益公

第９卷第４期

２００９年８月

金华职业技术学院学报 Ｖｏ１．９ Ｎｏ．４

Ａｕｇ．２００９

试论物权法中公共利益的界定

郑林军

（金华市中级人民法院，浙江金华３２１０００）

摘要：我国物权法未对物权征收中的公共利益问题作出界定．而此界定事关征收各方的利益。界定公共利益是必

要的也是可能的，应由立法机关对公共利益作出界定，行政机关则依法遵循相应的程序对征收行为是否符合公共利

益作出决定．最后由司法机关从实体与程序两方面对行政机关的征收行为是否符合公共利益作出终局裁决。

关键词：物权法：公共利益：界定

中图分类号：Ｄ９２３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—３６９９（２００９）０８－００３７—０４

《物权法》第４２条规定：“为了公共利益的需要，

依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的

土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见物权

征收措施启动的前提是“为了公共利益的需要”。那

么。什么是“公共利益”？公共利益包括哪些事项？

我国现行宪法与法律对此没有界定。故准确而合理

地界定“公共利益”将成为物权征收制度的核心问

题。而准确地界定公共利益，首先需要认识公共利

益的含义及其与个人利益、国家利益和社会利益的

区别

一个人利益、公共利益、国家利益

和社会利益辨析

（一）个人利益与公共利益

关于“利益”一词的基本含义，人们一般会认同

“利”和“益”是分别与“弊”和“害”相对而言的，“利

益”最通俗易懂的解释就是指某种“好处”［１１。法学上

认为利益是社会主体的需要在一定条件下的具体

转化形式．它表现了社会主体对社会客体的一种主

动关系，构成了人们行为的内在动力。“公”有“无

私”之意．“公”和“共”的又都有“共同”的基本含义。

因此公共利益的概念应该呈现为开发状态，是社会

公众可以无偿享有的利益。公共利益是不特定的社

会主体对社会客体包括公共服务、公共秩序、公共

产品等的一种主动关系。而个人利益或私人利益指

的是属于个人的、与公共利益相对应的，个人对所

需产品、劳务和秩序的一种主动关系。

（二）国家利益与社会利益

所谓国家利益．就是一个国家政治统治需要的

满足。根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是

否与公共利益一致，由国家内部统治阶级与被统治

阶级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的情

况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是

统治阶级的“私益”。因此国家利益与公共利益并不

能划等号。社会利益，则是指包含一切利益在内的

各种要求、愿望，当然也包括公共利益。因此，可以

看出，社会是独立于国家的另一种自治的共同体，

与追求政治利益的国家不同．社会以经济关系为核

心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利

益的主要内容是经济利益和文化利益［２】。在社会与

国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重

叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国

家利益分别代表不同的利益领域。而且公共利益并

不等同于国家利益、社会利益，公共利益包括了国

家利益和社会公共利益。

从上述的概念比较中，我们可以得知，公共利

益是一个外延十分宽泛的概念，可以说是包含上述

其他概念的上位概念，而且其本身的概念不确定，

因此很难对其进行界定。正如我国台湾学者陈新民

所说的．公共利益的“最大特别之处，在于其概念内

容的不确定性”．而主要原因在于“利益内容的不确

定性”和“受益对象的不确定性”ｆ３Ｊ。

二界定公共利益的必要性

由于立法对公共利益没有界定，在现实中，商

收稿日期：２００９—０３—２１

作者简介：郏林军（１９７１一），男，浙江金华人，金华市中级人民法院助理审判员，研究方向为民法实践。

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金华职业技术学院学报

品房开发是否符合公共利益争论极大。如２００７年３

月１９日～４月２日，重庆“最牛钉子户”杨武、吴萍一

家从拒绝拆迁到最终与开发商达成和解．他们一家

与开发商、当地政府、法院及其中起作用的媒体、网

络一起上演了一场举世瞩目的公共治理危机。其中

最引人关注的是杨武一家的房子高出地面１７米，

成为一座“孤岛”，房屋墙壁上大笔书写宪法条文：

“国家尊重与保障人权”、“公民的合法私有财产不

受侵犯”，再加上房主在屋顶上挥舞五星红旗，事件

引起了轰动。当时《中华人民共和国物权法》刚刚通

过，但该法及此前的宪法并未对公共利益作出界

定。法学界对该事件也争议极大。一些学者认为商

品房开发不是为了公共利益，而包括著名法学家江

平教授在内的其他学者则认为，如果开发商品房可

以带来就业增加．财政收入增加，城市环境美化．那

就有可能构成公共利益的目的。正是对公共利益标

准的争议，导致了现实中诸如“定海古城被毁事

件”、江苏“铁本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蛮

拆迁事件”屡屡发生。在征收权被滥用的基础上，出

现了所谓的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地运

动”，由此在“公共利益”掩盖下土地（耕地）大量流

失。在个别地区，土地征收征用、城市房屋拆迁，已

成为影响社会稳定的重要因素之一．直接影响了和

谐社会的进程。

有学者认为因公共利益无法界定．必须在具体

个案中由执法者对行政机关的征用行为是否为了

公共利益作出判断。为此姜明安教授认为，我们正

在建立法治社会和法治国家，离建成法治社会和法

治国家还有相当一段距离。首先．我国的执法者、法

官和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教

育和法律训练，法律共同体尚未有完全相同的法律

话语；其次，我国的部分执法者和法官的法律素质

和人文素质还有待提高，不少人只知机械地适用法

律，在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一

类不确定用语时，就不知如何应对．甚至一筹莫展：

再次，我国法律共同体尚未形成稳定的、规范和制

约法律人行为的法律制度和职业道德规范，一些人

在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类

不确定用语时，不是运用法治理念．将不确定法律

用语与相应法律的目的、原则、精神结合，灵活和公

ｉＥ（实质公正）地处理个案，而是滥用自由裁量权。通

过恶意地扩大或缩小ｆ甚至歪曲）相应不确定用语的

内涵和外延．以达到为自己或自己的亲朋好友或相

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关利益人谋利的目的．而这样做乃是以牺牲大量其

他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益（真

正的公共利益）为代价的。笔者赞成姜教授的观点，

因为毕竟我国法治社会尚未形成，单靠执法者通过

个案来判断行政机关的征用行为是否为了公共利

益是不现实的。基于中国的国情及执法者的现状，

有必要对物权法中的“公共利益”作出界定。

三公共利益的界定可能性

（一）公共利益的特有标准．为公共利益的界定

提供了可能性

１．受益人的非特定性。公共利益的受益人应当

是不特定的多数人。公共利益中的“公共”应当是一

个开放的群体，而不是特定的群体。如果受益人是

特定的，则不属于公共利益。如在某一块地上建一

个大型游乐场，其直接受益者是游乐场业主和经营

者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建

游乐场方便群众游乐．游客也受益，而游客也是不

特定的．为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为

游客和游乐场经营者的关系是普通民事关系．游客

对游乐场的使用也是民事法律行为．可以也应当通

过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是

不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所

有可能到公园的居民，则受益者是不特定的。

２．范围的法定性。为了防止公共利益范围不适

当地扩大到不必要的领域，界定公共利益范围的权

力只能到国家法律为止，其他法规、规章、规范性文

件都不应当被授予解释公共利益具体范围的权力。

只有在法律明确规定范围内的“公共利益”才是合

法的公共利益．立法机关不应将规定公共利益的权

力交由行政机关。

３．范围的宽泛性与相对性。公共利益所包括的

范围是非常宽泛的．它既可能是经济利益，也可能

是包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。而且

公共利益的范围是随着经济和社会的发展而发

展，不是一成不变的。传统的公共利益重点是国家

安全、抗击自然灾害和公共基础设施建设。但随着

经济和社会的发展，人们在满足上述利益要求的

前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可

持续发展、环境保护、安全生产、公共卫生、残疾人

保障等，因关系广大人民群众的切身利益。被提到

各级政府工作的重要议事日程。由于自然条件和

第４期 郑林军：试论物权法中公共利益的界定

经济发展水平的不同．相同国家的不同地区，其

“公共利益”的范围也会有所区别。在经济欠发达

地区，刺激和发展经济，促进生存状况的改变也是

公共利益的需要，因为在生存都不能保证的时候。

不可能去谈发展

４．内容的非营利性。公共利益不是经营性的利

益，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不

能追逐利润。公共利益注重福利性，而非获利性。注

意到了这点，就能一定程度上警惕有些人因为某些

事项内在的获利性诱惑，打着公共利益的旗号．损

害相对方的权益。

５．公共利益的可还原性。即公共利益最终能还

原为大多数人的利益，要“为最大数人谋最大的幸

福” 。公共是由个体构成的，公共利益也是个人利

益的某种组合，并最终体现于个人利益．与不存在

超越个人的社会或国家一样，超越个人的“公共利

益”也同样是不存在的

６．公共利益的优位性。个人利益和公共利益未

免会发生冲突。在公法领域．公共利益优位。个人利

益应服从公共利益。只有公共利益维护好了。发展

好了．个人利益才能更好地实现，才不会在相互冲

突中无谓地消耗。如果个人利益不服从公共利益，

社会将陷入无政府状态，国家和法也就失去了存在

的基础。但是这种优位性有一定的限度，个人的生

存、尊严等基本人权应得到保证。为公共利益而剥

夺个人权利，应有法律明确规定，严格限制，并且给

予充分、合理的补偿。

（二）我国和境外的法律实践为界定公共利益提

供了实践的可能性

考察我国和境外的法律实践，对“公共利益”界定

一个基本涵义和大致范围应该说还是可能的。例如，

我国《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定本来

是一件十分困难的事，但该法通过列举加概括再加排

除的方式较好地解决了问题：该法首先列举出可能列

举的行政诉讼可诉具体行政行为（共七项）。为避免列

举不能穷尽的问题，再设一兜底性条款．将立法时不

能列举或难以列举的可诉具体行政行为（即所有涉及

相对人人身权、财产权的其他具体行政行为）概括性

地列入，然后排除出立法时确定不纳入行政诉讼，即

不作为法院行政诉讼受案范围的行政行为。虽然《行

政诉讼法》通过这一方式界定的行政诉讼受案范围仍

然并非十分明确．但大致的范围应该说是比较清楚

的。我国台湾地区的《土地法》也是采用列举加概括的

方式界定“公共利益”的范围。该法第二百零八条规

定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私

有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：ｆ一１

国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；

（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公

共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）

其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。因此，笔

者认为可以借鉴上述法律的规定，大概地界定公共利

益。首先列举出可能列举的公共利益，再设一兜底性

条款，将立法时不能列举或难以列举的公共利益概括

性地列入，最后作一些排除性的规定。即明确排除哪

些事项不属于公共利益，如一般的商业性开发、高尔

夫球场、政府的形象工程等。

四公共利益界定的建议

（一）立法界定

笔者认为，要对物权法中公共利益予以界定．应

由立法机关界定公共利益的大致范围，而不应由立

法机关委托行政机关对公共利益作出界定。应注意

当前中国的基本国情，在国有土地领域，政府垄断着

土地资源供应的一级市场，使得政府作为土地使用

权出让市场的唯一卖方，向市场供应土地资源。而这

个国有化是通过征用来实现的。如果立法机关授权

行政机关界定公共利益，那么，行政机关就成为既是

运动员又是裁判员的角色，侵犯群众利益的事件只

会越演越烈。笔者认为立法机关可以界定公共利益

的基本涵义与范围，首先在物权法中规定公共利益

的基本涵义，再按照台湾法律的实践，制定一个公共

利益的大致范围，采用概况与列举并用的方法及排

除法来界定公共利益的范围。立法机关在规定了公

共利益的涵义与范围的同时，必须在行政机关界定

公共利益的程序上作出规定。对此笔者认为可引人

听证制度。政府在公共利益的决定过程中应听取不

同利益者的呼声，而不能让听证程序可有可无，或者

听证程序成假；明确由行政机关承担征用是为了公

共利益的举证责任；建立说明理由制度，听证后由行

政机关向立法机关作出符合公共利益的说明。最后，

立法机关应就征用补偿方面作详细的规定．因为如

果我国单行法规与规章规定的补偿标准不合理．按

照该标准补偿之后．被征收人不满意。要在法院寻求

司法救济是非常困难的，法院并不具有审查行政法

规、规章是否有效的权力。

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金华职业技术学院学报

（二）行政界定

立法机关作出上述界定后，其具体的内容还有

赖于行政与司法的最后确定［５１，在征收过程中。政府

必须遵循公开的程序，在征用的启动阶段，政府相

关规划部门在规划公共利益项目时必须收集相关

资料。比较授益与损益，论证必要性与可行性，拟定

初步方案，并向有权行政机关提出，认定征用是否

符合公共利益的范畴。在审查阶段，有权行政机关

应审查事前调查的内容是否符合公共利益。准备是

否批准决定，并广泛征求社会公众的意见和建议，

依据立法的规定组织利害关系人参与听证会。参与

辩论，表达意见。在决定阶段，有权机关必须就征用

符合公共利益的理由向立法机关作出说明。

（三）司法界定

如果因为公共利益而产生纠纷，应当明确规定

当事人可以向法院寻求救济。在德国，主要靠（行

政）法院审查公益征收的目的和必要性。在美国。什

么是公共使用和什么是私人使用的问题，最终是由

法院判定的闷。而现实中虽然最高人民法院出台了

参考文献：

有关征用的司法解释，但地方法院往往基于当前的

国情，将有关征用补偿的诉讼排除在法院的受案范

围之外．或为征用案件的受理设置不合理条件，更

不用说法院是否会受理有关公共利益的异议案件。

笔者认为作为纠纷的最终裁决者，法院不应将公民

因征用纠纷提起的诉讼拒之门外，法院应对利害关

系人提出异议的、由行政机关认定为公共利益的决

定予以审查。法院的审查不应当仅是程序审查，而

应包括实体审查。法院既要审查行政机关认定公共

利益的程序是否合法。也要审查行政机关的征用行

为是否为公共利益所需。同时可提高审级，由上一

级法院对县级行政机关的征用行为进行审查。

物权法中的公益征收制度是个人权利制衡公

共权力的最后堡垒。如果允许行政机关随意界定公

共利益．公益征收制度就会异化为侵犯群众合法权

益的制度暴力。因此立法机关对公共利益的准确界

定既有助于行政主体公正、高效地实施征用工作，

同时也为私人财产权的存在划定了明确的范围，能

够保护私人的合法权益，防止国家权力的滥用。

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Ｂｒｉｅｆ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｄｅｆｉｎｉｎｇ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｎ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ

ＺＨＥＮＧ Ｌｉｎ－ｊｕｎ

（Ｊｉｎｈｕａ Ｃｉｔｙ Ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｅ Ｐｅｏｐｌｅ Ｃｏｕｒｔ，Ｊｉｎｈｕａ ３２１０００，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ ｄｏｅｓｎ ｔ ｇｉｖｅ ａ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｎ ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅ ｔｈｉｓ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｉｎｖｏｌｖｅｓ ｔｈｅ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ａｌｌ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ．Ｉｔ ｉｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ ａｎｄ

ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｌｅｇｉｓｌａｔｕｒｅ ｔｏ ｄｅｆｉｎｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ｗｈｉｌｅ ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｂｉｄｅｓ ｂｙ

ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｌａｗ ｔｏ ｄｅｃｉｄｅ ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｂｅｈａｖｉｏｒ ｉｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ

ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ａｎｄ ｆｉｎａｌｌｙ Ｊｕｄｉｃｉａｒｙ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｍａｋｅｓ ｔｈｅ ｆｉｎａｌ ａｒｂｉｔｒａｍｅｎｔ ｔｏ ｍａｋｅ ｓｕｒｅ ｔｈｅ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ

ｂｅｈａｖｉｏｒｓ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｒｅ ｉｎ ａｃｃｏｒｄａｎｃｅ ｗｉｔｈ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｏｎ ｂｏｔｈ ｓｕｂｓｔａｎｃｅ ａｎｄ

ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ．

Ｋｅｙ ｗＯｒｄｓ：Ｐｒ０ｐｅｒｔｙ Ｌａｗ，Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｄｅｆｉｎｅ

责任编辑洪琴仙