救济

一、社会救助

社会救助,又称社会救济。通常来说,救济是人们基于一种同情和慈善的心理对贫困

者行善施舍，多表现为暂时性的救济措施。这种消极的救贫济贫措施与现代政府采取的

长期性的、积极的救困助贫有本质不同。基于政府的责任而采取的长期性的救助,使用

救助一词更为准确。

现代意义的社会救助是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公

民给予物质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障法律制度。社会救助主要是对

社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会弱势群体，对象是社会的低

收入人群和困难人群。社会救助体现的是浓厚的人道主义思想，是社会保障的最后一道

防护线和安全网。

二、社会救助的特征

社会救助不同于传统的济贫措施，也不同于社会福利和社会保险,其基本特征是：

1．目的性。社会救助的实质是保障生存权

2．法定性.在现代社会中，社会救助通常被视为纯粹的政府行为,是一种完全由政府运

作的最基本的再分配或转移支付制度。政府的这种责任或义务通常由最低生活保障

立法的方式加以确认,并且透明极高地公之于众。

3．无偿性.国家通过社会救助的方式赋予特定社会成员一定的利益，帮助其克服生活

困难、摆脱生活困境是没有对价条件的。作为最基础层次的社会保障，社会救助在

利益赋予上必须是绝对的、无条件的.社会救助的资金来源于国家财政和地方财政，

列入国家总预算支出,社会成员无须缴纳费用,符合条件者即可获得社会救助。

4．救助对象的特殊性。社会救助通常在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因

致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时发生作用，救助对象是已处于生

活困境中的社会成员。因此，社会救助对象不像社会保险和社会福利那样具有广泛

性。

第一节我国社会救助法的基本内容

一、最低生活保障制度

（一）最低生活保障制度概述

是指政府对收入低于政府公告最低生活标准的公民，按照法定程序和标准

提供的现金或实物救助，以保证该公民基本生活所需的社会救助制度。最低生

活保障制度的特点是：

1．获取最低生活保障或社会救助是公民生存权的体现。

2．最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物.

（二）我国最低生活保障制度的产生与发展

1．城市居民最低生活保障制度

1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上对贫困人口进行规范救济的经验,率

先出台了城市居民最低生活保障线制度.

1997年，国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》

1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。

（三）我国最低生活保障制度的基本内容

1．城市居民最低生活保障制度

（1）保障对象：持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于

当地城市居民最低生活保障标准的，均有权享受城市居民最低生活保障的权

利.

（2）保障标准：依据《城市居民最低生活保障条例》,我国目前的“最低生活保障

线”是按照当地维持城市居民生活基本生活所需的衣、食、住费用，并适当

考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定的。根据物价适当调整.

（3）资金来源：社会救助作为一项政府责任,其资金应当来源于政府财政支出。但

国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助,所提供的

捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

（4）申领程序:

2．农村居民最低生活保障制度

（1）保障对象:农村最低生活保障对象是家庭年人均收入低于当地最低生活保障

标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶

劣等原因造成生活常年困难的农村居民.

（2）保障标准：依据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民

全年基本生活所需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定,并报上一级地方人

民政府备案后公布执行。

（3）资金来源：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，农村最低生活保障资

金要列入地方各级人民政府财政预算,省级人民政府要加大投入。中央财政对

财政困难地区给予适当补贴。

（4）申请程序：

二、灾害救助制度

（一）灾害救助制度概述

灾害救助制度，是指政府对因遭遇各种自然灾害及其他特定灾害事件而陷入

生活困难的公民给予一定的现金和实物或服务援助，以帮助其度过特殊困难时期

的一种社会救助制度。目前我国政府的救灾工作方针是“政府主导、分级管理、

社会互助，生产自救”,按照灾情和灾害造成的损失的大小,根据救灾工作分级管

理、救灾资金分级负担的原则，中央和地方政府相应给予资金补助。

（二）我国灾害救助制度的主要内容

1．灾害救助组织体系及职责

国家救灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构,负责研究制定国家

减灾工作，推进减灾国际交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。减灾办公

室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部，减灾委各成员单位按各自的职责

分工承担相应任务。

2．救灾资金分级负担

《国家自然灾害救助应急预案》规定了四个等级的应急响应,按照死亡人口、

倒塌房屋数量等指标，启动相应的应急响应.灾害损失达不到国家应急救助标准

的灾害,由地方政府负责。

3．救灾资金分级负担

发生自然灾害后，有关部门应及时组织灾情评估,属于特大自然灾害的,

中央财政按补助项目和标准安排中央补助资金.对发生一般自然灾害的地区,则

由地方政府安排救灾资金用于灾民生活救助。各级财政在年初编制预算时，根据

常年灾情和救灾资金需求编制相应的自然灾害生活救助预算，执行中根据灾情进

行调整。

4．救灾款物申领方式

5．救灾捐赠以及接受捐赠

发生自然灾害时,救灾募捐主体开展募捐活动，以及自然人、法人或其他组织向

救灾捐赠人捐赠财产,用于支援灾区、帮助灾民的，适用民政部《救灾捐赠管理办法》。

县级以上人民政府民政部门接受救灾捐赠哭款物，根据工作需要可指定社会捐助接

收机构、具有救灾宗旨的公益性民间组织实施。对于境外捐赠，国务院民政部门负

责接收境外对中央政府的救灾捐赠,县级以上地方人民政府负责接收境外对地方政

府的救灾捐赠。具有救灾宗旨的公益性民间组织接收境外救灾捐助，应当报民政部

门备案。在受捐赠物质的使用管理上,具有救灾宗旨的公益性民间组织应按当地政府

提供的灾区需求，提出分配、使用救灾捐赠款物的方案，报同级人民政府民政部门

备案，接受监督。

三、农村社会救助制度

农村社会救助并非我国社会救助制度中的特殊救助项目，二是鉴于我国城乡二元

分割的特殊国情，将社会救助制度中面向农村地区实施的项目独立出来单独介绍.目

前我国农村社会救助制度主要有“五保”供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、

最低生活保障和扶贫政策等、灾害救济制度与最低生活保障制度已经形成较为规范的

社会救助制度。

（一）农村“五保”供养制度

对于农村“三无”人员实行五保供养,是我国农村有中国特色的基本社

会救助制度，它面向乡村孤寡老人及孤儿等,是我国农村自新中国成立以来坚

持至今并较为规范化的一种社会救助制度。

1．“五保"供养的含义和性质

“五保"供养是指对符合规定的村民在吃、穿、住、医、葬方面给予

的生活照顾和物质帮助.2006年前，农村“五保”所需经费和实物由集

体经济组织负责提供.2006年后,全部纳入财政供养范畴。

2．“五保"供养的对象及供养内容

新《农村五保供养工作条例》规定,老年、残疾或者未满16周岁的

村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或

者其法定赡养、抚养、抚养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村

五保供养待遇。供养内容包括:供给粮油、副食品和生活燃料；供给服装、

被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治

疗，对生活不能自理的给予照料;办理丧葬事宜。供养标准不得低于当地

村民的平均生活水平，并根据当地平均水平的提高适时调整。对未满16

周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的供养对象，应当保障他们依法

接受义务教育所需费用.

3．“五保”供养的形成

农村五保供养对象可自行选择供养形式,可以集中供养，也可以在

家分散供养.集中供养的农村五保供养对象，由当地农村五保供养机构

提供供养服务;分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会照

顾，也可以有农村五保供养服务机构提供供养服务。

4．“五保”供养所需经费及实物来源

新《农村五保供养工作条例》明确，农村五保供养资金在地方人

民政府财政预算中安排。中央财政对财政困难地区的农村五保供养,

在资金上给予适当补助。

（二）其他农村救助政策

1．特困户定期定量救济政策

2003年,民政部发出《民政部办公厅关于进一步做好农村特困户救济工

作的通知》,向农村特困户发放《农村特困户救助证》.

2．临时救济措施

主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户标准，生活水平略高于特

困户的一般贫困户.临时救济措施一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮

困措施，如年节来临时给予生活补助，不定期地给予生活物品救助的方式

等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式.

3．扶贫措施

4．农村医疗救助

2002年,中共中央和国务院做作出了《关于进一步加强农村卫生工作的

决定》,在全国农村建立新型农村合作医疗制度和农村贫困人口的医疗救助制

度，这是中国历史上第一次由政府对全国农村贫困家庭实行医疗救助制度。

主要对象农村五保户和贫困家庭。

四、城市流浪乞讨人员救助制度

2003年，国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活

无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,并于2003年出台了《城市生活无着的流浪乞讨

人员救助管理办法实施细则》.

1．救助原则

自愿救助、无偿救助是社会救助的原则。所谓自愿救助，是指求助人向救助

管理站自愿救助，经询问符合救助对象的范围，救助管理站应给予救助;同时，受助

人可以放弃救助，告知救助管理站后自愿离站，救助管理站不得限制.所谓无偿救助，

是指救助管理站不的向受助人及其家属和单位收取费用,也不得组织受助人从事生产

劳动以自挣生活费及返家所需费用。

2．救助对象与目的

《救助管理办法》第一条规定了其立法目的:“为了对在城市生活无着的流浪、

乞讨人员实行救助,保障其基本生活权益,完善社会救助制度,制定本办法"。可

见，社会救助制度是为在城市生活无着的城市流浪乞讨人员提供临时性救助,主

要解决其临时的生活困难,并使其返回家庭或所在单位.

3．救助内容

包括：（1）提供符合食品卫生要求的食物；（2）提供符合基本条件的住处；（3)

对在站内突发急病的，及时送医院救治；（4)帮助与其亲属或所在单位联系；（5）

向没有交通费返回其住所地或所在单位的人员提供乘车凭证.

4．救助资金

纳入政府财政预算。

5．救助机构及管理

县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行

指导、监督。