监督管理

浅谈当前安全管理和安全监督方面存在的问题

为适应我国经济体制的转变，1993年国家重新确立了安全生产管理

体制，由原计划经济体制下的“国家监察，行政负责，群众监督”变

成现行的“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督,劳动者遵章

守纪”。应当说，新的体制是符合市场经济体制下安全管理工作要求

的，也充分体现了“企业在自主经营的同时,自主管好安全”的原则。

但从全国的安全形势看，安全管理的效果并不理想,尽管党中央和

国务院都十分重视安全措施，成立了国家安全生产监督管理局、广泛

开展了安全生产专项治理活动，但全国的安全生产形势依然十分严

峻，甚至有知名人士称我国已进入了第五次事故高峰期.且不说这种

说法是否确切，但严峻的安全形势是客观存在的。究其原因,并不在

于安全生产管理体制存在很大问题，当然体制本身也需要进一步完

善，但关键在于具体管理工作的落实.企业是否自主负责了,行业的管

理是否到位了，国家监察的力度是否有力了,群众的监督意识是否增

强了，劳动者的安全素质是否提高了，这都是决定安全形势的关键因

素。笔者通过调查了解和工作感受,仅就当前安全管理和安全监督方

面存在的问题谈点粗浅看法，以求抛砖引玉.

一、存在的问题

1、安全管理的主体不够明确，安全管理存在弱化现象。长期以来，

人们一直认为安全管理的主体是现有的安全部门，其实不然。有这种

认识的人，一方面没有充分认识到安全管理的特点,另一方面就是没

有真正领会“安全生产，人人有责”的内涵。安全工作是一项系统工程，

只要有生产、经营和活动存在，就永远存在安全问题，而且影响安全

的因素又是多方面的、复杂的、随机的和难预见的。各类安全因素涉

及到方方面面，涉及到每个人和每个部门。因此，安全工作不是哪一

个领导和哪一个部门的事，需要齐抓共管，每个人和每个部门都有安

全管理的职责.

从管理的主、客体上分,各级职能部门都是安全管理的主体，对安

全工作负直接的管理责任，而安全管理的客体是企业和经营单位的人

员和财产，员工和财产的安全是安全管理的资源，而安全监督只能是

外部因素.从我国现有的管理体制看，安全管理的主体较多，大致可

分两个层次,一是政府、行业管理层,二是企业管理层。政府的经济主

管部门、行业管理部门、执法部门以及企业的技术、物资、财务、人

事等部门都是安全管理的主体,都有各自的安全职责。从这一意义上

讲，现有的安全监督管理部门不应该承担具体的安全管理职责，即便

是有，也只能是宏观综合性的管理职责，这在国家原劳动保护行政管

理中已有界定，否则，职能部门的安全责任意识会逐渐淡化，会产生

依赖心里，总认为安全的事就是安监部门的事，最终弱化了整体安全

管理力度.也正因为存在这种片面意识,所以领导把安全工作的重担放

在了安监部门，有点甚至无论发生什么性质的事故,安监人员都要受

到处理。但安全监督毕竟只能发挥外因作用，真正起决定作用的是内

因,是安全管理，单纯强化监督，而不规范和加强管理，是解决不了

安全生产实质性问题的。

2、安全管理成效不佳，行业管理跟不上.突出表现在立法滞后,法

规不健全，安全生产的标准、规范落后，甚至不健全。这说明政府和

行业管理有待于进一步加强,即上层的安全管理主体没有管理到位，

导致中层的企业管理者无章可循，管理没有依据，管理没有思路和模

式，最终导致被管理的客体不具备安全条件或安全素质不高.另外，

政府和行业管理层在管理上要抓住重点，要把主要精力放在制定法

律、法规、标准和推广先进管理技术、先进管理模式上,不应局限于

管一些具体事务,如开展活动、组织安全教育、搞一些突击性检查等，

更不能带有某些商业行为。具体说，政府和行业的职责就是提供安全

生产标准和规范，让生产经营单位去贯彻执行。至于生产经营单位采

用什么方式去执行,去贯彻,则是生产经营单位自己的事,政府不要介

入的太多.这同时要求政府和行业管理部门要加强这方面的监督和约

束,对生产经营单位不落实国家和行业标准和规范，就要严格法律、

法规程序，该处罚的处罚,该处理的处理,做到管理层和执行层各司其

职，各负其责.

3、安全监督力度不够，管理与监督没有实现有效的分离。尽管国

家和企业对安全监督工作给予了高度重视,安全监督体系也比较健

全。但由于管理职责不理顺,大部分安监部门既有管理职责,又有监督

职责,这样，不仅管理跟不上，也极大地消弱了安全监督的力度.另外

由于上层管理者管理不到位，缺少必要的法律、法规和标准，致使监

督部门缺少监督依据,不能依法监督。最重要的是安全管理与安全监

督没有实现有效的分离.因为安全管理和安全监督是安全工作的两个

不同的方面，工作性质不同,管理要接受监督,监督促进管理，即安全

监督部门不仅监督安全客体，同样监督管理主体。因此，管理和监督

不能融为一体的.而实际工作中并非如此，分管生产的部门设安监部

门，分管生产的领导分管安监部门，这种管理体制在政府存在，在企

业也存在。就国家各级安全生产监督管理局而言，大部分挂靠在经贸

委，很少有独立的，这自然存在“管生产的管监督”问题。

笔者近日看过有关第三方监督的一篇报道.指出，原国家劳动部一

直是国家职业安全监察的执法主体。1998年政府管理体制改革之后，

新成立的国家劳动和社会保障部不再履行这一管理职能。原劳动部承

担的煤矿安全监察职能，交由国家经贸委下新成立的国家安全生产管

理监督局负责。一位从事煤矿安全工作的资深人士评论说，“管生产的

管安全”，把已经与国际接轨的由劳动部门作为第三方进行监督的安全

生产体制，改得反而缺乏第三方监督了。而世界各国的职业安全监督

工作通常由劳工部负责。美国、法国、俄罗斯、乌克兰等国也是由劳

工部负责.而且，几乎所有的中欧国家、拉美国家、中美国家和所有

讲法语、英语的非洲国家也都是由劳工部负责。这种政府职能结构更

有利于实现“第三方监督"。有关专家指出，中国政府的职业安全监督

结构应该与国际接轨,这不仅是政府职能专业分工的需要，也有利于

国际交流与合作。一个明显的例子是,国际劳动组织的会议，往往由

政府主管部门、雇主、雇员三方代表参加。中国是国家经贸委组团参

加，国家经贸委既代表政府,又代表雇主.有关专家指出，“国家安全监

督部门实际上自己监督自己”。特别是一些地方机构为保护当地政府税

收来源,即便有安全监督机构，但由于隶属当地政府管理，很难真正

起到第三方监督的作用。可见，直接关系安全生产的第三方监管还面

临相当大的挑战。

二、措施与建议

为了尽快扭转安全形势的被动局面,切实搞好安全工作，保障国民

经济的健康发展，我们必须在不断完善安全监督管理体制的同时，加

快安全配套法规和安全标准的建设工作，规范行业管理，加大安全监

督力度,实施全员安全素质教育工程，提高安全管理水平。

1、以贯彻《安全生产法》为契机，尽快完善配套法规体系。当前

要重点完善与生产经营活动关系密切的行业安全标准和安全技术规

范，使生产经营单位从根本上达到安全要求，提高本质安全性。第二

要及时出台安全管理责任行政处罚法规,明确责任主体。管理者管理

不到位要追究管理者的责任，操作者不按规定执行要追究操作者的责

任，监督者不履行监督职责，要追究监督者责任，努力改变现有的责

任分不清，出事后都有连带责任的不合理局面。

2、各级安全生产监督管理部门要单独开展工作，不能挂靠在经济

管理部门，可实行垂直领导，并进一步明确监督职能，加大安全监督

力度，切实把工作重点转移到依法监督上来。同时，要改变现有的安

全监督领导体制，改原有的管生产的领导负责为一把手负责，或单独

配置安全总监职位，领导安全监督部门工作。政府和企业都可以改成

这样的监督领导体制.安全监督部门在履行监督职责的同时，可以兼

有少量的综合管理职能，如组织一些全国性的安全活动等，但不要太

频繁.安全检查同样如此,不要出事后就搞突击性检查，意义不大,特别

是专业性强的安全检查，不能单纯看成一项督促性工作，要作为安全

管理的一项主要内容分解落实到具体职能部门，以提高检查质量,及

时发现问题，及时解决问题。

3、实施全员安全教育工程，加强全社会人员的安全意识和安全素

质培训。要在加强基础性安全教育的基础上，加强社会全员安全意识

和安全技能教育；要充分发挥新闻媒体、商业媒体的宣传作用，借助

对产品的广告和宣传，宣传安全知识和法律、法规，提高全员安全意

识；要规范企业内部的安全技术培训和安全意识教育,提高教育质量，

切实保证作业人员应知应会，提高防范事故的能力。

4、在当前企业综合管理水平普遍不高而且没有达到依法加强安全

管理的情况下,政府和行业管理部门要加强对企业安全管理的指导。

要通过一些中介组织,积极推行先进管理经验和管理办法,指导企业提

高综合管理水平，决不能就安全管安全;要把安全工作纳入到企业整

体管理工作中，通过规范管理，提高人员素质，改善工作环境，优化

生产组织,提高科技含量等手段,奠定扎实的安全基础。

5、要高度重视无行业主管部门的生产经营单位和个体组织的安全

工作,政府要委托兼管部门,防止出现管理上的空挡。

6、严格生产、经营安全资质审查制度，对不具备安全生产经营条

件的单位和个体组织，坚决落实安全“一票否决权”，取消经营资格.同

时对生产经营单位的主要负责人也要严格安全教育培训制度，资格认

证制度，提高一把手的安全意识和安全素质.

7、发展安全管理中介组织机构，充分发挥中介组织安全技术服务、

安全咨询等方面作用.将一些隶属于行政管理的技术服务机构，如技

术监督部门下设的安全检测检验机构、气象部门下设的避雷检测机构

及其它安全培训、安全咨询等机构移交到社会中介组织.这样的组织

可以是多家，有利于竞争,有利于提高自身的技术水平和服务质量,同

时也能真正接受政府和社会的监督，改变现有的行政指令性做法。