文官

近代西方国家的文官制度

一、文官制度的形成与发展

文官是西方国家权力系统的要素。

文官是指近代西方国家改革旧官吏制度以后的政府文职官员，它首先与武官和法官相区别，其

次与政务官员相区别。

在近代时期，西方国家把政府行政部门的官员分成政务官和事务官两大类。

二者的主要区别在于：

政务官：

采用“选任制”，即由选举产生或从政治角度考虑任命；

他们实行“任期制”，随政党和内阁进退；

其职责是制定政策及承当行政，进行政治和国务活动。

事务官：即文官又称公务员。

他们采取“考任制”。亦即必须经过公开竞争考试合格后择优录用；

他们不受政党和内阁更迭的影响，实行“常任制”所以又称“常任文官”。

其职责是执行政策，从事行政和业务管理工作，他们是政府职能的实际执行者。

文官制度实质上是西方国家的一种较为完善和规范的人事管理制度，而且也是资产阶级政治制度

的有机组成部分。

14世纪末叶，由于城市手工业、商业、金融业的发展，资本主义生产关系开始萌芽，西欧国家

的社会结构发生了深刻的变化，政府结构也随之开始发生变化：

（1）西欧各国先后建立了统一的、中央集权的专制政府；

（2）王权的加强促使政府管辖范围的相应扩大，继而出现了对君主负责的文职官员，这是西方

最早的文官阶层。

从中世纪晚期文官阶层的出现到近代文官制度的形成，经过了三个时期：“恩赐官职制”、“个

人徇私制”、“政党分肥制”。

19世纪前，前两个时期“恩赐官职制”和“个人徇私制”这二个时期的基本特点相同。具体说，

在封建君主专制统治时期和资产阶级掌权初期，政府文职官员的官职的获得，大多是由国家当权

者，根据个人印象而恩赐或凭借私人关系的亲疏相授予的。

进入19世纪后，伴随着资产阶级政党轮流执政这一政党政治的形成和发展，“政党分肥制”应

运而生，这种状况延续了约半个世纪。

近代西方国家的文官制度是在19世纪中叶以后确立起来的。它的产生是资本主义经济和政治的

必然结果，是资产阶级革新吏制的重大成果。

（1）文官制度的建立是资本主义经济发展引起政府职能扩张的产物。

工业革命后，随着资本主义经济的发展，社会化的大生产，导致政府主管事务的膨胀，政府除了

管理治安、国防、财政、税收等传统事务外，加强了对经济、教育、科技、文化等新的社会事务

的管理。

（2）文官制度的建立是资产阶级政党政治发展的结果。

在资产阶级统治下，随着执政党的定期更迭，大批行政官员经常是大规模的换班，所以建立常任

文官制度呈现紧迫性。

（3）文官制度的建立是资产阶级平等思想和功利主义原则在人事制度上的体现。

在中世纪，欧洲各国实行界限森严的封建等级制。资产阶级兴起后，提出了天赋人权、人人平等、

主权在民等思想广泛深入人心，并在西方国家得到明确的认可，成为资本主义社会的基本原则，

为公平竞争录用人才创造条件，为文官制度的建立提供了思想和理论依据。

19世纪上半叶英国资产阶级哲学家耶利米?边沁（亲qin）的“功利主义”原则，也为文官制度

的建立提供了思想和理论依据。

耶利米?边沁“功利主义”：

（教材《世界史》近代史编下卷p150“边沁的功利主义”）主要代表作有《道德与立法原理》、

《政府论断篇》、《最高限度的行政效率，最低限度的开支》等，他主张以实际功效或利益作

为道德的标准。他强调，人的全部活动、道德和立法的活动，都只能依据一个原则，即功利。

他解释说，功利就是追求快乐和避免痛苦，力争有利的东西而避免有害的东西。在功利这个原则

面前“品行最坏的人和道德高尚的人，其行为为动机都是一样的。无论什么人都想增加自己的幸

福。因此，尽力保障人的快乐和利益，不仅是个人的动机，也应成为立法者的目标。”

（4）近代西方文官制度也是在吸收古代中国官吏制度（科举）精华的基础上建立起来的。

古代中国官制在人类政治发展史上占有重要地位，其严密性、系统性和成熟性在当时世界上是独

一无二的。

在西方倍受“恩赐官职制”、“个人徇私制”、“政党分肥制”之苦的西方资产阶级和其他阶层

的眼里，公开考试、择优任官的中国科举制无疑是一剂良药。

可以认为，近代西方文官制度的核心——考任制是在古老的中国大地上铸造的，后经西方人加工

锤炼成为西方文官制度的主体。

英国文官制度：

在人类社会发展的人事进程中，资产阶级发展的“最初的过程总是发生在英国；英国是资产阶级

世界的缔造者。”（《马恩选集》1卷p487）

从总体上看，英国近代文官制度的确立可以分为两个阶段：

第一阶段是产生政务官与事务官的分野；

第二阶段是实现事务官与考试录用的结合。

1805年，英国财政部开始设立事务官。

1830年，其它各部也相继设立了这一职务。

从此，英国政府的文职官员就正式分成两大类：

一类是有任期限制的政务官。一类是常任的事务官。

1832年，第一次议会改革，为文官制度启动奠定了基础。

1854年，英国提出了一个《关于建立英国常任文官制度的报告》（又称为《诺斯科特——屈维

廉报告》）。

该报告奠定了英国常任文官制度的基础，确立了四项重要原则，即：

（1）建立公开竞争考试制度，择优录用文官；

（2）根据不同的教育程度，把政府文官分为高级文官和低级文官两大类，前者从事执行政策的

智力工作，后者从事办理日常事务的例行工作；

（3）建立统一的文官体制，对各部文官实行统一管理，允许各部文官相互转调；

（4）建立考核在职文官的工作的机制。根据其工作成绩和勤奋程度加以晋升。

1855年，帕麦斯顿内阁颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立不受党派干涉，

独立主持文官考试。

1870年，又颁布了关于国家文官制度的第二个枢密院令，补充规定，凡未经考试并持有文官事

务委员及格证书者，一律不得从事任何事务官职。

至此，世界上第一个文官制度在英国正式确立。

美国文官制度：

美国文官制度基本上是仿效英国，经过多次改革而建立起来的。美国在建国后曾是一个实行“政

党分肥制”近半个世纪的典型国家。

1871年，美国成立了第一个独立的文官机构——文官改革委员会，统一负责改革事宜。

1877年，美国内政部首开了公开考试录用文官之先例。

1883年，美国国会通过《调整和改革美国文官制度的法案》（又称《彭德尔顿文官法》由美国

国会议员彭德尔顿提出的。）

这个法规定：

（1）成立由不同政党成员组成的三人文官委员会，统管联邦文官事务；

（2）建立公开竞争考试制度。择优录用文官；

（3）实行文官职业保险，文官一经录用，不得因政党关系等政治原因被革职；

（4）严禁文官参与党派政治活动；

（5）建立统一的文官体系。

该法案标志着美国文官制度的最终形成。

日本文官制度：

日本文官制度的形成与发展是以第二次世界大战为界，划分为战前文官制度和战后公务员制度

两大时期。

日本战前文官制度，

亦即日本近代文官制度是明治维新在向西方学习的改革大潮中建立起来的，是在“和洋结合”

原则指导下的独创。具体说，日本近代文官制度是学习西方经验与保存日本历史特点、民族传

统相结合的产物，具有鲜明的日本化特色。

1885年，日本开始实行君主立宪的“（ci持）敕令内阁制”，并颁布了旨在建立文官考试制度

的《官吏纲要》，规定今后“仕进（录用）须经由考试”。这是日本历史上首次确立的考试选

官制度。

1887年，明治政府又颁布《文官考试试补及见习规则》，对高等文官和普通文官的选择范围作

了详尽的规定。从《纲要》和《规则》中可以看出，近代日本文官制度所要求的考试和任用制已

在日本建立了起来。

1893年，明治政府制定了《文官任用令》和《文官考试规则》，以考试任用高等文官的原则才

得以确立。

1899年，明治政府又修改了《文官任用令》，同时还颁布了《文官资格保障令》和《文官惩戒

令》。这三个法令被称为日本的“文官三令”，在日本官吏制度发展史上占有重要地位，标志着

日本近代文官制度的最终确立。

日本近代文官制度的特点：

（1）日本近代文官制度受德国官吏制度的影响较深。日本1871年和1881年两次派出政府使团

出国到西方考察，特别对德国的考察，参照德国在立宪政体形式下保持君主统治大权的经验，

制定了《官吏纲要》。

（2）有关文官关系的法律，主要以天皇的任命大权为基础，以敕令的形式出现；

（3）文官具有封建属臣的身份，完全隶属于总揽统治权的天皇。必须“对天皇陛下和天皇政府

忠顺勤勉，并服从法律命令，恪尽职守”，但文官又居于超越一般国民之上的特权地位；

（4）文官之间等级森严，“上层无寒门，下层无贵族”的身份制色彩派厚。

战后公务员制度：

1946年，美国派出着名人事行政专家布劳恩?胡佛为团长的“美国对日人事行政顾问团”赴日

研究和督导日本的官制改革。

1947年6月，美国顾问团在对日本战前文官制度进行了全面的调查和综合论证的基础上，向日

本政府提交了一份以美国文官制度为蓝本的《国家公务员法草案》。

同年10月，日本政府以新宪法的原则为依据，以美国顾问团的草案为基础，制定了《国家公务

员法》，成为日本战后公务员制度的基本法规。此后，日本又陆续制定了一系列补充法规、条例

及实施细则，从而形成了一套完整的现代公务员制度。

战后日本公务员制度的新特点：

从法律上确认了官吏的性质和身份是“为全体国民服务”的“公务员”；

规定公务员必须“保持政治上的中立”；

以及保障公务员在任职方面“机会均等”；

实行严格的定编定员制。

二、文官制度的基本特征

共同特征：

一是、实行“功绩制”。

这是西方国家文官制度的一个重要特征，也是西方国家文官制度最重要的原则之一，舍此不成

为文官制度。

功绩制包括两方面的内容：①是公开竞争考试，择优录用；②是严格考核，择优晋升。总之，

这种功绩制充分体现了“机会均等”、“用人维才”和“奖优罚劣”。

二是、设有专管机构，实行统一管理。

为了保证文官考试和录用的公正性与权威性，也为了避免人事机构不受划少受行政长官和党派

势力的干涉，还为了适应日益复杂的政府行政事务工作，西方各国普遍建立了独立的、职能化

的文官专管机构。

它的建立与运行，一方面减免了因各部门自行管理而带来的诸多弊病，如部门分割、机构重

叠、领导多头、政出多门和苦乐不均等问题；另一方面促进了治事与管人的有机结合，即以治

事为目的，管人为手段，管人为治事服务。

三是、进行职位分类，实行文官职位制。

所谓“职位”，是指符合一定规格的人所担任的工作职务和承担的责任。

职位分类就是把各种复杂的文官职位（行政人员类、工程技术人员类），按工作性质、难易程

度、责任轻重、所需资格等因素，划分为若干等级，以便做到对不同专业、不同等级的文官实

行不同的管理。

可以说，职位分类是实现文官管理科学化的重要标志，同时也是创建文官职位制的先决条件。

文官职位制就是依法确定的每一文官职务与其任职资格、工作责任、考核标准、工资待遇、升

迁路线等相统一的规程。

四是、规定“政治中立”，实行文官职务常任制。

西方国家规定文官必须在政治上严守中立，主要是为了在多党制激烈竞争的政治环境中，避免

使文官成为某一政党政治目标的工具，企图造就一个超越党派、阶级之上的社会阶层，确保政

治局势的稳定性和政府工作的连续性，从而更有效地维护资产阶级的整体利益。

五是、实行法制，依法管理。

西方国家在建立与健全文官制度的进程中，特别重视变“人治”为“法治”。文官对国家、对

政府、对民众、对上下级的关系等，都是由法律确定的。

西方国家一般都是先制定文官制度的总法或基本法，然后根据总法的基本准则制定各种单项法

规和条例，逐步形成完备的文官制度法律体系。

西方国家的文官法规不仅健全，而且有明确的罚则，对于违反文官法规的行为要给予严厉的惩

处，以维护法规的权威性和严肃性。

三、文官制度的历史作用和局限性。

从近代西方国家文官制度的本质属性来看，它作为资产阶级政治制度的有机组成部分，无疑要打

上阶级的烙印；

它作为政府人事管理的技术规范体系，又具有科学管理所必须遵循的准则，在人类社会发展史

上，它即是政府人事管理制度史的重大变革，亦是近代资产阶级创造的制度文明。正是西方国

家文官制度这种阶级性和科学性的两重属性，决定了它在推动资本主义社会发展中的重要作

用。

第一，保证政局的稳定性、政策的连续性和社会的常态运行。

西方资本主义国家实行多党轮流执政的政治体制，因而政党争斗激烈，内阁换届频繁。那么，

为什么频繁更迭政府没有动摇资产阶级的统治呢？

重要原因之一，就是它们比较普遍地实行了常任文官制度。

近代西方国家的文官制度，是资本主义社会正常运转中不可缺少的一环，是资产阶级有意识进

行的社会调节与控制的一部分，并且是取得了相当成功的一部分。

第二、促进资本主义经济的发展。

西方各国为了在世界市场的激烈竞争中战胜对手，资产阶级迫切要求本国政府提供更有效的服

务和更有力的支持。在这种新的历史条件下，资产阶级各国政府直接出面对社会经济进行大规

模的干预和控制。于是政府的经济功能扩大，与此相适应，越来越多的专业科技人员进入了文

官队伍，他们在研究经济开发，制定经济发展战略、各项经济政策和经济法规，调整产业结

构，指导完善经营管理等方面起着重要作用。促进了经济的发展。

第三、扩大选才范围，提高行政效率。

西方国家建立文官制度的着眼点，就是广泛罗集优秀人才，改善国家人事管理，提高政府工作

效率。

为了达到这一目的，西方国家将竞争机制引入了人事行政领域，实行公开而又平等的竞争考

试，而后择优录用文官，鼓励人们在竞能、竞技、竞智中充分显现聪明才干。

同时，西方国家还建立了比较完善的文官培训网络，通过对文官职前和在职的培训，不断提高

文官队伍的素质。

此外，对在职文官实行常任制、功绩制和职位制，也有利于增强他们的职业安全感和工作责任

心，还可以激发他们的工作积极性和创造性。

西方国家的文官制度虽然已经和在发挥着积极功能，但它决不是一种尽善尽美的模式，西方文

官制度也存在着许多不容忽视的局限性：

（1）西方文官制度具有很大的阶级局限性。

（2）西方文官制度存在着由它自身所造成的一些局限。

主要表现：

一是、“铁饭碗”文官一经录用，无重大过失不受免职处分，可长期任职到退休。

二是、西方文官即有实权而又不负政治责任的特殊阶层。

三是、文官考试制度的贵族化倾向。晋升上的论资排队等。

尽管如此。近代时期创立的西方文官制度毕竟是一个巨大的历史性进步。