诌议

诌议农民工市民化的内涵

林竹

【摘要】随着改革的深化，城乡分割的二元制度逐渐松动，农民可以畅通无阻的

进入城市就业，成为农民工。然而，农民工在城市中长期处于“半城市化”状态，

既不利于我国城市化进程，又为社会安定埋下隐患。农民工市民化有三个层次的内

涵，其中，深层市民化是核心、中层市民化是过程、表层市民化是目的和结果，这

三个层次的市民化同时受到制度、政策以及市民态度等外部因素的影响。要积极寻

求制度创新，实现农民工与市民平等的就业权，按照权利与义务对等的原则实现农

民工的公平待遇，同时加强对农民工的正面宣传，消除农民工与市民的心理隔阂，

并增加对农民工的教育培训以提高其综合素质，在充分尊重农民工意愿基础上，给

予他们更多的市民化选择空间。%Withthedeepeningofreformation,the

tscan

,they

havebeeninami-urbanisationstatusforalongtime,whichisneith彭坦春晓 er

goodtoour化学必修三 country'surbanizationnoradvantageoustosocialstability.

Thispaperanalystheconnotationofpeasantworkers'citizenization

fromthreelevels,pointingoutthatthedeeplayerofpeasantworkers'

citizenizationisthekernel,theinterlayeristhecour,andthesurface

hethreelayersareinfluencedby

institutions,ryimportantforusto

ekinstitutionalinnovationstomakepeasantworkershavetheequal

employmentrightswithcitizens,togivethepeasantworkersfairand

equitabletreatmentaccordingtoprincipleofequityofrightsand

obligations,tobroadcastpeasantworkersinpositivewaystoeliminatethe

psychologicalbarrierbetweenpeasantworkersandcitizens,toenforce

educationandtrainingforpeasantworkerstoenhancetheiroverallquality,

andtogivethemmorechoicesonthebasisoftheirwills.

【期刊名称】《技术经济与管理研究》

【年(卷),期】2014(000)007

【总页数】4页(P121-124)

【关键词】农民工;市民化;城乡经济;人力资源

【作者】林竹

【作者单位】南京工程学院经济管理学院，江苏南京211167

【正文语种】中文

【中图分类】F240

建国初期，为了改变一穷二白的经济面貌，并应对复杂的国际形势，我国采用了优

先发展重工业的产业战略，并形成了与之配套的二元社会制度。重工业对劳动力的

吸纳能力十分有限，加之城乡分隔的户籍政策限制了农村人口向城市的迁移流动，

使得农村沉淀了可以无限供给的劳动力，形成了大量的农业剩余劳动力。80年代

以来，随着经济改革的深化，城乡分割制度逐渐松动，大规模的乡城劳动力迁移开

始了，但由于制度的遗留以及渐进式的改革方式，这种劳动力的乡城转移很不彻底，

没有实现农民到工人的一步到位式转移，而是形成了先由农民变为农民工，然后再

由农民工逐步转变为市民这样分段迁移模式。于是中国特有的“农民工”群体开始

形成并日渐壮大起来。农民工在职业上是工人，在社会阶层上介于农民和市民之间，

而在社会身份上却仍属农民[1]。目前，农民可以畅通无阻地进入城市成为农民工，

然而，从农民工到市民的身份变化过程却是步履维艰的[2]。

一、农民工与市民的新二元格局

长期以来，我国实行的是城乡对立的二元经济结构。即以现代化大工业生产为主的

城市经济和以农业以奋斗者为本 小生产为主的农村经济并存；城市以道路、通信、卫生和教育等

基础设施发达为特征，相反，农村的基础设施相对不完善、落后；城市人口的收入

水平较高，因此人均消费水平较高，而农村生产力水平相对较低，农民收入低，人

均消费远远低于城市人口；城市人口总量较少，农村人口总量众多。所谓“新二元”

是与长期计划经济体制下形成的“城乡二元”相对而言的。随着农民进城就业成为

农民工，过去城乡之间的孕妇能吃枸杞叶吗 空间对立逐渐“移位”和“浓缩”为城市空间范围内的城

乡对立[3]。表现在如下几个方面：

第一，城市劳动力市场存在城乡分割。首属劳动力市场基本上由具有城市户籍的市

民构成，收入较高、福利较好，劳动条件较优越、工作也较稳定；而次属劳动力市

场基本上由具有农村户籍的农民工组成，收入较低、福利较差、劳动条件低下、工

作不稳定。农民工群体中极少有人能进入首属劳动力市场，绝大多数人不得不在次

属劳动力市场就业，从事市民不愿做的工作。第二，在消费能力上，农民工与市民

也表现出乡城差别。由于农民工多就业于收入微薄、福利欠佳的次属劳动力市场，

他们的消费能力十分有限，仅能维持温饱，而无法谈及更高层次的精神和文化生活。

第三，在居住空间方面，农民工与市民基本隔离。农民工大多居住在房租低廉的城

乡结合带或是城中村等边缘地区，卫生环境差，设施不齐全，条件低劣。第四，在

社会关系网络方面，农民工与市民基本互不来往，他们不被城市居民所接纳和认可，

只能向内群体寻找情感支持和社会支持[4]，并形成以同乡为核心的社交圈。第五，

农民工在一些社会基本权力方面处于缺失状态。比如，缺乏社会保障权，没有社会

话语权，很少有机会接受培训及教育，很难有希望向社会上层流动。

可见，农民工虽就业于城市，但却无法成为真正的市民，日渐在城市中形成了城乡

的新二元格局，沦落成为城市的“边缘人”。具体表现在如下方面：首先，农民工

的就业权边缘化。虽然在政策文件和法律中有保障农村流动人口基本就业权利的规

定，但是在实践层面，他们的劳动力市场保障、就业保障、工作保障、生产保障、

技能更新保障、收入保障和代表性保障等方面权利的实现是很不乐观的，政策与实

践环节间的距离还是很远的。其次，农民工的居住地边缘化。由于农民工收入水平

低，他们没有经济实力租住或购买体面的住房，他们的房子大多是简易房、棚屋或

是雇主提供的，地点偏远、环境恶劣、条件简陋、拥挤不堪。再次，农民工的社会

生活边缘化。在城市中，农民工不被城市主流社会认同，只能从内群体里寻求慰藉

和依赖，他们的生活圈子很狭小，往往是亲缘或地缘关系联络成的社会群体，隔离

于城市居民和城市社会。另外，由于工作紧张繁忙，他们没有时间、也舍不得花金

钱去享受社会公共资源，比如风景区或公共设施之类。而在农村，由于常年外出打

工，他们不得不与亲人分离，妻子、父母、儿女一年难得相聚几次，造成感情生活

的缺失以及生理需求的饥渴。所以，无论是在城市还是在农村，他们都被边缘化了，

即双重边缘化。

二、农民工市民化的内涵

1.农民工市民化的含义

传统发展经济学理论认为，“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”是合

二为一，同时进行的。然而，由于中国特殊的历史背景和制度遗留，我国的乡城劳

动力转移被分割为“从农民到农民工”，再由“农民工到市民”这样两个过程[5]，

而后者则是我国城镇化的难题所在。很多农民工虽然在城市中就业，但身份和户籍

并没改变，他们往返于城乡之间，形成候鸟式迁移，享受不到与市民同等的福利待

遇，无法成为真正的市民。这不仅不利于我国城市化目标的实现，也埋下了社会不

和谐、不安定的隐患[6]。所以，要有计划地让迁居城市的农民工逐步向城市居民

转变，成为城市户籍居民，享受与市民同等的待遇[7]，即实现农民工市民化。这

是实现“十二五”期间“我国城镇化率突破50%”的有效途径。

源于我国乡城人口转移特有的“中国路径”，农民工市民化也有其特殊含义。由表

及里划分为表层市民化、中层市民化以及深层市民化三个层次。

表层市民化是指农民工的职业及社会身份市民化：户籍不再是农民工身份的标签，

他们不再因为户籍的原因而被迫拥挤在城市的次属劳动力市场，而是根据个人的能

力素质以及劳动力市场供需状况，与市民平等地竞争就业，获取就业岗位，得到与

其所付出的劳动价值对等的收入。同时，农民工可以拥有与市民等同的，依附于城

镇户籍上的各项福利及公共服务，包括就业扶持政策、教育（义务教育、职业教育

补贴)、公共卫生服务、社会保障（包括最低生活保障和保障性住房）等[8]。

中层市民化是指农民工的行为与生活方式市民化：在农村，只有那些年富力强、敢

闯敢拼的人才能够进城并找到工作，成为农民工，他们可谓当地的“草根精英”。

然而，由于生长于乡间，难免会带有一些与城市生活不相适宜的行为和习惯。比如，

有些人在个人卫生和生活环境卫生方面缺乏约束，导致与周边市民的疏离和矛盾；五官立体

有些人在待人接物方面不够礼貌，成为市民不愿接近他们的一方面原因。在城市生

活过程中，农民工应该主动去除这些不利于自己融入城市社区的弱点，并在这些方

面积极改善，自觉遵守城市生活规范，养成良好的行为习惯。

深层市民化是指农民工在自身能力素质及思想意识方面的市民化：首先，农民工的

自身能力素质要与市民趋同。虽然农民工文化水平逐年提高，但具有高中及以上文

化水平的农民工比例仍然较低，缺乏职业技能培训及职业准备，即便是新生代农民

工文化素质较高，但与市民相比，仍处于劣势。这些成为农民工市民化过程中的内

在障碍。其次，农民工在思想意识方面要与市民接近。在城市生活过程中，逐渐内

化城市的生活方式、价值观念和文化，在情感上找到归宿，在思想上打破农民工和

市民泾渭分明的界限，摆脱自卑心理和孤独情绪，走出城市世界中的心理失衡状态

[9]，逐渐树立起建设城市文明所需要的现代思维和意识。

2.农民工市民化三层含义的关系

深层市民化是核心。一方面，只有农民工自身素质和能力提高了，才能有机会在城

市劳动力市场的竞争中获取优势；只有农民工拥有的职业技能符合城市产业发展的

需要，才能在城市经济发展中拥有长期的就业能力，进而不再局限于在低端劳动力

市场的“生存型”岗位工作，而是有能力、有机会获得高工资、高福利、高稳定的

“发展型”岗位。另一方面，思想意识决定了一个人的心态和行为。由于生活环境

和受教育水平等因素的影响，农民工难免带有小农意识及自由散漫习惯，世界观、

人生观、价值观、道德观、荣辱观等相对朴素、浅显[10]，这些使得他们很难与市

民形成共同的价值理念和文化认同，成为双方有效沟通的障碍。因此，农民工要努

力学习社会公德与职业道德，树立爱岗敬业、诚实守信的观念，培养正确的金钱观、

伦理观和法制观，积极主动地参与到城市生活中去。

中层城市化是过程。较高的素质和能力使农民工有机会得到高收入的岗位，而收入

的增加可以使他们摆脱贫民窟似的居住环境，享受城市的便利和文明，接受现代文

化的洗礼，逐渐走出内群体，走进城市社会，增加与市民的交往，扩大社交网络。

同时，日渐提高的消费实力也会使他们变得自信而乐观，眼界开阔，行为和生活习

惯逐渐与市民趋同。

表层市民化是目的和结果。农民工市民化的最终目的是让迁移进城的农民工不再受

到户籍歧视，在就业与生活等方面平等地享受市民权力与待遇，在社会身份上与市

民无差别。农民工和市民在城市劳动力市场上平等竞争，首属与次属劳动力市场不

再由户籍划分，而是由劳动者自身素质和能力来决定。如果农民工具有较高的素质

和能力便可以顺利进入首属劳动力市场，得到体面而优越的就业岗位。如果农民工

具有积极上进的思想意识，自觉遵守社会道德规范，积极主动的参与城市生活，他

们在工作和生活中将与市民平等相处，和睦共荣。

3.农民工市民化内涵模型

表层、中层与深层这三个层次的市民化同时受到制度、政策以及市民态度等外部因

素的影响，它们之间的关系具体如图1所示。

首先，户籍制度成为农民工市民化的主要制约因素。虽然户籍制度在我国历史上曾

起到积极作用，梦的解析 但随着社会经济的发展，其弊端日益显现。一纸户籍将全国人口划

分为农民和市民两个不平等的社会阶层。很多农民工虽已就业于城市多年，但正是

因为农村户籍而被排斥在城市社会之外，无法享受到与户籍紧密相连的住房、就业、

医疗、养老保险、教育、劳动保护等多项福利。

其次，现行的农村土地制度是农民工市民化进城中的一个障碍。土地是农民基本的

生产资料，具有农民身份才可以拥有土地。农民工在城市无法享受各项市民福利和

保障，他们只能将就业、生活和养老的保障寄托在土地上，所以，他们不能放弃农

民的身份。

再次，与农民工相关的制度和政策制定滞后，内容不配套，实施不到位。政策的制

定应该先于实践，然而，一些农民工政策的制定往往是因为一些突发事件引起严重

后果或强烈社会反应而做出的应急和补救，仅是亡羊补牢而非未雨绸缪。其实，农

民工问题早已引起中央的高度关注，并于2004年、2005年、2006年和2010年

先后出台四个中央一号文件，强调解决农民工问题的重要性。但很多好政策和制度

并不能完全落到实处，在实际执行过程中效果欠佳。

图1农民工市民化内涵模型

最后，市民对农民工的接纳与拒斥，也在一定程度上影响了农民工的市民化。恩泽

格尔在有关外国移民社会融入的四维度模型中提出，移民的社会融入是移民群体与

流入地社会双向同化与适应的过程。如果东道国的社会成员不能以正确理性的方式

和态度来对待移民，不能及时有效地进行自我心理调节，便会对移民群体产生非常

大的社会心理排斥，使两类群体间的冲突与隔离加重[11]。由于我国长期以来实行

城乡分治的二元社会结构管理制度，农民工无论在城市工作多久，始终摆脱不了

“二等公民”的身份，而市民则在某种程度上具有着“先天的优越性和自豪感”。

加之，某些农民工确有一些不良习惯和行为，甚至个别人在经济情感孤独无助的情

况下会产生“自救性”犯罪，这些事实让市民对农民工产生了形象不佳的刻板印象，

造成了市民在生活中离不开农民工，可在心理上又不接纳农民工的现象。

三、农民工市民化的障碍分析

农村土地制度的僵化限制了农民彻底走入城市。承包地的存在使得农民工无法彻底

脱离农村，另外，由于城市化的加速，农村土地出让费可观，很多农民工也不想放

弃农村户籍，目的是使自己能在城市化过程中获利，并让自己有着更多的选择。

转轨时期我国的户籍、就业和社保制度的缺陷。户籍制度在我国没有消除，虽然与

过去相比，户籍对人口的限制作用已经大大降低，鉴于我国的经济发展水平以及渐

进式改革的思路，户籍不可能在短期内完全消除，尤其是在大城市中，户籍还会在

一定时期内存在。我国现行的就业和社保制度在很大程度上是与户籍制度捆绑在一

起的，而且这些制度本身也存在很多缺陷和弊端，需要在长期运行过程中逐渐积累

经验加以改善。

为农民工提供等同于市民的就业、教育、卫生和保障性住房等公共服务的成本巨大。

城市政府为新增城市人口的各项投资包括：城市基础设施建设投资、生态环境保护

投资、公共管理服务投资以及为创造新增人口就业岗位的投资。而教育、公共卫生、

保障性住房等公共服务需要投入更多的资源，发展公共教育、医疗卫生体系和基础

设施建设，这对城市政府来说压力巨大。

农民工综合素质有待提高。很多城市近年发生了民工荒，其实并不是说农民工真的

变成稀缺资源了，而是民工荒与技工荒同时并存。城市工业缺乏的是具有较高综合

素质的农民工。而很多农民工并不具备较高的素质和技能，在城市中不能找到稳定

体面的就业岗位，这成为农民工市民化的内在障碍。

四、农民工市民化的思考与建议

预计到2030年，中国城镇化率将达到70%，中国人口将达到15亿，其中有三分

之二的人口将居住在城市梦见红袜子 ，而这三分之二人口中有一半是从农村迁移进城的[12]。

如果到那个时候依然无法解决农民工的“半市民化”问题[13]，那么经济发展与社

会安定必将受到很大的威胁，因此，农民工市民化问题明显十分紧迫。

1.积极寻求制度创新，按照权利与义务对等的原则逐步实现农民工的公平待遇

长期以来，消除城乡差别的改革思路多集中在户籍改革方面，希望通过一次性户籍

改革来实现农民工与市民同等待遇的目的。其实，户籍的背后不是简单的人口登记，

而是涉及福利、待遇等多项复杂因素，一次性户籍改革的牵涉面广、成本高、阻力

大、障碍多[14]。比如，郑州的“城乡一元制”实施仅三年便因有限的公共资源无

法承载过多的人口而不得不暂停；而嘉兴和重庆“以宅基地换城镇房产、土地承包

经营权换城镇社会保障”的政策则带有“以土地换户籍”的嫌疑。因此，必须要寻

求制度创新，多角度地解决农民工市民化问题。

在目前的基本国情和人口发展趋势下，我国的城乡差距大、公共资源匮乏、社会保

障制度和基本公共服务体系不健全的状况将长期存在。虽然市民与农民获得同等待

遇是必然趋势，但在当前，完全取消户籍制度，使农民工获得与市民完全等同的待

遇还是不符合国情、不切合实际的。农民工市民化，表面是户口的转换，实质是服

务的分享。应该按照权力与义务对等的原则，根据农民工在城市中纳税义务的履行

情况、对城市的贡献程度以及居住时间长短，给予其对等的社会经济权利、政治权

利等，分阶段地逐步奥运健儿 实现农民工与市民的等同待遇。这是一个长期的过程，绝不是

一蹴而就的。

2.构建公平的就业制度，实现农民工与市民平等的就业权

首先，要拆除横亘在首属与次属劳动力市场间的“户籍”藩篱。让具有较高素质的

农民工有机会进入首属劳动力市场，获得体面而又有发展前途的岗位，进而实现向

社会上层流动。同样道理，不具备较高素质的劳动者，无论是市民还是农民工，都

同等的在次属劳动力市场从业。其次，要实现农民工获得公平劳动报酬的权利。发

挥工会的积极作用，加强政府监管，帮助农民工取得与企业谈判的对等地位，改善

劳动条件，优化劳动环境，提高工资待遇，实现农民工与市民的同工同酬。最后，

要加强各种基层社团组织的作用，满足农民工对组织归属的需要，帮助农民工各种

利益诉求的实现。

3.加强对农民工的正面宣传，消除农民工与市民的心理隔阂

虽然一些农民工在城市中存在失范行为，但不代表所有的农民工都如此。全国总工

会宣教部曾对部分省市农民工思想状况进行调查，结果显示，当前农民工总体思想

倾向是积极向上、安心务工、情绪稳定的。更有一些农民工在关键时刻能见义勇为、

无私奉献。所以，媒体应该对这些正面事实积极宣传，纠正个别不良现象给农民工

群体带来的“污名”，让市民对农民工有一个完整、正确、客观的评价，从而消除

两者间的心理隔阂，促进彼此的接纳和融合。

4.加大教育培训力度，提高农民工综合素质

专业技能是综合素质的一个最重要的方面。对农民工来说，拥有较高的技术水平是

实现市民化的内在条件。政府应发挥主导作用，增加对农民工教育培训的投入，加

大逊色的近义词 培训力度，并鼓励企业积极培训农民工，要让企业明白，高素质农民工会给企业

带来更多的利润。同时，政府还应该对重视培训的企业进行宣传和奖励，让其他企

业共同分享其先进的管理经验。

综合素质的另一个方面表现为心理素质。作为农民工主体的新生代农民工，大多没

有经历过太多的生活磨难，心理素质相对较差，心理承受能力较弱，社会适应能力

不强。这些弱点在一定程度上会影响他们市民化的进程。因此，在强化职业技能教

育的同时，不能忽视心理素质的教育。那些既具有城市经济发展所需技能，又具备

较强心理适应能力的农民工才能顺利实现市民化。

5.尊重农民工市民化意愿，给他们更多的选择空间

农民工群体内部并非同质，不同的人有不同的想法和做法。有些人举家迁居城市多

年，工作和生活日益稳定，有着强烈的市民化意愿，为获得城市户籍情愿放弃农村

户籍；有些人对未来的预期不确定，处于观望状态，无法决定最终会选择哪类户籍；

而另一些人则选择，目前在城市工作，将来要回到农村，所以不放弃农村户籍。人

们最终作何选择取决于成本与收益的比较，即市民预期收益减去迁移成本的差与农

民预期收益的比较。其中，迁移成本包含经济成本和心理成本。城市户籍的优越性

在于与户籍捆绑的城市福利和待遇。而农村户籍的优越性在于，可以获得土地经营

权、获益权及计划生育权等。农民工不能同时获得农民以及市民的双重权利，因为

那样会造成对市民的不公。所以，农民工是否选择城市户籍不能强制，不能一刀切，

而要充分尊重他们的个人意愿，给他们更多的自由选择空间。

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