中国食品安全法

《中华人民共和国食品安全法》释义

第一章总则

第一条为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

【释义】本条是关于食品安全法立法目的的规定。

“国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的

生命健康权利。如何解决食品安全问题，保护公众身体健康和生命安全，已成为摆在世界各

国政府面前的一项重要的战略任务。

一、食品安全的概念

根据世界卫生组织(WHO)的定义，食品安全(foodsafety)是指“食物中有毒、有害物质

对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害的所

有危险都不存在，起初是一个较为绝对的概念。后来人们逐渐认识到，绝对安全或者不存在

丝毫的危险是很难做到的，食品安全更应该是一个相对的、广义的概念。一方面，任何一种

食品，即使其成分对人体是有益的，或者其毒性极微，如果食用数量过多或食用条件不合适，

仍然可能对身体健康引起毒害或损害。譬如，食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身。另一方面，

一些食品的安全性又是因人而异的。譬如，鱼、虾、蟹类水产品对多数人是安全的；可确实

有人吃了这些水产品就会过敏，会损害身体健康。因此，评价一种食品或者其成分是否安全，

不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要紧的是看它是否造成实际危害。从目

前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成共识，即食品的种植、

养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能

损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

根据我国1995年10月30日公布施行的《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称食品

卫生法)，食品卫生是指食品应当具有的良好的性状，也就是食品要达到的标准和要求，包

括以下三方面：(一)食品应当无毒无害，不能对人体造成任何危害。换句话说，食品必须保

证不致人患急、慢性疾病或者潜在性疾病。(二)食品应当具有相应的营养，以满足人体维持

正常生理功能的需要。(三)食品应当具有相应的色、香、味等感官性状。具体说，包括食品

的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松等，以及其他凭人的感觉所能判定的性质和状态。

世界卫生组织发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中把食品安全与食品卫生作为

两个概念不同的用语。将食品安全解释为：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消

费者受害的一种担保；将食品卫生界定为：为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段

必须采取的一切条件和措施。总之，食品卫生虽然也是一个具有广泛含义的概念，但是与食

品安全相比，食品卫生无法涵盖作为食品源头的农产品种植、养殖等环节；而且从过程安

全、结果安全的角度来看，食品卫生是侧重过程安全的概念，不如食品安全的概念更为全面。

在立法过程中曾经出现的关于法律名称的争论，即叫食品卫生法，还是叫食品安全法，

绝不是简单的概念游戏，而是立法理念的变革。将原来的食品卫生法修改更名为食品安全法，

就超越了原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品安全卫生问题进行规定，与原来的食

品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的

相关问题(例如食品添加剂的生产经营)等都作出全面规定；并且在一个更为科学的体系下，

可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营

养标准之间的交叉与重复。

二、食品安全法的立法目的

曾经向社会全文公布的《中华人民共和国食品安全法(草案)》[以下简称食品安全法(草

案)]中关于本条的规定如下：“为了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体

的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，

增强人民群众体质，制定本法。”修改并审议通过的规定更加集中凸显“安全”二字，更加

凸显《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)的终极目标是“保障公众身体健

康和生命安全”。

随着人们生活水平和富裕程度的提高，社会公众对于食品安全的关注度大大增强了。然

而，近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”以及多

起严重的“问题奶粉事件”等，充分说明食品安全已经成为严重影响公众身体健康和生命安

全的重要问题。层出不穷的食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的心理恐慌，对国家

和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。例如，2008年三鹿婴幼儿奶粉事件对于

公众的食品安全信心造成沉重打击，给我国乳制品行业等社会经济的发展造成了不可估量的

损失。而且，随着经济全球化影响扩大，一旦出现2008年三鹿婴幼儿奶粉事件这样严重的

食品安全事件，对于中国制造的产品信誉都会产生连锁性的恶劣影响。

因此，在制定食品安全法的过程中，如何从各环节、各方面保证食品安全，保障公众身

体健康和生命安全，成为立法考虑的中心主旨。体现在制度设计上主要表现为：一是学习国

际先进经验，建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果

应当成为制定或者修订食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。二是坚持预防

为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，

对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对

性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。

同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化了食品生产经营者

作为保证食品安全的第一责任人的法律责任，引导食品生产经营者在生产经营活动中重质

量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。并据此规定了不安全食品

召回制度、食品标签制度和索票索证等制度，并加大对食品生产经营违法的处罚力度。四是

建立以权责一致为原则，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、相互协调

的食品安全监管体制。进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管负总责。赋予

行政机关必要的监管权力，同时强化行政监管不到位应承担的法律责任。

第二条在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

(一)食品生产和加工(以下称食品生产)，食品流通和餐饮服务(以下称食品经营)；

(二)食品添加剂的生产经营；

(三)用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备(以下称

食品相关产品)的生产经营；

(四)食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

(五)对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民

共和回农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用

农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。

【释义】本条是关于食品安全法适用范围的规定。

依据本条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应守本法：食品生产和加工，食

品流通和餐饮服务；食品添的生产、经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和

用于生产经营的工具、设备的生产、经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理；有关食用农产品的质量安全标准的制定和

食用农产品安全有关信息的公布。执法部门和执法人员要正确把握食品安全法的适用范围，

不得随意扩大，也不得随意缩小。

本条关于食品安全法适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显

扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。体现在以下几方面；

第一，本法扩大适用于食品添加剂的生产、经营。食品添加剂是指为改善食品品质和色、

香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。原来

的食品卫生法仅在第十一条对于食品添加剂提一出了卫生要求，而现实中由于食品添加剂引

发的食源性疾病多发，尤其是三聚氰胺引发的2008年三鹿婴幼儿奶粉事件，使得人们对于

食品添加剂更加警惕，从而在立法上对于食品添加剂提出更加严格的要求。不仅仅是食品生

产经营者使用食品添加剂要遵守本法，食品添加剂的生产经营者的生产经营行为也要严格遵

守本法，例如遵守本法关于食品安全风险监测和评估的规定等。

第二，本法扩大适用于食品相关产品的生产、经营。食品相关产品是指用于食品的包装

材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。依据附则里的进一步说明，

用于食品的包装材料和容器，是指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、

搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加

剂的涂料。用于食品的洗涤剂、消毒剂，指直接用于洗涤或者消毒食品、餐饮具以及直接接

触食品的工具、设备，或者食品包装材料和容器的物质。用于食品生产经营的工具、设备，

指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管

道、传送带、容器、用具、餐具等。不仅仅是食品生产经营者使用食品相关产品的安全卫生

要遵守本法，食品相关产品的生产经营者的生产经营活动也要严格遵守本法有关规定。

第三，本法增加了与农产品质量安全法相衔接的规定，避免了法律之问由于适用范围的

交叉重复可能出现的打架现象，明确了食用农产品在食品安全法中的具体适用问题。即：供

食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定；制定有关食用

农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，遵守食品安全法的有关规定。而且，

这样的规定能够更好地保障食用农产品的质量安全，有利于实现“从农田到餐桌”的全程监

管。

第三条食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社

会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

【释义】本条是关于食品生产经营者的社会责任的规定。

无论是在国际还是国内，企业的社会责任都引起了广泛的关注和热烈的讨论。所谓企业

的社会责任，目前国际上普遍认同的概念是：企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还

要承担对相关利益方(消费者、员工、社会和环境)的社会责任，包括遵守商业道德、注重产

品质量安全、保障员工合法权益、帮助弱势群体就业、依法纳税和热心慈善、保护环境和节

约资源等。食品作为一种特殊产品，直接关系到公众的身体健康和生命安全，从某种意义上

讲，食品企业是最需要讲道德良心的，最需要法律规范和社会监督的。对于食品企业应当承

担的社会责任面言，保证食品安全当仁不让成为企业社会责任的最重要的内容体现，也成为

公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品企业保证食品安全的社会责任至少包括以下

内容：提供安全食品的责任；如实提供食品安全信息的责任；遵循良好的操作规范，依法进

行生产经营活动的责任。

食品的质量安全问题不仅仅威胁公众身体健康和生命安全，同时也从多方面影响到经济

发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起

保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性

和积极意义。一个企业产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证

食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用：一是可以提升企

业品牌形象，增强企业核心竞争力；二是可以赢得市场和人心，提升企业经济效益；三是可

以加速实现社会的可持续发展和提高人民生活水平。

本法对于食品生产经营者是食品安全的第一责任入的规定，可以从正反两方面理解：从

正面来说，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。食品企

业追求利润无可厚非，但前提是一定要承担起保证食品安全的社会责任。食品企业应该努力

提供安全、丰富、优质的产品，以保障消费者的身心健康，满足广大消费者的需求，增进社

会的福利，这样才称得上是对社会和公众负责。在保证食品安全的前提下进行生产经营活动

的过程中，还要尊重消费者权利、维护消费者利益，接受广泛的社会监督，即新闻媒体等的

舆论监督和其他组织、个人的监督等。从反面来说，如果食品生产经营者出现违法行为，违

反了保证食品安全的社会责任，危害到公众的身体健康和生命安全，就理应受到法律制裁，

并对受害者承担起损害赔偿等相应的法律责任。

第四条国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标

准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食

品安全重大事故。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的

职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

【释义】本条是关于食品安全监管体制的规定。

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳

定，关系到政府和国家的形象。食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的

组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实

的组织保障和制度保障。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，本条分三款对

于我国的食品安全监督管理体制作出了规定。

第一款规定“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。在常委会审议

食品安全法的过程中，很多意见认为应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安

全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。因此，本条规定由国务院设立食品安全

委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。

第二款规定了国务院卫生行政部门的职责。根据本条规定，国务院卫生行政部门主要在

以下几方面承担食品安全综合协调职责：

第一，食品安全风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立

由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全

风险评估。

第二，食品安全标准的制定。依据本法及标准化法的规定，国务院卫生行政部门负责制

定、公布关于食品、食品添加剂等的食品安全国家标准，国务院标准化行政部门提供国家标

准编号。国务院卫生行政部门负责组织成立食品安全国家标准审评委员会，制定并发布食品

安全国家标准。国务院卫生行政部门还应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标

准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国

家标准。

第三，食品安全信息的公布。依照本法规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食

品安全信息”一般情况下包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风

险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定

的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之

外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

第四，食品检验机构的资质认定条件和检验规程的制定。除法律另有规定外，食品检验

机构应当按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。食品安全

法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照食品安

全法继续从事食品检验活动。食品检验机构按照国务院卫生行政部门制定的资质认定条件取

得相应资质后，必须依照国务院卫生行政部门制定的检验规程从事食品检验活动。

第五，组织查处食品安全重大事故。食品安全重大事故涉及人数较多的群体性食物中毒

或者出现死亡病例，往往会对公众健康和社会稳定造成严重损害和恶劣影响，因此建立健全

应对重大食品安全事故的救助体系和运行机制，协调各食品安全监督管理部门的食品安全事

故查处工作，有效预防、积极应对、及时控制食品安全重大事故，最大限度地减少食品安全

重大事故的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，是负责食品安全综

合协调的国务院卫生行政部门的重要职责。

第六，其他需要国务院卫生行政部门承担综合协调职责的事项，例如国务院食品安全委

员会交办的食品安全综合协调事项。

第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法

和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”

这一款明确了食品安全分段监管的体制，即国务院质量监督部门负责食品生产加工环节

的监督管理；国务院工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理；国家食品药品监督管

理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。我国之所以实行食品安全分段监管的体制，主要

是由于食品安全监督管理的链条比较长，从农田到餐桌的全程监管工作单独由一个部门承担

可能会力不从心，造成监管失灵。如果由几个部门按照职责分工共同监管，可以有效调动各

个部门的积极性，发挥其各自专业领域的优势并形成合力，达到有效监管的目标。我国食品

安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分段兼顾的变化。2004年国务院

出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)，确立了分段监管

为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。具体提出：“农业部门负责初级农产品生产环节

的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节

的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和

食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组

织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”在2008

年国务院机构改革的过程中，卫生行政部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对

调，分段监管的食品安全监管体制仍然延续。这一现行食品安全监管体制有利于各司其职，

在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。为了进一步加强食品安全监督管理，提

高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品安全分段监管体制。

第五条县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监

督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事

件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考

核。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监

督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责

范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、

协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

【释义】本条是关于县级以上地方人民政府的食品安全监管职责的规定。

一、县级以上地方人民政府统一负责当地食品安全监督管理工作。

我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全

管理机构。、一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应

当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规

章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。

因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理

体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区

域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项

庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、

领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建

立健全食品安全全程监督管理的工作机制；二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；

三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《关

于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004323号)对于地方政府在食品安全监管中的职

责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面

整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合

执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任追

究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决克

服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和不

法分予的保护伞。地方各级政府应当依照本法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，组

织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

二、建立健全“从农田到餐桌”的全程监督管理的工作机制。

实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产

和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早

地发现不适于食用的产晶，从源头上解决食品不安全的问题。这次三鹿奶粉事件暴露出来的

奶站无人监管的问题，就越发显出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立

法考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了达到最大限度地保证食品安全，必须将

食品安全的要求融人到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合

措施保证各环节上的食品安全。本法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协

调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于

保证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义。

三、县级以上地方人民政府与本级政府所属有关部门的关系。

根据本条第二款的规定，县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级

卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管

理职责。原来的食品卫生法及其他法律法规没有对此作出规定，各地的县级以上地方人民政

府执法部门的设置与职责规定很多都不一致，与国务院有关部门管理的职责规定上下也不完

全对口，容易形成混乱而无秩序的错觉。因此，本法要要求县级以上地方人民政府应当依照

本法和国务院的规定确定本级政府食品安全监督管理部门的监督管理职责。有关部门在各自

职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

四、县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。

目前，质量监督和工商行政管理部门实行省级以下垂直管理体制，这种体制在打破地方

保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。食品药品

监督管理部门也曾经实行省级以下垂直管理体制，但现在情况有所变化。《国务院办公厅关

于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)将食品药品

监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫

生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以

上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行

好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条第三款规定

“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协

调下，依法做好食品安全监督管理工作。

第六条县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部

门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

【释义】本条是关于管理部门之间应当加强沟通、密切配合的规定。在食品安全法的审

议过程中，如何进一步完善食品安全监管体制，提高监管部门之间的协调性成为立法的焦点

问题之一。因此，食品安全法规定实行分段监管体制的同时，特别强调要加强部门之间的配

合协作，以免各个监管部门在工作衔接上出现交叉重复或者监管漏洞。在第四条规定国务院

设立食品安全委员会和国务院卫生行政部门承担综合协调职责的基础上，又在本条规定各个

监管部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，共同做好食品安全监管工作，实现

“从农田到餐桌”的全程监管，实现环环相扣的无缝衔接。

这方面可以借鉴日本的经验，日本的食品安全监管体制与中国比较相似，按照食品从生

产、加工到销售流通等环节明确有关政府部门的职责，注重部门之间的明确分工和配合协作。

日本于2003年通过了《食品安全基本法》，在内阁成立了食品安全委员会，专门对农林水产

省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。农林水产省主要负责国内生鲜农产品生产环

节的安全管理，农业投入品(农药、化肥、饲料和兽药等)产、销、用的监督管理，进口农产

品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查，国内农产品品质和标识认证以及认证产品的

监督管理，农产品加工中危害分析与关键控制点方法的推广，流通环节中批发市场和屠宰场

的设拖建设，消费者反应和信息的收集沟通等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安

全的监督管理。包括组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标

准，对进口食品的安全检查，国内食品加工企业的经营许可，食物中毒事件的调查处理；流

通环节食品(畜、水产品)的经营许可和依据食品卫生法进行监督执法以及发布食品安全情

况。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工，又有合作。例如，农药、兽药残留限量标准的

制定工作由两个部门共同完成。

本法的一些具体规定也体现了各监管部门加强沟通，密切配合的原则，主要是互相通报

情况、会同处理问题等。例如，在共同做好食品安全风险监测和评估方面，本法第十二条规

定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有

关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有

关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险滥测计划。第十五条规定了国务院农业行

政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部

门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向

国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。第十七条规定了国务院卫生行政部门应当会

同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况

进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门

应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。在“食品进出口”一章，第六十四条规定了

境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全可

题的，国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国务院卫生行政、

农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时采取

相应措施。在共同做好食品安全事故处置方菌，第七十一条中规定了农业行政、质量监督、

工商行政管理．食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关

食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。第七十二条中规定了县级以上卫生行

政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、T商行政管理、

食品药品监督管理部门进行调查处理。在“监督管理”一章，第八十条规定了县级以上卫生

行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本

部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面

通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全

事故的，依照有关规定进行处置。

第七条食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业

诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

【释义】本条是对食品行业协会在食品安全法中职责的规定。

所谓行业协会，美国的《经济学百科全书》认为是：一些为达到共同目标而自愿组织起

来的同行或商人的团体。在中国，行业协会是由同一行业的经营者所组成的、以保护和增进

全体会员的共同利益为目的、根据章程开展活动的非营利性的社会团体。改革开放以来，我

国行业协会发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益

等方面发挥了重要作用。党的十六届三中全会指出，要按市场化原则规范和发展各类行业协

会等自律性组织。党的十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善

培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的

作用，为经济社会发展服务。我国正在加快推进行业协会的改革和规范，逐步建立体制完善、

结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展

中的重要作用。随着政府职能的进一步转变，各级人民政府及其部门逐步把适宜于行业协会

行使的职能委托或转移给行业协会，行业协会在促进经济社会健康发展中的作用也会越来越

突出。

行业自律包括两项基本要求：一是行业内各成员企业遵守和贯彻国家法律、法规、政策；

二是行业内各成员企业遵守和执行的行规行约。通过加强行业自律，起到对行业内成员监督

和保护的作用。行业自律的基本内涵包括以下五方面：一是严格执行相关的法律法规和有关

政策。二是制定和认真执行行规行约。行规行约是行业内部自我管理，自我约束的一种措施。

制定和执行行规行约无疑会对会员起到一种自我监督的作用，推动本行业规范健康的发展。

三是提高企业诚信品质，向客户提供优质、规范服务。四是维护本行业以及行业内企业的利

益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。五是行业协会是行业自律的当然监督机构

之一。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协

会的话，行业自律也就无从谈起。行业自律是市场经济体制的必然产物，为行业与市场是共

存共荣的。每个行业只有认真地做好了行自律的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中

生存下去，社会公众也才能有一个健康有序、发展成熟的市场。

目前，我国食品行业协会数量很多，影响比较大的国家级食品行业协会有中国食品工业

协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国食

品添加剂和配科协会等。食品行业协会在食品安全管理体制中的作用，主要通过以下途径实

现：一是与政府沟通，将食品行业信息传递给政府，为政府完善食品安全管理制度提供服务。

二是通过行业自律加强食品行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善

食品行业内部管理制度。依据本条规定，食品行业协会在食品安全工作中承担的责任可以从

以下三方面理解。

一、食品行业协会应当加强行业自律，推动行业诚建设。

党的十七大报告提出，要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。

在发生一系列食品安全重大事故之后，大家都已经普遍意识到行业自律的重要性。行业自律

是行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而

是被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整

体发展都会遭受沉重打击；长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高

企业形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律

珍惜和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方

面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订

并组织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机

制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境；另一方面，行业协会要依法加

强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身

的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。

食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会

员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会

应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守

法律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会

对于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及

时发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自

律和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的

传递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食

品安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟

通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义

市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产

经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做

努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当

利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

第八条国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安

全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反

本法的行为进行舆论监督。

【释义】本条是关于食品安全知识的宣传普及和食品安全舆论监督的规定。

一、国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织为食品安全作贡献。

社会团体是广大人民群众按照一定的章程自愿结合在一起的群众性组织，是公民享有宪

法上结社自由的重要体现。这里所说的社会团体，应理解为一个广义概念，包括以下四类组

织：一是广为人知、参加中国人民政治协商会议的工会、妇联、共青团等人民团体；二是由

国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体；三是机关、团体、企业事业

单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体；四是依据《社会团体登记管理条例》

登记成立的社会团体。

村民委员会、居民委员会是农村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层

群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织。我国

宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会

是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民

委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民

调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠

纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地

范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会

团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开

展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监

督，这对于推动食品安全会起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅

仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，

并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，．人体器官的功能和组

织的正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，

尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮

食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要

注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。

食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力

营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要

拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学

习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能

力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，

总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济

的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重

要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动

实践等重要作用。

目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的

关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品

安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保

护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效

果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安

全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。

理解本条规定的“公益宣传"，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传

是指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务

的宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的

关注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通

过美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益

宣传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知

识，依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全

法律法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和

自我保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，

通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目

的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性

和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司

法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食

品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新

闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生

产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在

舆论监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。

就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而

言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进

行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，

腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展

食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提供相关便利。