美国国家公园

美国国家公园立法体系研究

杨建美

【摘要】美国是世界上第一个建立国家公园的国家,也是国家公园立法体系最为完

善的国家之一。对美国国家公园立法体系形成的三个重要时期作了总结,并对国家

公园立法理念和思想变化作了深入讨论,研究认为美国国家公园立法体现了保护思

想从简单的自然景观单体保护到生态系统和文化系统整体保护演进的过程,其立法

体系的垂直和多层次设计促使国家公园的管理相对独立于地方利益纽带,使其能够

忠实地服务于自身的管理目标。%Beingthefirstcountryintheworldthathas

establishednationalparksystem,theUnitedSt打无痛多少钱 ateshaxperiencedthree

characteristicphasinthedevelopmentofitslegislativesystemof

nationalparkthatwerestarting,developingandmature,duringwhichthe

scopeoflegislationinlargedfromnaturetoculturalheritage

conrvation,andthevisionismovedforwardfromindependentunitto

ttypicalcharacterofAmerican

nationalparklegislationisthatalargenumberoflawswereissuedby

congresslevel,whichpreventsthebenefit-orientedinterventionoflocal

government.

【期刊名称】《曲靖师范学院学报》

【年(卷),期】2011(030)004

【总页数】5页(P104-108)

【关键词】美国国家公园;立法体系;立法保护

【作者】杨建美

【作者单位】西南林业大学生态旅游学院,云南昆明650224

【正文语种】中文

【中图分类】D922.16

美国是世界上第一个建立国家公园管理系统的国家，从1872年第一个国家公园—

—黄石国家公园开始，发展至今已有一百多年的历史，形成了较为成熟的管理体

系，并对世界范围内的国家公园运动产生了广泛而深远的影响[1]。成熟完备的法

律体系是美国国家公园管理系统的支撑和柱石，是美国国家公园得以持续发展到今

天的关键保障[2]。目前，我国的保护系统主要以自然保护区为主组成，2005年以

来，我国一些省份和地区开始提出建设发展国家公园，云南省尤其被国家林业局列

为国家公园建设的试点省份。面对这一新的发展形式，围绕国家公园需要展开很多

基础研究，其中，国家公园的立法体系就是首要问题之一。为此，本文拟对美国国

家公园的立法历史、立法沿革、立法程序和法律体系做出评述，以期对我国当前的

国家公园建设起到一定的借鉴意义。

结合美国近现代国民经济和社会发展以及美国国家公园发展的历史，美国国家公园

立法历程大致可以划分为法律体系的初创期、发展期和成熟期三个时期[3]。

1864年至1918年是国家公园、战争公园、国家公园管理局通过立法产生的阶段，

在保护与利用矛盾尖锐的早期，国会立法为国家公园体系的初步成长产生了积极的

作用。立法成为这个阶段的主题，产生了多项具有开创性的立法。

19世纪中期，在美国马瑟等自然主义者和环保主义先锋的积极推动下，美国开启

了建设国家公园的探索历程。1872年3月颁布的《关于划拨黄石河上游附近土地

为公众公园专用地的法案》，把这种新型土地利用形式——公园提升到了国家层

面，美国(世界)第一座国家公园——黄石公园诞生。该项法律是美国国家公园发展

史上最为重要的立法事件。文化遗产也在这一时期开始得到立法保护。1889年第

50届国会第二次会议通过的《关于要求内政部修复和保护卡萨格兰德遗址的立法》

是美国在文化遗产保护方面的最早立法。1890年8月国会通过了《建立奇卡莫嘎

－卡塔努嘎国家战争公园的法案》，建立了美国的第一座战争公园，归由国家战争

部管理。1894年5月《黄石公园内的鸟类和动物保护及违禁惩戒法案》(简称

《禁猎法》)，把野生动物保护列为国家公园的主要管理目标。1916年8月通过

的《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》(简称《组织法》或《国家公园

法》)直接促成了国家公园管理局的建立，将当时的“公园、纪念地、保留地”全

部纳入国家公园的管理之下。该法成为今天国家公园体系的法律基石。

《国家公园法》立法标志着美国国家公园建设取得了初步成效，初步建立起了管理

框架。国家公园管理局的建立使国家公园建设有了组织保障，自然景观、文化遗产

遗迹、野生动物保护被纳入保护范围。这一时期的立法层次主要为国会立法，19

世纪中期的美国正值西进运动的高潮时期，自然资源被高度浪费和践踏，面对这样

的社会背景，国会立法是最为有效的“抢救”性保护手段，为国家公园体系的初步

创立起到了积极的推动作用。

从1920年代起，美国国家公园立法和建设在曲折中逐步发展壮大。公园数量不断

扩大，管理类别得到扩展，管理理念持续进步。这一时期国家公园立法进步表现如

下:

一是管理的深化。1921年3月通过了《联邦电力法案修正案》，规定在没有国会

特别授权的情况下，不得在国家公园地豪情龙哥 界地内修建水坝、水道、电站、传输线路等

输水工程;1922年11月形成的《管理者关于过度开发的决议》指出，对国家公园

适度开发，给民众带来健康娱乐和教育的任务的同时，必须明确禁止公园过度发展

的政策;1931年“228号公园规划政令”颁布，管理局努力将公园联系为一个体系，

而不只是包含一些独立单位的简单组合体。以上三项立法事件，表明国家公园的具

体管理得到重视，管理内容和对象被延伸。1931年发布的国家公园森林政策，强

调保护措施将扩展到公园内所有植被类型的土地。国家公园森林政策的颁布表明了

公园管理局完整保护公园，尽可能使其免于各种破坏或毁坏的决心。

二是管理类别扩大。国家公园系统管理类型及管理单元的增加很杖臀全刑 大程度上得益于

1933到1952年期间的一些立法事件。如，《历史地保留法案》，该法授权内政

部通过国家公园管理局保护、调查和登录国家历史地;及《公园、景观廊道及娱乐

区研究班级建设 法案》，该法授权国家公园管理局对潜在的有价值的公园、景观廊道及娱乐

区进行调查和登记。由于机构改革调整，公园管理局还在这个时期接管了原战争部

和农业部管理的战争公园和国家纪念地。1964年通过的《荒野法》，及1968年

通过的《国家自然与风景河流法案》和《国家步道系统法案》，进一步扩大了国家

公园系统的管理类别和单元。

三是国家公园管理进步。1965年国会通过了《特许经营政策法案》，对国家公园

内的特许经营模式作了诠释和规范。法案规定，经营必须服从被特许区域的资源保

护目标，并在合理的价格范围内向游客提供充足且恰当的服务。但法案就当时而言

是一个不可否认的进步，它标志着美国国家公园的管理从此开始实行政企、事企分

开的管理模式。

四是环境整体保护的理念在国家公园管理领域有所体现。1960年代，在美国环境

革命的影响和推动下，环境保护及促进国家公园与周围环境协调发展的理念得到了

广泛传播和认可。一些环境保护立法对此起到了重要作用，如《水土保持法》、

《公路美化法》、《国家环境政策法》等等，对国家公园环境整体保护理念的建立

起到了重要作用。

1970年，国会通过了《一般授权法》，这是美国国家公园发展史上最重要的立法

之一。该案进一步明确了一个重要的问题，即归属国家公园管理局的所有管理单元

都是一个相同体系下的组成部分。国家公园系统的概念在该法案中被确立和得到了

认可，标志着美国国家公园立法和建设开始走向成熟。

1980年，在通过对国家公园系统内管理者广泛调查基础上完成的国家公园状况报

告指出，国家公园正处于各种威胁之中，包括内部威胁如拥挤、过度建设和人员不

足，以及一些预测性的外部威胁如空气和水污染、公园边界的加速发展以及外来入

侵物种的破坏等等。2007年5月美国内政部长德克肯普索恩给美国总统递交了一

份国家公园的发展报告，他将美国国家公园系统目前存在的机遇和挑战总结为人口

结构变化、人口迁移、信息化、人力建设、慈善捐赠等方面。

面对压力和挑战，美国国家公园管理部门积极调整管理理念、方式，适应不断发展

变化的时代环境。1992年发布的《promi 科学与国家公园》指出，公园管理局应积极获

取管理所需的科学信息，并进一步强调了科学是政策和管理的原装机 基础。进入新世纪以

来，随着网络技术的介入，公园管理局开始逐渐通过网络，增加信息的开放度和公

众参与程度，通过听证会、开通互动网站等形式，积极促进公众参与公园的看护、

管理和规划过程。

2006年，在国家公园基本法颁布100周年，以及国家公园管理局成立90周年和

展望100周年之时，国家公园管理局启动了“百年创新”工程。布什政府为此在

2008年财政年度，为公园管理局提议了有史以来的最大的一笔预算。布什承诺在

接下来的十年，联邦政府将每年拨款1亿美金以推动公园向新的水平发展。

我们注意到，1970年代以来，随着生态文明意识普遍增强，信息化的迅猛发展，

消费社会的形成，国家公园管理面临新的压力。为适应时代变化带来的挑战，美国

国家公园立法进入了反思，重新定位，应对新挑战的阶段。

生态系统保护是国家公园的基本保护目标，但是这一理念在19世纪70年代以后

才得到真正的认识[4]。早在19世纪30年代，野生动物学家怀特和他的助手就指

出:由于边界和面积大小的限制，美国的黄石国家公园并不是一个完整的生态系统。

怀特极力游说政府官员，要求扩大黄石国家公园的规模，重新划定能够反映大型哺

乳动物需求的公园边界。可惜，这些早期的统一资源管理与生态学、景观尺度的系

统管理思想，并未能在实践中得到应用和实现。

自马瑟(国家公园第一任局长)时代以来，国家公园的保护一直都奉行一种所谓“气

氛保护”(AtmosphereProtection)的景观保护思想，重点保护自然资源的景观价

值，而对资源的生态价值没有任何强调。在这一思想的影响下，公园管理者在动植

物管理中犯了很多严重的错误，如为了给游客提供更多狩猎动物和钓鱼的机会，管

理者设法消灭位于国家公园食物链顶层的掠食动物(如狼)，并引进外地鱼种到国家

公园的水域;人工干预生态系统的正常代谢(如非人为原因产生的小范围的火灾)等。

19世纪50年代中期到60年代初，国家公园管理局的管理和指导思想受到了一连

串的批评和攻击。

1969年颁布的《国家环境政策法》为国家公园建立以生态系统为主的管理目标和

理念提供了法律依据，国家公园系统在20世纪70年代明确了保护应以维持生命

系统原有的生态关系为首要原则的思想，国家公园建立的目的主要是为了维护或恢

复每一个单元内的生命组织关系，使其保持在“白人首次到访时的状态”。

20世纪70年代至今，国会以立法的形式，通过了很多国家公园扩大管理面积和

范围，以完好保护生态系统的要求。生态系统保护理念已经深刻融入到国家公园保

护系统中。

1889年《关于要求内政部修复和保护卡萨格兰德遗址的立法》是美国最早的关于

文化遗产保护的立法。1890年《建立奇卡莫嘎－卡塔努嘎国家战争公园的法案》

首次把战争地作为一种文化遗产形式保护起来。为了禁止非法挖掘及破坏古物的行

为，国会1906年通过了美国的第一部文物保护法案《古迹法》，该法成为美国文

化遗产保护的基石。1935年颁布的《历史地保护法》进一步扩大了文化遗产保护

的范围，规定“保护建筑和所有具有国家重要意义的事物”。

随着保存历史的观念深入人心，就在第一部文物保护法案公布后的60年，国会又

通过了《国家历史保存法案》，法案认为“保护文物古迹是为了保存历史，或者说

是为了保存历史而保护文物古迹，一切保护措施都是从保存这个根本理念出发的”。

法案还将文化资产分为以下三类:A.所有受国家公园局保护的文化资产及自然资产。

B.由内政部部长指定全国2300处对美国人民具有重要性的文化资产。C.由政府、

组织及个人提名对国家、州或小区具有重要意义的文化资产。

1979年《考古资源保护法案》对考古资源包含的所指范围作了法律规定:具有一百

年以上的所有人类活动的物质遗留，不局限于历史建筑与街区、国家公园、陶器、

竹篮编器、瓶罐、武器、箭头、工具、建筑遗存、灰坑等对象。1990年颁布的

《美国原住民墓地保护与文物归还法案》规定:如果美国原住民提出要求，联邦经

费赞助的研究机构或博物馆，就得归还在联邦或部落土地上挖掘出来的印第安人遗

物或其祖先的骸骨。接受联邦补助之博物馆应将人类遗骨与墓地物品(陪葬品)“归

还”给美洲原住民之后裔或后裔团体，同时也必须知会此类后裔，该馆藏品中具有

美洲原住民之圣物或具有文化重要性之对象。

国家公园的法律与法规是国家公园管理过程中的主要管理依据和手段。国家公园相

关法律与美国其它类型的法律的立法程序是一致的[5]。

首先，由国会成员提请一项国家公园的相关立法议案;议案经过国会上议院和众议

院通过后，会被送达总统那里，总统可以决定同意或反对该议案，如果总统反对该

议案，则必须以2/3再次通过，议案才能成为法律;议案通过后形成的新法律被称

为法案;法律一经通过，众议院负责完成法律条文的标准化工作，并编入《美国联

邦法律编纂》(联邦法律的官方纪录)中。

其次，法律制定和颁布后并不意味着法律就能规范具体日常事务，从法律到真正执

行还需要一个媒介，法规就是这个媒介。由于法律通常较为宏观，不可能包含对具

体细节作精确的要求，因此作为国家公园的最高管理部门——内政部在法律颁布

后，必须制定相应的法规，对哪些行为合法、哪些为违法做出明确的规定，以在日

常活动中落实法律的精神。

第三，内政部要决定制定法规的必要性。通过调查和研究，在认为必须的情况下，

内政部可以提议制定法规。法规提议会首先在联邦政府公报中刊登，以便公众看到，

并提出他们的意见建议。内政部在总体考虑这些意见建议后，会对法规作相应的修

改，形成终稿。在法规制定的过程中，内政部必须在联邦政府公报中公布进展通告，

法规一经完成，并作为终稿在联邦政府公报中公布后，法规将被录入《美国联邦法

规编纂》(美国联邦政府关于法规的官方纪录)。

美国国家公园的法律体系从总体上可分为纵向立法和横向立法两个方面(见表1)。

其中，纵向立法可以分为四层结构，分别为核心立法、类型立法、管理立法和区域

性立法。核心立法即1916年的《组织法》和1970年的《国家公园系统一般授权

法》，是国家公园系统存在的基石。类型立法是促成国家公园系统管理类别增加和

形成的立法。管理立法对国家公园系统的管理作了法律约束。区域性立法是针对个

别地域制定的适宜性法律。国家层面制定的资源管理、环境保护、公共社会关系等

方面立法构成了国家公园法律体系的横向立法，国家公园的管理也必须遵守这些法

律。

经过130多年的发展探索，美国国家公园立法已较为完备，已形成了包括国家公

园基本法在内的一系列法律、法规、标准与指导原则、公约、执行命令(迄今已有

60项之多，其中涉及国家公园管理局的联邦法律有20个)体系。从国家公园立法

进程可以看出如下特点。

一是美国国家公园的立法形成过程也是国家公园发展变迁的过程。由于受到人们对

国家公园的作用、地位、功能等认识的影响，美国国家公园立法和发展大致经历起

步探索、发展、成熟三个阶段。从立法理念方面看，经历了从自然和人文资源景观

的点状保护、到以国家公园为单元的局部整体性保护、再到生态系统理念指导下的

自然人文资源系统保护三个阶段。

二是美国国家公园管理体制的建立和发展与相关立法的支持密不可分。美国从第一

个国家公园的建立，到国家公园系统的形成都伴随着特定法律的制定、颁布和实施;

关于国家公园的所有决策、管理、经营、建设必须依照法律规定的程序执行;公民

及社会团体可以通过法律，对国家公园的有关事务进行监督。依法对国家公园进行

管理是美国在国家公园管理的重要特征。

三是美国国家公园的立法内容丰富并具体，一般性立法与特殊立法的结合，兼顾脸部皮肤 了

管理的普遍性与特殊性，使每个国家公园个体都可以空调发明人 据其特殊性制定管理政策，进

行有效的管理。

四是美国的国家公园在管理上采用的是中央政府直接管理的垂直管理模式，立法形

式上也与此相对应，从国会立法到公园个体规章制度垂直呼应，使得公园的管理与

地方利益纽带相对独立，得以超越地方州政府的利益干预，更有效的服务于国家公

园的根本管理目标，及“国家”的整体利益。

【相关文献】

[1]李如生.美国国家公园的法律基础[J].中国园林，2002(05):6－10.

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[3]ionalParkServiceActof1916:AContradictoryMandate[J].74

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[5]劳伦斯M.弗里德曼.美国法律史[M].北京:中国社会科学出版社，2007:145.