城市社区治理

城市基层社会治理主要问题及对策

城市基层社会治理的主要问题及对策一、城市社区治理中存在的问

题

近年来，__市两区社区通过加强社会管理，完善社区服务，不断夯实

基层建设，取得了一定的成绩，但也存在以下问题：

(一)社区居委会自治能力不足

我国社区居委会从法律上定性为居民自治组织，而在实际工作中，出

于社会管理需要，“上面千条线，下面一根针“，政府却在持续向其转移行

政事务。近几年来，由于一些政府和部门对社区地位和功能定位不够准

确，政府职能部门习惯把社区作为政府的“腿“，将各种行政性工作任务下

派到社区，同时，企业剥离出来的社会事务也大量沉淀到社区，使居委会

不堪重负，导致社区居委会台账资料多、调查报表多、会议活动多、证明

盖章多、检查考核多，行政色彩相当浓厚，没有精力和时间去履行基层群

众自治组织的职责。当前繁杂的社区工作任务，令身兼数职的社区工作者

分身乏术，难以系统、持久地给求助居民提供支持和帮助。

(二)社区多元主体关系有待理顺

区部门、街道、社区各层级之间职责界定不够明确，关系也未完全理

顺。街道作为派出机构，权责错位矛盾比较突出，街道运行中依赖于财政

投入，整合社会资源的能力还不强，街道层面各类执法、协管员队伍缺乏

统筹协调、各自为战的情况一定程度存在。社区居委会行政负担较重，自

治空间较小，影响为民服务的质量。目前社区工作更多的体现为搞活动、

下命令、定指标，没有持续影响力。过于注重事后管理、过于注重硬性手

段，导致许多现实问题在现有体制下难以有效预防解决。

(三)社区工作队伍不稳定

近几年来，社区工作领域逐步拓宽，工作对象不断扩大，随着工作任

务不断增加，对社区工作人员素质要求越来越高。但是，当前社区工作人

员职业定位不明确，收入待遇偏低，加上没有建立稳定的薪酬保障体系和

工资增长机制，导致高素质人才流失严重。近年来。__市__区和__江区虽

然多次调整了社区居委会干部的工资福利待遇，但扣除各种应缴保险费用

后，实际收入只有1200元左右，仅能勉强维持个人基本生活开销，难以

养家糊口，与机关事业单位的干部职工相比差距甚大，导致人员流失严

重。如__区2012年和2013年公开招录的40名大学生社区居委干部中，

目前相继有11人向所属街道递交了辞职报告并已审批。工作队伍的不稳

定及工作积极性不高，严重影响了居委会的工作效能。

(四)社区共治网络发展不均衡

区、街、社三级纵向式社区组织构建，和上头大、下头小的组织设置

和人员配备，导致社区在组织形式上具有封闭性、机关化、行政化的特

点，和开展社区工作要求的开放性、基础性特点不相适应。表现在社区层

面设置的各类站、室、中心等服务和活动载体，有不少资源没有充分整合

利用，社区各类人员由不同部门管理，政出多门，各自为战，难以收到良

好的整体效果。更主要的是社区党组织的工作仅局限于社区居民层面，与

其他社会组织联系不紧密，组织设置比较单一，工作领域相对狭窄，总揽

全局协调各方的领导能力、管理服务能力、群众工作能力以及整合区域内

各种资源的能力明显不足，领导核心作用难以充分发挥。

(五)社区形态的复杂性、居民需求的多元化与社区管理和服务水平不

协调

随着市场经济的发展，在城区拆建过程中，出现了大量的商品房小

区，原国有企业社区衰落，外来工聚居地城中村，老城区在拆建中变零

落。在这种大环境下，同一个社区包括了多种形态，高楼大厦与低矮平房

并存，居住其中的人员需求相差甚远，社区形态复杂性与多样性，给开展

社区工作带来很大的难度。新兴社会阶层和利益群体逐渐形成群体意识，

不同利益群体之间的冲突不可避免，冲突一旦发生，社区或政府的派出机

构街道办事处马上被推到风口浪尖，但在现行政府体制中，他们处理问题

的能力较弱，往往一些小问题处理不当，就会引发社会不稳定。像城市管

理部门与小贩之间，本地人与外来工的关系，业主与开发商、物业管理公

司的关系，容易造成一些社会不稳定的因素。

(六)以行政为主导的社区工作模式还不能适应新形势发展要求

城市社区工作，以服务城市居民为工作对象，以服务党委政府中心工

作，这种对上负责、宏观指导的指导思想，与社区居民多元化需求带来的

对下负责、微观帮助的客观要求不相适应。导致社区工作在服务对象的细

分和分类指导方面线条比较粗，对弱势群体的帮助方面，属于“你有求、

我才去帮“的被动式的服务。没有主动从弱势群体的角度切入，更有效调

动和整合所有的社会资源，推动社区、社会的助人自助的观念和风气的形

成和以人为本理念的真正落实。在社区，社区工作更多地表现为具体的事

务。形形色色、五花八门的具体事件考验着社区工作者的思维、处置、应

对等能力，对社区工作者的知识、水平和从业技术的要求也非常高。传统

的遇事和稀泥或双方各打50大板的粗放型处理办法，受固有思维习惯影

响，先入为主，轻易表态、做批评、做道德批判，不愿或难以花时间真正

去了解、去倾听，就难以真正对服务对象产生实质帮助。对服务对象特别

是弱势群体存在居高临下的心态，没有与求助者建立平等的关系，并充分

尊重服务对象的意愿，倾听、共情，就必然影响工作绩效，严重的甚至会

损害社区的形象。

二、构建完善社区治理模式的对策

新形势下，社区日益成为各种利益关系交汇点、各种社会矛盾的集聚

点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点，做好社区工作，为经济

社会发展创造更加良好的社会环境，具有重大的现实意义和深远的历史意

义。根据__市的实际情况，建议从以下几方面加强社区建设。

(一)加快社区居委会去行政化进程

建议在__市城区居委会设立试点，以推动社区居委会和社区服务站职

能分开作为社区规范化建设重点，对社区目前承担的各项工作进行全面梳

理，进一步规范社区党组织、居委会和服务站的职能，切实解决长期以来

社区职责不清、行政事务负担过重等问题。实行行政事务社区“准入制“，

拦截、过滤政府下达的大部分行政管理和公共服务任务。同时，把区直直

接为群众、企业服务的行政职能赋权于街道，增强街道的服务力、执行

力。

(二)政府转变职能，主动适度放权

一是强化加大政策扶持培育，积极鼓励和支持社区民间组织的成立，

支持社会力量投资兴建和完善社区服务设施，兴办公益事业，并为之提供

政策、项目、资金等资源支持。建立社会组织发展专项基金和扶持基金，

特别是对新兴产业、民生产业等领域的新社会组织，在创办之初给予资金

扶持，并依据社会组织的服务类型制定税收优惠扶持政策。二是大力推行

“议行分设“。政府在社会管理中发挥政策制定、资源提供和服务监管的职

能，而具体运作可由社会组织实施。逐步通过政府购买服务的形式，将一

些适合市场运行的社会服务事务，如社区居家养老、环境卫生、治安巡逻

等交由发展成熟的社会中介组织承担，政府则负责对其运作进行监管。三

是对社区社会组织放权。街道成立枢纽型社会组织，培育领军型社会组织

和社会组织人才，通过让渡公共事务、购买服务等方式，为社会组织提供

了自立自强的发展空间。

(三)提升社区干部治理能力

立足于社区工作者的专业化、职业化，不断壮大社区工作者队伍，大

力提升社区工作者的综合素质和服务能力。一是明确社区工作者的配备标

准。推行网格化管理，按照200至400户左右划分网格，每个网格配备

1-2名网格社工，作为“全科医生“负责收集社情民意、调解矛盾纠纷、服

务居民群众等工作。二是提高社区工作者待遇。社区机构纳入事业单位序

列、工作人员纳入正式编制、工作经费纳入财政预算、办公场所纳入城市

建设规划。三是促进社区工作者职业化和专业化，鼓励社区工作者参加社

会工作者职业水平考试，不断提高社区工作者的能力素质，使原有的社区

工作者更快地完成角色转换，更好地胜任新时期社区工作的任务和要求。

(四)社会组织按照市场规律运作，实现社区服务社会化

以群众需求为导向，为社区居民提供高效快捷的服务。针对居民的公

益性需求，通过社工、志愿服务组织提供专业社工、精神慰藉、法律援

助、助学助困等公益性服务。以便民利民为出发点，不断探索为民服务的

新机制、新领域。以求助电话、社区服务网站和短信为载体，构建一个覆

盖全市、辐射城乡社区的信息服务平台，24小时全天候提供生活类、资

讯类、事务类、电子商务类等多项服务，形成横向到边纵向到底的社区服

务求助网络。参照嘉兴市建立__社区服务平台，推行城市社区10分钟服

务圈，为孤寡老人、空巢老人打造“一键通“应急呼叫系统。同时，建立服

务成效回访评估机制。定期回访项目执行情况，了解居民需求，保持项目

创新性和长效性，提升居民参与度和满意度。

(五)完善社区管理制度。

一是职责规范化。制定下发《进一步深化和完善城市社区建设的若干

意见》和《关于解决社区建设若干具体问题的意见》等文件，进一步明确

社区的职能定位、内设机构、运行方式、办事流程和服务标准，理顺与区

直部门、居委会的关系。二是管理制度化。参照贵阳市制定《城市社区工

作目标管理绩效考核指导意见》、《新型社区建设专项资金管理暂行办

法》、《社会管理工作问责办法》等一系列文件，出台《社区管理暂行办

法》、《城市社区工作条例》，建立以年度目标和项目化运作为基础的任务

分解体系，以专项财政经费和预算增长机制为核心的财政保障体系、以群

众满意度为目标的综合目标考核体系、以工作绩效排位制和责任追究制为

重点的实施监督体系，推动社区健康有序运行。三是建立公共财政的保障

机制。如__新区在2007年3月颁布了《关于加强街道社区管理与服务财

政保障的实施意见(试行)，__区在2010年也颁布了《关于加强街道社区管

理与服务财政保障的实施意见》，从预算管理、经费保障、财力支持等方

面不断提高社区管理和公共服务的水平。

(六)社工模式引入社区工作

传统社区工作是用经验型、传统型的群众工作的手段，把居民群众当

做工作对象，社工模式更偏重开发弱势群体的潜能、自助和他助相结合的

方法做好工作，促进社区居民参与社会事务，促进社区人际之间的支持和

合作，达到共同提高。以人为本的社区工作，是一个解决社区问题的方法

和促进社区居民成长发展的过程。通过个案工作，结对帮扶、同辈教育等

方式，既能帮助社区居民解决实际困难，又促进社区居民个人成长，让每

个人认识到自己的权利、能力、与独特性，达到个人转变，建立适应社会

需要的新的价值观，使他们成为更适应社会生活的积极角色。在服务中，

贯彻社会工作原则，以平等的姿态与人沟通。在服务中，做到倾听、共

情、接纳、不做道德判断，个别化和当事人自决，运用科学的工作方法和

技巧，帮助、扶持、助人，人与人之间的链条连接的更加紧密。让社区居

民在不断反省自己的处境，寻找内在与外在的资源，建立自信和新的目

标，最终达到主体意识的提升和个人的成长。

(七)不断提升社区共治的能力

一是动员社会力量参与社区工作。在社会构成日趋多元化的今天，以

单一的组织或人员队伍完成纷繁的社区工作的全部内容已经非常困难。通

过招募志愿者，把一双手变成百双手，有效地解决了工作有人做的问题。

使志愿者成为推进社区发展的主力军，依靠志愿者人员来做大量的教育和

服务工作，有利于社区工作者专注于组织和管理。使一些原来受助的居

民，通过他助、互助、自助到助人，成为社区积极的力量。在社区中发展

志愿者队伍，还为实现社区的自治，培养社区的骨干力量打下好的基础。

二是培育社区意识，激活社区共治的动力。积极培育社区成员的参与意识

和公共精神，塑造公共价值认同，增强社区归属感和认同感。同时，要让

参与者分担责任，增强社区成员的公共责任意识，从而凝聚共识。建立社

会评价机制，即组织社区代表、专业队伍第三方组织、社区团队、知名人

士通过各种形式征求他们对社区服务项目等公共议题方面的意见建议。