宰客

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浅析由三亚“宰客”事件引发的法律问题

作者：吴晓颖

来源：《法制与社会》2012年第07期

摘要三亚市政府新闻办官方微博于1月29日对“三亚春节宰客”一事发表以下意见：今年

春节黄金周在食品卫生、诚信经营等方面三亚没有接到一个投诉、举报电话，说明整个旅游市

场秩序稳定、良好。本文以该条微博为说明对象，通过多渠道收集资料以及实际经验总结，并

且通过访谈法，对该条微博进行了分析和总结，得出了相关的结论，并提出了个人的建议，希

望这些建议能对更好地建设海南国际旅游岛提供些许帮助。

关键词政府不作为地方保护政府监管

作者简介：吴晓颖，北京林业大学人文社会科学学院。

但凡有些头脑的人都知道：“零投诉电话不等于零投诉”！再者，看似伸张正义，为民服务

的投诉电话，只不过是堵住民愤的一张通行证。如果你打过投诉电话，想必你就会深有感触。

一般都是先让你听好长一段政策法规，然后再汇报一通各种转机号码，最后才是“人工服务请

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归根结底，三亚政府不可能不看到问题的存在，而是缺乏解决问题的勇气和决心！自

2010年1月4日，国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》至今，

海南国际旅游岛建设正式步入正轨。作为国家的重大战略部署，我国将在2020年将海南初步

建成世界一流海岛休闲度假旅游胜地，使之成为开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。

自从这声势浩大的口号喊出来以后，作为海南人，我亲身感受了海南从未有过的变化。首先，

“买房”一度成为谈论海南时必提的话题，是催生房地产行业的一剂定心丸！另一方面，极具讽

刺意味的是，海南本地人却越来越多人买不起房，住不起房！其后，海南的各大旅游景点可谓

是游客络绎不绝，不论是国内的、国外的，就这样一窝蜂的涌入这个小小的海岛，在享受它的

阳光、海浪、沙滩的同时，却也是不自觉的带给了它短时间难以愈合的创伤。游客们随手丢掉

的垃圾、自以为极富创意的涂鸦，我只看到是海南的环卫工人起早贪黑、任劳任怨地扫掉、抹

掉，也许这是他们的本职工作，但我看在眼里，却多了那么一些酸楚！

随着越来越多曾经历过三亚被宰事实的网友的曝光，看看我们的政府又在做什么？不是积

极面对问题、解决问题，而是回避现实、歪曲现实！这着实令人心寒！说到这，不可避开的一

个法律术语：政府不作为。当然，政府不作为并不是造成这种现象的唯一原因，但票据诈骗罪 无置可否的

是，它是造成这种现象的主要原因！综合分析这其中的原因，我觉得主要有以下这几条：

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1．法律法规规定的还不完善。虽然目前我国出台了不少法规，对政府职能部门及其人员

不该做什么作了规定和约束，但对其应该做什么、该怎么做等方面却没有明确的规定，对其

“不作为”行为该如何处罚也缺乏相应的规定。这使得一些政府俄罗斯的河流 职能部门及其公务人员在较长的

一段时期内缺乏对自己行为的约束，对自己的要求也简单到“只要在位期间不犯错误就行”。有

的甚至把“有权不用，过期作废”当成行事的标准，把法律赋予的权力当做自己的特权。至今，

我们国家仍然没有一部《旅游法》、《旅游管理法》、《旅游规范法》或类似的法律问世，关

于旅游方面的管理，多半是各地自行出台的旅游管理条例。据我所知，我国现在仅有一部《中

国旅游资源普查规范》，而该规范主要适用的是各类型旅游区（点）的旅游资源开发与保护、

旅游规划与项目建设、旅游行业管理与旅游法规建设、旅游资源信息管理与开发利用，而对于

服务水平的提高和旅游秩序的规范，则很少涉及。因此我觉得，当务之急是我们要进一步完善

全国的旅游法规体系，早日出台并实施相关的法律，同时相关的旅游部门也能早日建立起一套

完备的监督体制。

2．旧有观念尚未根除。虽错综复杂 然这两年“国际旅游岛”的口号喊得很响亮，但不得不承认，我

们离这个目标还很远，我们需要做的还很多！在我这个海南人看来，如今的它更像是被人生拉

硬拽而一夜成名的“暴发户”，而少了那一份难得的文雅之气！诚信—经商之道，海南的商人又

何尝不知道，但在利益面前，他们选择无奸不商。因此，在真正享誉盛名的“国际旅游岛”面

前，我们的琼商少了那一份“君子爱财，取之有道”的坦荡与朴质，而多了那一份“惟利是图”的

小人得志的丑态与邪恶！而这，又是海南政府不可能一时能改变的，于是乎，索性睁一只眼闭

一只眼。

3．地方保护色彩浓重。我认为宰客事件愈演愈烈，简历包装 与政府的地方保护、纵容存在一定的

关系。这不得不提到海南的特殊背景。海南省位于中国最南端。北以琼州海峡与广东划界，西

临北部湾与越南民主共和国相对，东濒南海与台湾省相望，东南和南边在南海中与菲律宾、文

莱和马来西亚为邻。这样“天高皇帝远”的地理位置，加之人口较少，所以这里的岛民习惯了安

居乐业的日子，特别是我来北京读书三年后，感触更深。与北京这样的繁华大城市习惯的快节

奏的生活不同，海南人多是一副悠闲自在、慢条斯理的表情。这就如同“文化冲击”带来的效

果，不安、抵触、反抗等等消极情绪就会日益明显，以至于演变成今天近乎于有些病态的宰客

心理。

4．政府监管跟不上市场经济发展的步伐。海南这几年的经济是大家有目共睹的，怎么按摩睾丸 不说旅

游业蓬勃发展，就像工业、服务业也是后起之秀，毫不逊色。但也许是经济的脚步迈的太大，

我们的政府还没有充分的进行自我能力的改进和提升。有些官员在其位，却是不尽其职，着实

让百姓不寒而栗！试想在管理相对于正规化的地方，旅游价格自然就会比那些混乱的地方高，

相应的游客就会减少。为了招揽游客，提高政绩政府肯定会使出浑身解数，甚至不惜牺牲外地

游客的利益。

据我了解，海南旅游局往往会要求旅行社完成接待人数上的任务，并且给予一些政策上的

优惠和奖励。而这个数字，是海南政府下达给旅游局的。旅行社扛着上级的层层压力，只能靠

零团费、低价团大量吸引游客，在价格战背后，旅行社将降价带来的压力分别转嫁到下面的各

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个环节中，包括导游、司机、景区、购物店等。导游们不仅工资低，每年还要上交名目繁多的

管理费、培训费、年审费、服装费、考试费等，加在一起，已超过千元，除去一些必要的成

本，这其中的利润也相当不少。而最终为价格战买单的，却是那些被价格战吸引来的无辜的游

客们。

我认为现在是时候该做些什么了，本来三亚宰客现象就已经失之形象，虽说事后弥补的做

法不可取，但如果我们再不采取一些行动，何日才能建立起真正的国际旅游岛？至少，我们应

该从这几方面入手：

1．努力完善相关的法律问题。首先，应该对政府官员不作为的行为该如何处罚作出具体

规定。另外，还有一个比较好的办法是扩大法院对政府职能部门“不作为”这种典型的渎职行为

的受案范围，规定任何政府职能部门及其公职人员存在“不作为”现象，原则上行政行为相对人

均可向法院提起行政诉讼，请求法院依法追究被诉机关职能部门的法律责任。

2．加大对“文明经商、诚信经商”的宣传。这一方面可以逐步改变岛民比较狭隘的“过于注

重眼前利益而忽略长远利益”的思想，消除贪小便宜的观念。当然，这主要要看政府如何起到

一个很好的刺激、鼓励作用。例如，我认为当局可以对一向商誉比较好的商家进行嘉奖，起到

一个模范带头作用。而对那些口碑不好，经常缺斤少两的商家进行惩罚，起到一个警示告诫作

用。

3．在坚持本土特色的基础上有所改进和突破。很多人认为，当两种文化存在冲突时，一

定要想办法让它们融合，我却不以为然。虽说我们现在倡导的是和谐社会，一切以和为贵。但

是，如果强行把两种本来就不是一个风格的文化融合，我们岂不是又在与我们所说的“百家争

鸣，百花齐放”相背道而驰？因此，我们所说的和谐并不是所有的东西都是同一种样式，同一

种曲调。说实话，相对于北京的霓虹灯、立交桥、车水马龙，我更喜欢家乡的椰子树、海滩、

林荫小道，毕竟不是哪里都有陶渊明笔下的“暧暧远人村，依依墟里烟”，也不是哪里都有孟浩

然诗中的“绿树村边合,青山郭外斜”。所以，我也希望若干年后，海南的人民还能保持着那一份

特有的热情、淳朴！

4．加快官员自身能力的建设。考虑到目前我们政府执政能力有限，我们可以大胆的引进

人才，争取各部门都能有一两个管理专家。另外，我们也不应局限他们才智的发挥，过早否定

富于建设性的构思和想法。同时，对于一些陈旧、不合时宜的观念应尽早摒弃。最后，我想也

是非常重要的一点就是严格执行官员的任职制度、考核制度，奖惩分明，让官员能主动在其

位，尽其职，而不是得过且过、互相推诿。

5．改善旅行社和导游的生存环境。一方面由于政府不合理的分配指标和畸形的“奖励”政

策，另一方面由于消费者的不理性，片面追求低价格，引发了旅行社同行间的恶性竞争，而且

愈演愈烈。为了更好地占领市场份额，许多旅行社会选择用低价来吸引游客。许多旅行社反

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映，旅游产品往往一降就灵，一两家旅行社扛着不降价，只能自己没生意。在渐渐的杀戮过程

中，旅游的价格就慢慢地降到了谷底，直至“低团费”的出现，然后接着是“零团费”、“负团费”

也来了。这样的恶性竞争往往导致的后果就是旅行社把烫手的山芋丢给导游，而导游又将之扔

给游客。

据我了解，在海南，有相当一部分导游没有劳动合同、没有固定薪酬、没有劳动保险，工

作不稳定，还要面临各种苛捐杂税，以及上团要交纳的人头费。导游的付出不仅没有得到合理

的回报，而且还会出现倒贴钱的现象。想带团的导游必须先缴纳人头费，最厉害的团里，一个

导游要为一个游客付出上千元的人头费，也就是说还没出团，导游先要垫资上万元。而这些

钱，都要导游在日后的旅游购物和康乃馨有几种颜色 自费项目的回扣中赚回来。这就不得不逼着导游成为“宰客”

的帮凶！我觉得，要想把海南建设成真正的国际旅游岛，给予旅行社和导游相对宽松的生存环

境是十分必要的。宽松的生存环境，是进行良性竞争、有序竞争的前提条件，同时也能更好地

反映海南旅游业发展的规范性、合法性，最大限度的发掘海南旅游业的潜力，真正做到：靠实

力赚钱！俗话说，心急吃不了热豆腐。海南政府在努力提高经济竞争力的同时，也务必要遵循

循序渐进、由浅入深的经济原则，切记揠苗助长、牛不吃水强按头。

现在时常能在耳边听到家乡人说这样一句：海南变了，变得不像以前那么好了。其实，我

好想说，海南确实变了案例篇 ，但变得更多的是我们啊！认真想想，我们是什么时候变得不再像从前

保护自己生命那样保护我们的家园，是什么时候变得不再像从前遇到多磨的顾客就会爽快的出

货，又是从什么时候开始就连没上学的小孩都知道了指路是可以索要报酬的，因为插队就可能

双方打得头破血流？我们自己也不知道吧。我从来就不认为海南人的素质会比任何别的地方的

人差，说那些话的人只是瞧不起自己的借口！

祝愿海南的明天会更好！