、成本高、程序繁，农民 诉讼难。 前

者为乡村组织随意调整收回农民承包地提供了方便， 后者使土地承包纠纷久拖不

决，农民越级信访现象屡屡发生。

（六）低价征占农民承包地，严重侵害农民的土地承包权益

一是不尊重农民的知情权， 不遵循公告、 听证程序， 征地项目、 补偿标准不与农民见面。

二是征地补偿费用低， 人为压低补偿标准， 特别是国家重点工程项目实行征地补偿包干， 标 准更

低。 武汉绕城高速公路东北段征地 1.03 万亩，补偿标准为每亩 1.89 万元， 但最后落实 的标准仅

为每亩 4800 元，降幅达 75%。三是补偿管理混乱。征地补偿分配使用缺乏规范， 截留扣缴挪用征地

补偿费问题十分严重。 审计署查实 2005 年高速公路建设有 21 个项目截留 挪用、 拖欠和扣减应支

付给农民的征地补偿费 16.39 亿元。四是安置不到位。 国家建设征地

后普遍实行货币安置被征地农民， 我国每年大约产生 250万〜300万“务农无地、就业无岗、

低保无份”的“三无”农民。有关专家调查，失地农民失去土地后年人均纯收入约下降 1%，

这是对农民经济利益的最大侵犯。

三、建立健全维护农民土地承包权益长效机制

维护农民土地承包权益是一项长期而艰巨的历史任务， 必须从制度上、 法律上等多个层

面全面建立健全维护农民土地承包权益长效机制，切实解决损害农民群众利益的突出问题。

一）建立健全农村土地承包规范管理机制

建立健全农村土地承包规范化管理机制， 就是要从制度上、 工作流程上确保土地承包法 律政

策落到实处， 依法推进农村土地承包管理工作的经常化、 制度化和规范化。 一是要依法 明确各级

农业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理工作， 落实管理责任。 农村土 地承包管理机构

要切实履行职责， 坚持依法行政。 二是切实做好农村土地承包经营权证到户 工作，把承包地块、面

积、合同、证书落实到户，把基本农田登记人证，并及时办理土地承 包经营权的变更、 登记等工

作。 三是加强农村土地承包档案管理， 建立健全农村土地承包信 息化管理系统。 建立健全承包合

同管理、 承包经营权证书管理、机动地管理、流转管理等制 度，形成规范的工作规程。 四是建立经

常性的检查制度。 通过检查促进土地承包政策的贯彻 落实， 及时纠正违法违纪行为， 形成违法必

纠、令行禁止的良好机制。 五是营造巩固农村基 本经营制度的社会氛围。 要通过对《农村土地承包

法》的宣传和培训， 提高广大农村干部依 法行政的能力和水平，增强广大农民依法维护自身权益的

意识。

（二）建立健全规范有序的土地流转机制

土地承包经营权流转是农村生产力发展到一定阶段的必然现象， 必须在确保家庭承包经 营制度

长期稳定的前提下进行。要从 4 个方面建立健全规范有序的土地承包经营权流转机 制：一是始终坚

持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地 承包经营权。严禁行政推

动，坚决纠正任何以土地流转为名收回、调整农户承包地的行为。 二是建立健全土地流转的登记备案

制度、 合同管理制度、 纠纷调节制度和动态监测制度， 形 成规范的土地流转管理规程。 三是建立

健全土地流转风险评估和控制制度， 特别是要严格规 范大户、 龙头企业参与土地流转的行为， 认

真审核其农业经营能力， 保护承包农户的土地承 包经营权。四是加强土地流转的中介服务，促进土

地承包经营权流转市场的发育。

三）建立健全土地承包纠纷调节机制

建立健全土地承包纠纷调节机制， 就是要建立健全综合运用信访、 调解、仲裁和诉讼等

手段解决土地承包纠纷的机制。从实践看，仲裁是新形势下依法调节土地承包纠纷的有效形 式和重要

手段，也是今后农经部门的重要职责。 一是要依法建立农村土地承包纠纷仲裁组织 体系，及时调节

土地承包与流转中出现的争议。二是建立农村土地承包纠纷仲裁制度体系， 确保仲裁程序的规范严

密。 加快农村土地承包纠纷仲裁立法， 建立健全适合农村特点的仲裁

程序、方法、工作规程和档案管理等各项制度，为农民依法解决纠纷创造良好的制度环境。

三是建立信访、调解、诉讼等纠纷调节体系，区分不同类别处理土地纠纷， 把问题解决在基

层。四是建立仲裁工作协调体系。农村土地承包纠纷仲裁工作涉及面广，政策性强，要加强 同信访、

司法、林业、水利、土地、民政等部门的沟通协作，形成多部门配合协作、齐抓共 管、分工负责的纠

纷调节机制。

（四） 建立农村土地承包违法违纪行为的处分机制

近年来，土地问题信访一直高居农村信访榜首。 导致信访高发的原因主要是农村土地承

包政策贯彻落实不到位、 土地承包管理不规范、配套规章制度不健全等。究其根源，最突出 的是一

些领导干部特别是县乡两级干部对党的农村土地政策理解不够、 认识不深、执行不力。

甚至打着加快发展的名义，公然违反法律政策，干涉土地承包，强迫土地流转，损害和侵害 了农民土

地承包权益， 影响了党的农村土地政策的贯彻落实， 损害了党和政府在人民群众中

的威信。为此，必须建立违反农村土地承包法规的处分制度， 规范领导干部的从政行为，严

肃查处农村土地承包违法违纪案件， 切实维护农民土地承包权益， 确保农村土地承包关系长

期稳定，巩固和完善农村基本经营制度。

（五） 建立健全规范的土地征占补偿保障机制

从根本上维护农民土地承包经营权益， 重要的是进一步深化征地制度改革， 建立合理规

范的土地征占补偿保障机制。

是加快土地征用制度改革。严格区分公益性用地和经营性用

地，明确界定政府土地征用权限和征用范围， 充分保障农民

对土地的基本权利。 二是完善土

尊重农民对农地使用权的法 地征用程序。建立土地征用听证制度和土地征用纠纷仲裁制度，

涉及群体利益 律地位。征用农民土地，一定要在农民自愿基础上按照合法的程序进行协商。

的要征求群体意见，充分体现被征地农村集体经济组织和农民的知情权、参与权和监督权。

三是提高征地补偿标准。 不能完全按照农用地内部市场价格确定征地补偿费用。 从国际经验

看，农民的土地转为非农用地， 补偿标准应以当时的市场价格来确定， 而且价值评估必须透 明。四

是加强农村集体经济组织征地补偿费和安置补助费分配使用的监管。 全面落实专账核

算、专户管理、专项审计和财务公开制度，严肃查处截留、挪用和侵占征地补偿费行为。五 是加快建

立被征地农民的就业安置和社会保障制度。 努力把完全失地农民统一纳入城镇职工

再就业体系和社会保障体系。

（六）建立健全维护农民土地权益的法律法规体系

稳定和完善土地承包关系工作的规范化、 法制化，必须有一套完整的法律法规体系作为

完善土地承 支撑和保障。当前应做好以下工作：一是加快农村土地承包纠纷仲裁立法工作，

二是抓紧《土地 包纠纷调节机制，使农业部门依法调节土地承包纠纷有法可依，有章可循。

保护 管理法》的修订和有关农地征用相关法律的起草， 推动农地征用和补偿安置制度改革，

好土地征用中的农民合法权益，使“实行最严格的耕地保护制度”得到强有力的法律保障， 明确提高

征地补偿标准。三是加快制定《物权法》，进一步明确土地承包经营权的物权性质。 四是积极推进农

民权益保护立法工作，全面保护农民土地承包经营权。