发展新思路

区域经济协调发展的新思路

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来源：《经济》2017年第17期

在我国协调发展的部署和举措中，区域协调发展是重中之重。“十三五”规划纲要指出，

“塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协

调发展新格局”，明确了“十三五”时期推动区域协调发展的总体思路。当前和今后一个时期，

我们要更新发展理念、创新发展思路、优化发展举措，用新思路新办法推动区域协调发展，推

动我国区域发展向更加均衡、更高层次迈进。

我们国家一贯高度重视不同区域之间的协调发展，出台了一系列区域发展战略。无论是强

调实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，还是提出“一带一路”

建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大区域发展战略；无论是党的十八大把“区域协调

发展机制基本形成”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，还是“十三五”规划纲

要提出，以区域发展总体战略为基础，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。这

些都为区域协调发展的理论和实践赋予了新内涵，注入了新活力。

当前区域经济发展运行的特点

今年上半年，通过完善宏观调控和不断推动创新，我国经济整体实现了稳中有进、稳中向

好的良好局面。从区域经济看，总体保持了平稳、协调的发展状态。东部地区经济结构调整成

效明显，增长新动能逐步释放，经济总量占全国的比重稳中有升；中西部地区保持了自2008年

以来增速快于东部地区的势头，对抵御经济下行压力、拉动全国经济发展发挥了积极作用；东

北地区经济恢复性增长势头显现，触底回升迹象明显。东部地区、大部分中部地区和部分西部

地区构成了支撑我国经济大盘发展的基石和砥柱。

但是，也要看到在总体协调平稳发展的状态下存在着一些隐忧，区域经济发展呈现出一些

新的情况，主要有以下三个方面：

一是区域板块内部分化加快。从东部地区看，由于基数悬殊，有的地区增长速度虽然不低，

但实际增长规模则相差很大，如河北的经济体量与广东、江苏、山东、上海、北京等的经济体

量就不可相提并论。从中部地区看，江西、安徽增长位居前列，但山西仍然较为靠后。从西部

地区看，一些地方增长速度很快，除西藏增长10.8%有一定的特殊性外，重庆增长10.5%、贵州

增长10.4%，这些省份走在了全国的前列。但有的地区还比较低，内蒙古增长6.6%、甘肃增长

5%。从东北地区看，整体仍然处于较低增长的状态，上半年经济增长低于全国平均水平。区域

板块的内部分化也凸显了南北差距。西南、中部的南方省区、东部沿海地区的增长普遍好于西

北、中部北方省区以及东北地区，经济增速“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比

较明显。

二是区域经济发展潜力悬殊。主要表现在，经济结构调整转换和新经济、新产业快速发展

的环境下，不同地区反应、把控和推进力度不一，形成了未来经济发展支撑能力的可预见悬差，

将进一步拉大地区发展差距。东部地区特别是珠三角、长三角地区，在体制机制创新、产业转

型升级等方面走在全国前列，新经济、新产业加快发展，国际竞争水平进一步提高。中西部一

些地区通过“借势发展”“移花接木”等手段，在较短时期超越传统产业基础、摆脱原有落后

状态，形成了在新经济、新产业等方面与东部地区先进省市的并跑，甚至领跑位势，带来了经

济的快速增长。而有一些地区则是另外一种景象，有的甚至不进反退。而这背后体现的是发展

方式、增长质量和核心竞争力的差异，不仅影响到当前经济增长速度，也直接影响到未来发展

后劲与潜力。处置不当，将会导致地区间更大的分化。

三是要素支撑在少数地区出现“入不敷出”的状态。某些困难地区吸引外部资源要素有限，

而流出加速，出现了流出大于流入的状况，使经济发展呈现出雪上加霜的特点，有陷入恶性循

环的危险。资料表明，有的区域人口密度较低，导致经济活动难以有效集聚，并且近些年人口

仍然持续处于净流出状态，有的年份流出人口甚至达到二三十万。有的区域民间投资大幅下降，

民营企业向外转移度较高。虽然我国区域经济总体上保持了良好的发展势头，但仍然存在诸多

不确定、不稳定和不协调的现象，值得高度重视。应积极采取措施，确保区域协调发展的良好

势头不发生逆转。

影响区域经济平稳发展的主因

影响或制约区域经济平稳协调发展的因素很多，但阶段不同、环境形势不同、发展要求不

同，使影响制约地区发展的因素呈现出较强的时代色彩和现实特点。一些已有的因素因此而进

一步凸显出来，一些新的因素因时而生也逐步展露出来。从目前看，主要有如下一些因素直接

影响着区域经济发展。

一是营商环境。这是一个受制于多种要素而形成的市场主体面临的综合生态环境，这些要

素既涉及管理理念、管理体制和管理方式等与政府行为相关的事项，也涉及社会信用体系、市

场运作规则等与市场机制相关的事项，还包括基础设施、服务体系、生态环境等生产、生活条

件，一个好的营商环境是各种相关因素全面优化的结果，对于生产经营主体的能动性创造性的

发挥起着至关重要的作用。

二是政策支撑。由战略、规划、方案等形成的国家指导性发展思路、重要政策支持措施、

重大先行先试平台，以及对口协作机制等是促进地区发展的特别重要的优势资源。谁对此拥有

得多、运用得好，谁发展就快、效益就高。

三是引领型产业。与新技术、新需求、新载体等联系紧密的、能够聚集体现时代特征新要

素的引领型产业发展越多、比重越大，区域经济发展就越快，潜力和后劲也就越充足。这不仅

包括新型产业的培育和发展，也包括利用新技术、运用新载体等对传统产业的改造与提升。

四是空间状态。一方面是自身所处的地理位置，主要包括三个因素：开放度，这涉及是否

沿边沿海沿江，还涉及区域一体化发展水平；便利性，这涉及硬软基础设施是否健全优质高效；

邻避态，这涉及周边环境是否存在虹吸、挤压、掣肘等不利状况和被辐射、受扩散、给帮扶等

有利状况。另一方面是内部空间布局情况，主要包括城市分布状况和基本结构、生产、生活和

生态资源分布状况等。

五是城乡统筹水平。城乡协调发展是区域协调发展的核心内容，并对区域协调发展起着决

定性的促进作用。总体上说，城乡统筹发展较好的地区，区域协调发展程度也较高。城乡联动

好，则要素配置空间广、效率高，市场拓展也深；区域发展平衡协调，则经济发展也就快速优

质。

解决地区发展分化和不平衡问题，要深入分析准确把握当前影响各大区域板块、各省市区

经济发展的主要制约因素，有针对性地采取对策举措。

推动区域经济协调发展的新思路

基于当前区域经济发展的新情况新特点，在深入实施“三大战略”和区域发展总体战略、

继续运用一些行之有效的办法的基础上，应特别重视采取如下一些举措：

一是加大对重点地区的规划引领和政策支持。由上一级政府部门组织制定涉及本区域的某

一地区的发展规划，不仅能使规划基点高、视角宽、含金量足，而且能够超越“行政变频”困

境，即克服地区行政首长频繁变换带来的短期行为问题，使一张蓝图贯彻到底。这些年的实践

充分证明了这条路径的正确性和有效性。应进一步加强对重点地区特别是困难地区的规划引导，

在充分调研的基础上坚持问题导向和目标导向相统一，由上级政府部门主导并会同所在地区联

合研究制定相关规划，指导和推进地区发展，并通过规划给予必要的政策支持。

二是优化改革试验平台的空间设置。先行先试是优势政策资源，也是领先一步的发展空间。

快半步甚至快一步，就能够抢占先机，获得更多利益。国家批准设立的改革试验平台就赋予了

先行一步的机遇，应合理配置。要充分考虑不同地区发展重点和实际需要，统筹国家级新区、

自由贸易区、综合配套改革试验区、开发开放示范区、自主创新实验区等的区域布局，重点向

困难地区倾斜。与此同时，试验地区要按照国家的要求和区域实际，突出试验特色，防止一般

化发展和同质化建设。

三是统筹协调新资源新经济的配置。新经济形态、新产业类型、新创新资源等发展集聚的

速度和规模，直接决定着地区发展的基础和位势。换言之，地区发展的状况，直接受制于新资

源的集聚利用情况和新经济的培育发展状态。有关部门应通过改革试验平台等途径赋予的优惠

政策空间，推动创新要素向落后地区转移集聚；强化财税、金融等政策的区域指向，给落后地

区加快产业、技术、动能等的创新发展提供有力支持；推动重大科技创新平台和重大研发项目

布局建设，整体提升落后地区科技支撑能力；通过对口协作等方式，推动先进地区对落后地区

创新资源的对接应用与新型经济的联动发展。

四是推动特色小城镇在重点地区加快发展。统筹城乡是实现区域协调发展的关键举措。小

城镇各项束缚少，进入门槛低，贴近农民、联接城乡、亦城亦乡，是促进城乡协同发展的重要

载体，也是市场机制全面发挥作用的有效平台。应当把特色小城镇的建设作为促进区域协调发

展的重要途径，作为落后地区实现加快发展的重要抓手。发展特色小城镇，落后地区有优势，

也有能力。但要防止特色小城镇建设中重形轻魂、贪大求洋、借镇建城、借建设搞房地产开发

的情形出现。

五是构建新增长带和增长极。在区域发展战略上，要培育若干带动区域协同发展的增长带

和增长极，着力推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的实施，

培育区域发展新格局。以推动京津冀协同发展为例，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、

文化一脉，历史渊源深厚，交往半径相宜，协同发展基础厚实，战略地位十分重要。推进京津

冀协同发展，要有创新观念，依靠创新驱动，以促进创新资源合理配置、开放共享、高效利用

为主线，加快构建区域协同创新体系，探索人口经济密集地区优化开发的新模式，促进区域协

调发展，形成新增长极。比如，要建立京津冀资源共享机制，构建一体化的交通网，建立一体

化的资金、人才、技术和产权交易市场，推进医疗、养老等社会保障接轨，实现京津冀交通、

市场和公共服务一体化；再如，将生态文明建设作为重要突破口，统一京津冀三地的生态环境

规划、标准、检测、执法、评估和协调体系，建立一体化的生态环境准入和退出机制，建立区

域内环境污染联防联控制度。总之，要从产业、生态等方面积极推动京津冀协同发展，使之真

正成为我国经济增长和转型升级的新引擎。

（综合《经济日报》《人民日报》相关文章整理）